1、. 流轉(zhuǎn)集體建立用地除了造成新的利益集團(tuán)，別無用處 吳秋菊 發(fā)布時(shí)間：2013-09-04 來源：師大學(xué)學(xué)報(bào) 點(diǎn)擊：1213 字體：大|中|小農(nóng)村集體建立用地自由流轉(zhuǎn)或者說集體建立用地直接入市的改革必然重新塑造土地上的利益集團(tuán)，他們正是擁有區(qū)位優(yōu)勢的土地所有權(quán)人及土地使用權(quán)人，這也必然導(dǎo)致新的社會(huì)分配的不均衡，這種新的分配不均衡也必將導(dǎo)致更多的社會(huì)矛盾從而影響社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前關(guān)于集體建立用地問題的研究中，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為允許集體建立用地自由流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場將成為解決當(dāng)前土地問題的有效路徑。這些研究往往賦予自己保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、給予農(nóng)民“國民待遇等道德話語，但是由于其分析的片面性與缺

2、乏邏輯性使得諸多研究主與其所期待的改革目的完全相悖。本文在梳理關(guān)于集體建立用地流轉(zhuǎn)問題的已有研究的根底上，認(rèn)為對(duì)此問題的探討應(yīng)當(dāng)理清一些根本問題;通過對(duì)這些問題的分析，文章認(rèn)為允許集體建立用地自由流轉(zhuǎn)并不是解決當(dāng)前土地問題的有效途徑，當(dāng)前與建立用地相關(guān)的土地問題應(yīng)當(dāng)置于中國城市化的進(jìn)程和調(diào)節(jié)收入分配機(jī)制的框架之下進(jìn)展思考與建構(gòu)。一、問題的提出隨著中國城市化的快速推進(jìn)，對(duì)于土地問題的討論開場從著重于對(duì)耕地相關(guān)問題的關(guān)注，轉(zhuǎn)移到農(nóng)地非農(nóng)化問題的討論上來了，而集體建立用地問題作為一個(gè)既與農(nóng)地非農(nóng)化問題相關(guān)聯(lián)，又與耕地問題相關(guān)聯(lián)的問題成為了當(dāng)前土地問題中的焦點(diǎn)。一集體建立用地流轉(zhuǎn)何以成為問題我國是一個(gè)

3、人地矛盾突出的國家，因而保護(hù)耕地、保證糧食平安以及保持糧食產(chǎn)量(增產(chǎn))成為了土地及其相關(guān)制度的設(shè)計(jì)中的核心要素。土地是不可再生資源，為了保護(hù)有限的土地資源，國家提出了堅(jiān)守18億畝耕地紅線的目標(biāo)，并實(shí)施偏緊的國有建立用地供給政策，即地方每年獲得的國有建立用地指標(biāo)不能超過地方開展的實(shí)際需求，該政策主要是為了保證國有土地的集約節(jié)約利用。在偏緊的國有建立用地供給政策下，出現(xiàn)了三個(gè)方面的土地問題。其一，征地與拆遷中的利益博弈問題。國家實(shí)施偏緊的國有建立用地供給制度，并且國家是土地一級(jí)市場上的唯一供給方，國有土地的出讓價(jià)格是高昂的，也就是說，集體土地經(jīng)征收程序轉(zhuǎn)為國有土地后產(chǎn)生了巨額的土地增值收益。面對(duì)巨

4、額的土地增值收益，必然產(chǎn)生征地拆遷中利益主體的博弈問題，這也是當(dāng)前征地與拆遷中各種矛盾突出的原因所在。其二，在城郊區(qū)域出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問題。小產(chǎn)權(quán)房問題的發(fā)生在于只有國有建立用地才是能夠自由流轉(zhuǎn)的，而集體建立用地是限制流轉(zhuǎn)的，小產(chǎn)權(quán)房問題的解決首先取決于集體建立用地改革的走向。其三，地方政府沖破中央對(duì)于征地指標(biāo)限制的問題。地方要開展經(jīng)濟(jì)，土地是根本要素，中央采取偏緊的征地指標(biāo)供給，而地方則有著沖破限制的強(qiáng)烈動(dòng)力，所以在90年代，中央開場將一些區(qū)域列為以集體建立用地流轉(zhuǎn)為主要容的土地改革的試點(diǎn)區(qū)域，這實(shí)際上也是央地互動(dòng)的一個(gè)結(jié)果。關(guān)于以上三個(gè)方面的土地問題的討論往往會(huì)歸結(jié)到對(duì)于集體建立用地流轉(zhuǎn)問題的

5、討論上。首先，集體建立用地流轉(zhuǎn)的限制或放開直接影響征地拆遷補(bǔ)償模式，即限制流轉(zhuǎn)則集體建立用地只能參照農(nóng)用地進(jìn)展補(bǔ)償，而放開流轉(zhuǎn)則意味著征地拆遷參照市場價(jià)格進(jìn)展補(bǔ)償將成為可能;其次，集體建立用地流轉(zhuǎn)走向與小產(chǎn)權(quán)房問題的解決有著最為直接的關(guān)聯(lián)性;最后，大量的研究立足于對(duì)以集體建立用地流轉(zhuǎn)為主要容的土地改革的試點(diǎn)區(qū)域考察，在此考察的根底上對(duì)于集體建立用地流轉(zhuǎn)的必要性、途徑、效果及考前須知等進(jìn)展探討。而隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速開展，城市化的迅速推進(jìn)，上述三個(gè)方面的土地問題顯得尤為突出，因此，集體建立用地流轉(zhuǎn)問題成為土地問題中的焦點(diǎn)。二主流的主：集體建立用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)解禁當(dāng)前關(guān)于土地問題的研究中，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為

6、我國城鄉(xiāng)二元土地制度格局的弊端正在逐步凸顯，“它給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來很大風(fēng)險(xiǎn)，包括土地資源的浪費(fèi)、地方政府的財(cái)政和根底設(shè)施建立投資高度依賴土地出讓和土地抵押，加大了政府財(cái)政風(fēng)向和金融風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯等。而這一問題的解決正是在于集體建立用地流轉(zhuǎn)的解禁，在于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建立用地市場，實(shí)現(xiàn)“集體土地與國有土地的同地、同價(jià)、同權(quán)。而這一主的依據(jù)主要表現(xiàn)為三種類型的觀點(diǎn)，即效率論的觀點(diǎn)、公平論的觀點(diǎn)和誘致型制度變遷的觀點(diǎn)。效率論的觀點(diǎn)認(rèn)為，土地資源在各部門之間自由流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置，通過這種方式能夠提高土地資源的利用效率，最終“社會(huì)的總收入就會(huì)因資源的轉(zhuǎn)讓而提高了。效率論的觀點(diǎn)一方面看到了隨著

7、城市化和小城鎮(zhèn)建立的加快，建立用地在供需方面的矛盾突出，另一方面又看到了當(dāng)前農(nóng)村宅基地閑置和“空心村的出現(xiàn)等問題，而這兩個(gè)方面問題都與現(xiàn)行的土地制度對(duì)集體建立用地流轉(zhuǎn)進(jìn)展限制的規(guī)定的相關(guān)，也就是說以上問題的呈現(xiàn)正是建立用地資源沒有得到有效配置的反映，而變革的路徑正是在于集體建立用地“在市場集中的作用下，自由地在各部門間流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)其最有配置，取得最正確經(jīng)濟(jì)效益。公平論的觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前僅由國家掌控土地一級(jí)市場而集體建立用地限制流轉(zhuǎn)的體制下，農(nóng)民在土地增值收益的分配中受到了不公平的對(duì)待，這種不公平對(duì)待既表現(xiàn)在征地拆遷中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償過低的問題上，還表現(xiàn)在集體建立用地不能自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致的小產(chǎn)權(quán)房不能合

8、法化的問題上。既然集體建立用地的限制流轉(zhuǎn)成為了征地拆遷矛盾突出等土地問題的原因所在，則解決這些問題的路徑也就比擬清晰了，即“把土地非農(nóng)化的極差收益更多地留在村集體和農(nóng)民手中，使農(nóng)民一次性獲得土地補(bǔ)償變成長期、穩(wěn)定的收益，讓農(nóng)民得以憑借土地權(quán)利參與到工業(yè)化、城市化之中，實(shí)現(xiàn)了政府、用地企業(yè)、村集體和農(nóng)民的共贏，農(nóng)民也分享到了城市建立和經(jīng)濟(jì)開展的成果。誘致型制度變遷的觀點(diǎn)看到了在國家法律對(duì)集體建立用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)展了限制規(guī)定的當(dāng)下，實(shí)踐中宅基地的流轉(zhuǎn)、宅基地交易卻頻繁發(fā)生，這被稱為是集體建立用地流轉(zhuǎn)的隱形市場。這種集體建立用地流轉(zhuǎn)的隱形市場又進(jìn)一步引發(fā)更多的土地問題，一方面是隱形交易市場由于不能受到法

9、律的調(diào)控而產(chǎn)生了大量的產(chǎn)權(quán)糾紛，另一方面是由于農(nóng)民的宅基地和房屋不能夠進(jìn)展市場化的交易而導(dǎo)致其在交易中只能進(jìn)展“簡單的本錢估價(jià)，這樣“農(nóng)民宅基地及房屋的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會(huì)被低估，從而造成對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的損害。由于宅基地隱形市場的普遍存在，而在宅基地管理上“采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段被認(rèn)為是明智的選擇，也就是集體建立用地流轉(zhuǎn)的隱形市場的存在說明了集體建立用地流轉(zhuǎn)的制度需求，這被稱之為“誘致型制度變遷。三少數(shù)派的觀點(diǎn)：對(duì)集體建立用地自由流轉(zhuǎn)持否認(rèn)態(tài)度雖然主流的研究結(jié)論都是主集體建立用地自由流轉(zhuǎn)，但是也有少數(shù)學(xué)者從多個(gè)角度對(duì)土地制度及中國當(dāng)前的土地問題進(jìn)展分析之后，并不認(rèn)為集體建立用地自由流轉(zhuǎn)將成為

10、解決中國土地問題的有效路徑。土地開展權(quán)的視角。柏峰通過對(duì)土地開展權(quán)的研究說明：土地開展增益主要源于外力，是全體社會(huì)群眾努力的結(jié)果，具體地塊的開展增益與國家開展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供給政策、城市化速度等因素密切相關(guān)。我國當(dāng)前的土地法律制度雖未嚴(yán)明土地開展權(quán)，但實(shí)質(zhì)上實(shí)施的是土地開展權(quán)國有模式，這種模式能夠防止少數(shù)人獨(dú)享土地開展增益。土地資源屬性的視角?？〉难芯空f明，土地作為一種自然資源，其上存在著資源與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性，土地的財(cái)產(chǎn)屬性追求的是經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值目標(biāo)，而土地的資源屬性則蘊(yùn)含著人類的生存保障等社會(huì)公平價(jià)值理念的追求?！皩?duì)土地的私人所有權(quán)給予不合理的嚴(yán)格法律保護(hù)，會(huì)導(dǎo)致將本來屬于社會(huì)全體成

11、員乃至未來社會(huì)成員應(yīng)當(dāng)分享的土地資源利益被壟斷控制在具有優(yōu)勢地位的私人土地所有權(quán)人的手中。所以，他主“應(yīng)當(dāng)將土地中隱藏的相當(dāng)大的那一局部來源于土地資源的利益剝離出來，通過建立一項(xiàng)土地資源利益的社會(huì)返還制度，讓土地權(quán)利人將占有的非勞動(dòng)產(chǎn)生的利益返還給社會(huì)，有全體社會(huì)成員共同分享，而這項(xiàng)制度只能通過土地所有權(quán)獨(dú)占主體國家才能實(shí)現(xiàn)。土地制度憲法秩序的視角。賀雪峰將當(dāng)前“中國土地公有，地利共享，消滅土地食利者的法律，稱為是中國土地制度的憲法秩序。中國土地制度的憲法秩序，“是中國20世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命和社會(huì)主義革命的重要成果，這一成果在當(dāng)前中國現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)就是，土地特權(quán)利益集團(tuán)已經(jīng)作為一個(gè)階級(jí)被徹底消滅了

12、，沒有人再可以聲稱自己是特定土地的所有者，從而要求這塊土地上的超出個(gè)人勞動(dòng)的特殊利益。也就是說我國當(dāng)前的土地制度恰是一個(gè)土地漲價(jià)歸公，地利共享的體系，而當(dāng)前的集體建立用地自由流轉(zhuǎn)，集體建立用地直接入市等主，“正是要重建本已消滅的土地利益集團(tuán)。從以上關(guān)于集體建立用地問題的研究綜述中可以看出，關(guān)于集體建立用地流轉(zhuǎn)解禁之辯最終還是要?dú)w回到對(duì)于土地收益的分配問題上來，一個(gè)理想的土地制度應(yīng)該要兼顧土地收益分配的公平，土地利用的效率和社會(huì)的可持續(xù)開展。但是當(dāng)前關(guān)于集體建立用地流轉(zhuǎn)應(yīng)否解禁的討論中，肯定與否認(rèn)的觀點(diǎn)都說明了自己的主是對(duì)農(nóng)民土地利益的維護(hù)和對(duì)于土地利用效率問題的考慮。則，哪種主更為可取呢“要答

13、復(fù)這個(gè)問題，我們必須對(duì)其中的關(guān)鍵命題進(jìn)展仔細(xì)的清理，從而復(fù)原集體建立用地問題的真實(shí)邏輯。二、農(nóng)利話語與城市化進(jìn)路在關(guān)于集體建立用地流轉(zhuǎn)解禁的爭論之中，很多的研究將集體建立用地自由流轉(zhuǎn)之后將產(chǎn)生的“積極后果的設(shè)想作為其主集體建立用地流轉(zhuǎn)解禁的論據(jù)。這些“積極后果包括：真正使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利獲得保護(hù)，有益于城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程和我國城市化的推進(jìn)。這些美好的開展結(jié)果確實(shí)值得向往，但這是否是集體建立用地自由流轉(zhuǎn)的必然后果卻值得反思。(一)什么農(nóng)民“什么權(quán)利“當(dāng)前諸多關(guān)于集體建立用地問題的研究將農(nóng)民擁有使用權(quán)的集體建立用地(宅基地)表述成為“沉睡的資本、“農(nóng)民手中的金磚(金碗)等，即認(rèn)為農(nóng)民的集體建立用地使用

14、權(quán)是一項(xiàng)能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)收益的資源。但是現(xiàn)有限制集體建立用地流轉(zhuǎn)的制度“無疑限制了農(nóng)民對(duì)屬于自己財(cái)產(chǎn)的有效處分，使農(nóng)村房屋沉淀，成為不具有根本市場價(jià)值的死資產(chǎn)，物不能盡其用。也就是說，認(rèn)為當(dāng)前土地制度對(duì)集體建立用地流轉(zhuǎn)進(jìn)展限制損害農(nóng)民利益的一般論證邏輯是：當(dāng)前土地制度對(duì)集體建立用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)展了限制性的規(guī)定，這一限制性的規(guī)定導(dǎo)致了農(nóng)民所擁有的宅基地資源(集體建立用地使用權(quán))不能夠自由流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的處分實(shí)際上也受到了限制，也就是說農(nóng)民的宅基地及房屋的財(cái)產(chǎn)屬性無法獲得實(shí)現(xiàn)，所以說當(dāng)前對(duì)于集體建立用地流轉(zhuǎn)的限制實(shí)際上是阻礙了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。并且依靠這一邏輯還引申出了“農(nóng)民不能依靠土地

15、脫貧、農(nóng)民沒有受到與城市居民等同的國民待遇以及農(nóng)民不能依靠土地?fù)Q取進(jìn)城資金因而阻礙了城市化的進(jìn)程等觀點(diǎn)。以上看似為了保護(hù)農(nóng)民利益而提出的主是站不住腳的。首先，土地市場的活潑程度與土地的地理位置有著直接的關(guān)系，已有的一些實(shí)證研究證實(shí)了當(dāng)前集體建立用地的流轉(zhuǎn)比率近郊高于遠(yuǎn)郊，交通條件好的區(qū)域高于交通條件不好的區(qū)域，集體建立用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格由于地理位置的差異呈現(xiàn)巨大的差異。其次，筆者在對(duì)江漢平原的非城郊農(nóng)村進(jìn)展調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)?shù)氐募w建立用地流轉(zhuǎn)的過程中，宅基地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值很難獲得表達(dá)，其原因不在于制度對(duì)于集體建立用地流轉(zhuǎn)的限制，而在于在這樣的區(qū)域很少有對(duì)于建立用地的需求。因此，由于農(nóng)民擁有使用權(quán)的宅

16、基地呈現(xiàn)巨大的區(qū)位差異，即使從制度層面上放開對(duì)集體建立用地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)民能否通過宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)民能夠在宅基地流轉(zhuǎn)的過程中實(shí)現(xiàn)多大程度的財(cái)產(chǎn)性收益都將由于每個(gè)人宅基地的區(qū)位不同而呈現(xiàn)出差異性。而事實(shí)上，隨著城市的平面擴(kuò)，建立用地的需求將主要在城郊區(qū)域展開，最終只有占農(nóng)村人口5%的城郊區(qū)域的農(nóng)民，還包括極少數(shù)具備其他區(qū)位優(yōu)勢(比方風(fēng)景秀麗區(qū)域的農(nóng)民)能夠通過集體建立用地的流轉(zhuǎn)分享土地增值收益，而剩余的占農(nóng)村人口絕大多數(shù)的農(nóng)民根本沒有這樣的時(shí)機(jī)。這也就是說，放開對(duì)集體建立用地流轉(zhuǎn)的限制看似賦予了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但實(shí)際上卻是一種在權(quán)利的初始配置階段就極端不平等的權(quán)利設(shè)置，其只能代表占

17、農(nóng)民人口極少數(shù)的具備區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民的利益，其維護(hù)的也只是這一小局部農(nóng)民的利益，而損害的是大局部不具備區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民的利益。值得一提的是，在關(guān)于這個(gè)問題的討論中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前的人口流動(dòng)呈現(xiàn)雙向流動(dòng)的趨勢，既有大量農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)，也有城市人口基于創(chuàng)業(yè)、養(yǎng)老等原因向農(nóng)村的流動(dòng)，并且認(rèn)為“這兩種趨勢在客觀上刺激了農(nóng)村宅基地市場的發(fā)育和形成，在我看來這只是一種不切實(shí)際的想象，城市化的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民將是社會(huì)開展的趨勢，縱使會(huì)出現(xiàn)個(gè)別的城市人口遷往農(nóng)村的事例，一般情況下他們也會(huì)選擇特定的區(qū)位進(jìn)展遷移，比方到交通條件好的地方進(jìn)展創(chuàng)業(yè)，到風(fēng)景條件好的地方養(yǎng)老

18、，但是這些都缺乏以改變大局部的農(nóng)村難以產(chǎn)生建立用地需求的根本狀況。(二)集體建立用地流轉(zhuǎn)與城市化進(jìn)路當(dāng)前在集體建立用地流轉(zhuǎn)問題的討論上還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體建立用地流轉(zhuǎn)的解禁能夠促使農(nóng)民自主地參與到城市建立的過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)在城市化的過程中政府減少投入而農(nóng)民又可以獲得土地收益的雙贏的局面。該主的依據(jù)在于，隨著征地本錢的增加，“政府在城市化的過程中先墊付很大的征地本錢，現(xiàn)有財(cái)力很難承受，將影響城市化的進(jìn)程。如果集體建立用地的流轉(zhuǎn)不受限制，農(nóng)民以租賃、聯(lián)營、入股等方式提供土地并參與土地經(jīng)營，這樣“不僅可以降低建立用地一次性投資本錢，同時(shí)也可以使農(nóng)民在入股聯(lián)營以后得到長期穩(wěn)定(或穩(wěn)中有升)的經(jīng)濟(jì)收入

19、，讓農(nóng)民共享城市化帶來的文明成果，使農(nóng)民自覺支持城市建立。這個(gè)看似完美的論證實(shí)際上是一種邏輯錯(cuò)亂的論證。事實(shí)上，根據(jù)土地被征收后使用方式的不同可以將征地分為三類：公益性征地，比方為修建道路而征地;產(chǎn)業(yè)開展用地，比方當(dāng)前工業(yè)園區(qū)的征地;經(jīng)營性用地征地，比方進(jìn)展房地產(chǎn)開發(fā)的征地。而當(dāng)前中國城市化進(jìn)展迅速，城市根底配套設(shè)施相對(duì)完善的邏輯在于：在經(jīng)營性征地中，地方政府低價(jià)征地，高價(jià)讓地，其間的巨大差額形成地方政府的土地財(cái)政，而這局部土地財(cái)政主要應(yīng)用于城市根底配套設(shè)施的提供，其中就包括了在公益性事業(yè)上的征地支出以及其他根底配套實(shí)施上的費(fèi)用支出?？梢哉f，沒有當(dāng)前的土地財(cái)政，地方根底配套設(shè)施建立將寸步難行。

20、而根據(jù)上文主的邏輯來看，通過集體建立用地的自由流轉(zhuǎn)，原先地方政府在經(jīng)營性用地的征收出讓中產(chǎn)生的土地財(cái)政的收益將直接轉(zhuǎn)化為特定區(qū)域農(nóng)民的收益，這確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)“(特定區(qū)域的)農(nóng)民分享城市化的成果，這一局部農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)自己長期穩(wěn)定的收益或會(huì)將一局部收益用于根底設(shè)施建立，即實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民自覺支持城市建立的目的。但是很快公益性征地問題就會(huì)面臨困境，首先原先政府通過土地財(cái)政獲取的征地資金沒有了，其次農(nóng)民不會(huì)自主將自己的土地用于公益性建立，而自己不分享任何的好處，所以只可能出現(xiàn)兩種結(jié)果，其一，公益性征地由于資金問題難以開展;其二，將不存在純粹的公益性征地，比方征地所在區(qū)域的農(nóng)民將自己的建立用地提供出來用于修建公

21、路，然后收取公路使用費(fèi)。除此之外，其他不直接與土地相關(guān)公益性事業(yè)將更難展開。由此也可以看出，集體建立用地的自由流轉(zhuǎn)不僅不是城市化的有效路徑，而且只會(huì)使當(dāng)前的城市化進(jìn)程受到阻礙。(三)土地二元構(gòu)造與城鄉(xiāng)一體化與國有建立用地相比，當(dāng)前的集體建立用地的流轉(zhuǎn)是受到限制的，這被認(rèn)為是集體建立用地使用權(quán)與國有建立用地使用權(quán)的不對(duì)等，形成當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的土地格局。主打破城鄉(xiāng)土地二元構(gòu)造的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前城鄉(xiāng)土地二元構(gòu)造的“弊端也日益現(xiàn)象，其可持續(xù)性也面臨很大挑戰(zhàn)。最明顯的是，它給整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來很大風(fēng)險(xiǎn)，包括土地資源的浪費(fèi)、地方政府的財(cái)政和根底設(shè)施建立投資高度依賴土地出讓和土地抵押，加大了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)

22、、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯等。而所謂的打破城鄉(xiāng)土地二元構(gòu)造，即主實(shí)現(xiàn)集體建立用地與國有建立用地“同地、同價(jià)、同權(quán)，到達(dá)“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場、同等權(quán)利的目標(biāo)。并且打破城鄉(xiāng)二元土地構(gòu)造也被認(rèn)為是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化開展的路徑。然而，上述觀點(diǎn)卻是經(jīng)不起推敲的。首先，當(dāng)前土地制度中存在的一些問題，比方土地資源的浪費(fèi)以及農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯等問題是否可以直接歸結(jié)于城鄉(xiāng)二元的土地構(gòu)造，這本來就是存在疑問的。其次，打破城鄉(xiāng)二元土地構(gòu)造，所謂的實(shí)現(xiàn)集體建立用地與國有建立用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)，也就是說要形成一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建立用地市場，但是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建立用地市場的形成卻不能夠與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化相等同。城鄉(xiāng)一體化開展的

23、提出主要是為了緩解當(dāng)前的城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)的穩(wěn)定的開展，當(dāng)前主要是通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化開展。而“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正涵，是由政府承當(dāng)農(nóng)村的公共品開支和根底設(shè)施開支，用國家看得見的手改善因工業(yè)化共同規(guī)律導(dǎo)致農(nóng)業(yè)三要素凈流出以及農(nóng)村衰敗的狀況，讓三要素回流，緩解三農(nóng)問題。但是，當(dāng)前所謂的打破城鄉(xiāng)土地二元構(gòu)造，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建立用地市場的必然后果是政府從土地中獲取的收益將大大減少，因?yàn)楹艽笠痪植客恋卦鲋凳找鎸⒂晌挥谔厥鈪^(qū)域的農(nóng)民得到，進(jìn)而政府對(duì)于農(nóng)村公共品建立和根底設(shè)施建立投入的能力將會(huì)大大減弱，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的難度將會(huì)加大。所以，所謂打破城鄉(xiāng)土地二元構(gòu)造，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建立用地市

24、場，并不是一條實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑。三、土地市場的性質(zhì)在主集體建立用地流轉(zhuǎn)解禁的研究中，往往將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的產(chǎn)權(quán)理論作為其依據(jù)，即認(rèn)為在產(chǎn)權(quán)界定明晰的情況下由市場來進(jìn)展資源配置是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的最有效方式。在本局部，筆者將對(duì)這種以資源實(shí)現(xiàn)效率配置為依據(jù)的論述進(jìn)展駁斥，從而提醒土地市場的根本性質(zhì)。(一)宅基地閑置與集體建立用地供需矛盾在上文中已經(jīng)闡述了在保護(hù)耕地、保證糧食平安的政策需求下，我國對(duì)國家建立用地指標(biāo)實(shí)施了偏緊的供給政策，這也使得各城市的國有土地總是處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，地方政府的開展需求促使地方政府產(chǎn)生了沖破國有土地指標(biāo)限制的沖動(dòng)，而當(dāng)前在城郊區(qū)域出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題也正是在偏緊的國

25、有建立用地供給政策下才有了產(chǎn)生的空間。而與城郊區(qū)域建立用地供給緊、需求旺盛形成鮮明比照的是在一般農(nóng)村，隨著外出務(wù)工人口的增多，隨著越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地閑置的問題，出現(xiàn)了“空心村和“空心戶，農(nóng)村大量閑置的宅基地被認(rèn)為是巨大的資源浪費(fèi)。在這一鮮明比照下，出現(xiàn)了所謂的建立用地資源配置效率低下的問題，即“一邊是農(nóng)房的大量閑置，一邊是城市化對(duì)住房的大量需求，由于缺乏市場，供需不能見面，導(dǎo)致資源配置效率低下。也就是說，由于當(dāng)前的制度對(duì)于集體建立用地流轉(zhuǎn)進(jìn)展限制，導(dǎo)致了城郊區(qū)域?qū)τ诮⒂玫氐男枨笈c農(nóng)村由于宅基地閑置而能夠產(chǎn)生的集體建立用地的供給不能夠形成對(duì)接，因此，“集體存量土地流轉(zhuǎn)將為

26、我國經(jīng)濟(jì)建立開辟新的土地供給渠道，大大緩解土地供需的矛盾。事實(shí)上只要認(rèn)識(shí)到土地不可移動(dòng)的自然屬性就可以發(fā)現(xiàn)以上主是毫無邏輯的。首先，農(nóng)村宅基地閑置的狀況是由于打工經(jīng)濟(jì)的興起，以及在中國城市化的過程中越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市居民過程中必然出現(xiàn)的狀況，這個(gè)狀況并不會(huì)因?yàn)榧w建立用地流轉(zhuǎn)的解禁而發(fā)生逆轉(zhuǎn)，因?yàn)榻^大局部的農(nóng)村并沒有建立用地的需求。其次，土地的不可移動(dòng)性說明了農(nóng)村空余再多的宅基地也不可能拿到有著用地需求的城市郊區(qū)去使用，如今在許多偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村，空心村成為普遍狀況，如果這些村莊閑置的宅基地通過集體建立用地的自由流轉(zhuǎn)能夠應(yīng)用于城郊的建立用地需求，則確實(shí)使當(dāng)前的許多問題迎刃而解，但是土地不

27、可移動(dòng)的屬性說明了這種主只可能是天方夜譚。最后，當(dāng)前在各土地產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┑某青l(xiāng)建立用地增減掛鉤制度使得一些區(qū)域通過復(fù)墾農(nóng)村宅基地，獲得了在建立規(guī)劃區(qū)更多的征地指標(biāo)，但是這一改革試點(diǎn)與集體建立用地流轉(zhuǎn)的解禁與否沒有直接的關(guān)聯(lián)。在增減掛鉤工程實(shí)施的過程中，通過復(fù)墾宅基地獲得增減掛鉤指標(biāo)價(jià)格，只是政策賦予宅基地的一種特殊屬性，并不是因?yàn)檎啬軌蜃杂闪鬓D(zhuǎn)就獲得增減掛鉤指標(biāo)的交易價(jià)格。(二)集體建立用地流轉(zhuǎn)的隱形市場與誘致型制度變遷一方面，廣闊農(nóng)村存在大量的閑置宅基地;另一方面，集體建立用地流轉(zhuǎn)的隱形市場也是一個(gè)客觀事實(shí)。大量關(guān)于集體建立用地問題的討論將集體建立用地隱形市場的存在作為自己主集體

28、建立用地自由流轉(zhuǎn)的理論依據(jù)，一般的表述是“經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)的市場日趨興旺，因此宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段，當(dāng)然也有極少數(shù)人嘗試著對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)展解釋，他們引用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的話作為其理論依據(jù)：“由于市場規(guī)模的擴(kuò)大，生產(chǎn)技術(shù)的開展或人們對(duì)現(xiàn)存制度下的本錢和利益的看法是有了改變，引起的現(xiàn)存制度下出現(xiàn)潛在獲利時(shí)機(jī)。但是，由于外部條件在化的困難，潛在利潤無法在現(xiàn)有的制度安排下實(shí)現(xiàn)。這樣，總有*些人為了獲取潛在利潤而率先克制這些障礙，當(dāng)潛在利潤大于這些障礙所造成的交易本錢時(shí)，一項(xiàng)新制度就出現(xiàn)了。進(jìn)而通過對(duì)當(dāng)前集體建立用地限制流轉(zhuǎn)的分析說明“由于現(xiàn)存制度的低效率以及潛在獲利時(shí)機(jī)的出

29、現(xiàn)，必然產(chǎn)生對(duì)新制度的需求，而需求力量會(huì)引致制度創(chuàng)新，這就是所謂的誘致型制度變遷。新的集體建立用地流轉(zhuǎn)制度的安排，將促進(jìn)流轉(zhuǎn)走向正常軌道，并可規(guī)和引導(dǎo)流轉(zhuǎn)安康開展。事實(shí)上，這種觀點(diǎn)在主的依據(jù)與結(jié)論之間并無邏輯關(guān)系，當(dāng)前集體建立用地流轉(zhuǎn)隱形市場的存在，并不能夠直接證明集體建立用地應(yīng)該放開流轉(zhuǎn)。而從其關(guān)于誘致型制度變遷的分析中，我們可以看到當(dāng)前集體建立用地隱形市場的存在，說明了當(dāng)前集體建立用地制度有待改良，不然也不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前這種有法不依的狀況，但是由于集體建立用地隱形市場誘致產(chǎn)生的制度變遷，并不能夠等同于集體建立用地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)解禁的制度變遷。所以，集體建立用地流轉(zhuǎn)隱形市場的存在不能夠成為集體建立用地

30、流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)解禁的論據(jù)。(三)土地資源配置的效率論與土地市場的不完全性在以上關(guān)于集體建立用地問題的討論中，絕大多數(shù)的觀點(diǎn)都建立在“集體建立用地流轉(zhuǎn)解禁能夠優(yōu)化土地資源配置效率這一理論預(yù)設(shè)之上。該理論認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地與集體建立用地供需矛盾之間的沖突，土地流轉(zhuǎn)隱形市場的出現(xiàn)，都是建立用地資源沒有得到有效配置的表現(xiàn)。而建立用地未得到有效配置，在于法律設(shè)置了集體建立用地與國有建立用地的區(qū)別對(duì)待，集體建立用地的流轉(zhuǎn)受到限制，作為生產(chǎn)要素的集體建立用地不能自由流轉(zhuǎn)，這是資源不能有效配置的原因，所以當(dāng)前土地問題的出路正是在于形成一個(gè)土地資源可以自由流轉(zhuǎn)，最終形成資源土地優(yōu)化配置的土地制度格局。這

31、一主實(shí)際上是應(yīng)用了新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的原理，認(rèn)為如果能夠?qū)崿F(xiàn)土地作為生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)，依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)分工的原理，就可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)物盡其用，并且通過這種優(yōu)化配置最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資本的增加(因?yàn)槲锒嫉玫搅俗顑?yōu)的利用)。但是，土地不可移動(dòng)的自然屬性決定了土地不可能像其他的生產(chǎn)要素一樣通過自由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置。因此土地市場是一個(gè)不完全市場、地方市場和不充分競爭性市場，土地市場的這些特性能夠給我們以下幾個(gè)方面的啟示：其一，通過集體建立用地自由流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)建立用地市場的資源配置的高效率或能夠?qū)崿F(xiàn)一個(gè)地方土地市場的資源配置效率的提高，但是在這個(gè)不完全市場中設(shè)想以完全市場為前提的生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)

32、以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化的配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總資本的增加則是值得疑心的。其二，而土地市場作為一個(gè)地方市場，說明了一定區(qū)域土地市場上的供需矛盾難以通過該區(qū)域外的土地資源的介入得到緩解，這在實(shí)踐中表現(xiàn)為農(nóng)村縱使有大量的閑置的宅基地，也無法轉(zhuǎn)移到城市郊區(qū)滿足城市擴(kuò)所帶來的建立用地的需求。其三，土地市場的這些特性還說明了國家介入進(jìn)展利益調(diào)節(jié)的必要性。土地市場的這些特性已經(jīng)說明了位于不同區(qū)位的土地權(quán)利擁有者實(shí)現(xiàn)土地收益將呈現(xiàn)巨大的差異，少數(shù)具備區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)民能夠分享得到巨大的土地收益，而大多數(shù)的農(nóng)民即使被賦予了流轉(zhuǎn)其宅基地的權(quán)利，但是這個(gè)權(quán)利卻很難為他們帶來財(cái)產(chǎn)性收益，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)的農(nóng)村，建立用地的市場需極少的

33、。事實(shí)上，從其他國家土地管理的實(shí)踐來看，國家通過土地利用規(guī)劃管制等手段，直接對(duì)私人的土地所有權(quán)加以限制已成為一項(xiàng)全世界通行的舉措，而這些措施都是通過國家的行政手段來調(diào)整土地資源上的利益分配。四、結(jié)論本文試圖通過對(duì)當(dāng)前關(guān)于集體建立用地流轉(zhuǎn)問題的已有研究的梳理，來回應(yīng)集體建立用地流轉(zhuǎn)解禁或者說集體建立用地直接入市的必要性問題。筆者在對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)展梳理的過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的研究習(xí)慣使用一些大話語、大概念，導(dǎo)致的結(jié)果是許多的論證缺乏邏輯性，甚至諸多關(guān)于土地制度改革的主與作者所期望的對(duì)于農(nóng)民利益的維護(hù)也是相背離的。文章通過分析說明，將當(dāng)前的土地問題歸結(jié)為集體建立用地流轉(zhuǎn)受到限制，土地生產(chǎn)要素不能自由流通而導(dǎo)致的土地資源配置的效率低下問題，是過于籠統(tǒng)和過于武斷的判斷。并且，集體建立用地的自由流轉(zhuǎn)或者說集體建立用地直接入市，對(duì)于當(dāng)前土地問題的解決并不能夠產(chǎn)生積極的意義，相反，只會(huì)使少數(shù)