1、進一步深化綜合行政執(zhí)法改革目錄：一、綜合行政執(zhí)法改革的提出與發(fā)展歷程二、石家莊綜合行政執(zhí)法改革的實踐探索三、綜合行政執(zhí)法改革中執(zhí)法權配置的演進特點四、當前綜合行政執(zhí)法改革面臨的挑戰(zhàn)與改革思路五、落實“效能革命”要求，深化我市綜合行政執(zhí)法改革一、綜合行政執(zhí)法改革的提出與發(fā)展歷程綜合行政執(zhí)法改革的提出執(zhí)法密集地帶過度執(zhí)法與執(zhí)法空白地帶執(zhí)法缺位總體機構林立與個體機構單薄“七八個大蓋帽管不住一個小草帽”最突出的問題是：行政執(zhí)法權配置和運行的碎片化黨的十八屆三中、四中全會明確強調， 要深化行政執(zhí)法體制改革，積極推進綜合行政執(zhí)法，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制和以人民為中心的法治政府。綜合行政執(zhí)法的

2、涵義其內涵主要是,由依法成立或依法授權的一個行政機關行使原來由兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權。具體說就是,通過依法建立新的執(zhí)法主體,或依法授權一個原有行政機關合并相關行政執(zhí)法權,實現行政執(zhí)法權綜合行使的一種新型行政執(zhí)法體制。綜合的涉及范圍最廣義說，認為行政綜合執(zhí)法不僅綜合所有的行政執(zhí)法行為，還可以綜合行政管理行為廣義說，認為行政綜合執(zhí)法綜合的是所有的行政執(zhí)法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強制、行政許可等狹義說，即認為行政綜合執(zhí)法綜合的是行政調查、行政處罰和行政強制。行政執(zhí)法體制改革40年的歷史進程（一）行政執(zhí)法機構初步設置與分散賦權：（二）相對集中行政處罰權改革：（三）從相對集

3、中過渡到綜合執(zhí)法：（四）全面探索綜合行政執(zhí)法：年以來（一）行政執(zhí)法機構初步設置與分散賦權：執(zhí)法機構自上而下設置，縣級以下政府層級執(zhí)法機構的設置相當薄弱。行政執(zhí)法權限與責任的配置也是自上而下，造成了懸浮執(zhí)法和運動式執(zhí)法問題。行政執(zhí)法機構與職能部門的人員交叉任職，導致二者權責不清，執(zhí)法隊伍力量薄弱。行政執(zhí)法機構因法而設，“一部法律法規(guī)、一支執(zhí)法隊伍”，引發(fā)了執(zhí)法權分散、多頭交叉執(zhí)法和重復執(zhí)法的問題。選擇性執(zhí)法、謀利型執(zhí)法釣魚執(zhí)法（二）相對集中行政處罰權改革：行政處罰法第十六條規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權?！?第一次以法律

4、形式確立了相對集中行政處罰權制度行政處罰法第十七條、第十八條分別通過“授權”和“委托”方式將行政處罰權具體行使主體的范圍擴大到特定的公共事業(yè)組織。從年到年，全國個省、自治區(qū)的個城市和個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，形成了穩(wěn)定經驗并取得了顯著成效年月，國務院作出關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定（簡稱號決定）號決定指出：“實行相對集中行政處罰權的領域，是多頭執(zhí)法、職責交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴重影響執(zhí)法效率和政府形象的領域，目前主要是城市管理領域?！奔行姓幜P權的范圍主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護管理、工商行政

5、管理、公安交通管理等八個方面的全部或部分行政處罰權。其他領域，可以由省級政府依照行政處罰法第十六條的規(guī)定決定。（三）從相對集中過渡到綜合執(zhí)法：年月，國務院辦公廳轉發(fā)中央編辦關于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見（簡稱號意見）一是側重點開始從相對集中行政處罰權逐步過渡到綜合行政執(zhí)法，首次明確提出“兩個相對分開”原則二是把推進綜合行政執(zhí)法提上議事日程，要求調整合并行政執(zhí)法機構三是把綜合行政執(zhí)法試點擴展到多個領域，在文化市場監(jiān)管、農業(yè)管理、交通運輸管理等更多領域探索綜合執(zhí)法模式。年月，中央編辦和國務院法制辦聯合下發(fā)關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執(zhí)法試點工作有關問題的通知（簡稱號

6、通知），強調：相對集中行政處罰權是根據行政處罰法對部分行政處罰權的相對集中；綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強制等多種職責和執(zhí)法權限進一步綜合起來，而且還要對有關職能部門的職責權限、機構設置和人員編制進行相應調整，旨在從源頭和體制上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制。年月，中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦關于在文化體制改革綜合性試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構的意見，就試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構作出總體部署。（三）從相對集中過渡到綜合執(zhí)法：特點：一是綜合行政執(zhí)法試點工作已經超出城市管理領域，意味著其它領域也可以開展綜合行政執(zhí)法；二是行

7、政執(zhí)法體制改革不再局限于相對集中行政處罰權，而是邁向一種旨在整合更多執(zhí)法權限的綜合行政執(zhí)法。（四）全面探索綜合行政執(zhí)法：年以來黨的十八大以來，綜合行政執(zhí)法體制改革成為我國全面深化改革的重點和政府治理創(chuàng)新的難點。 年月，中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定就深化綜合行政執(zhí)法體制改革作出新的部署，明確要求必須“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，推進綜合執(zhí)法，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制?！?年月，中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定從建設法治政府高度要求：“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安

8、全生產、文化旅游、資源環(huán)境、農林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法?！保ㄋ模┤嫣剿骶C合行政執(zhí)法：年以來年月，中央編辦印發(fā)了中央編辦關于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見，確定在全國個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。在分領域改革方面，國家有關部門在城管、環(huán)保、商務等領域也進一步探索深化綜合執(zhí)法體制改革的具體路徑。年月，中共中央印發(fā)深化黨和國家機構改革方案，推進大部制改革，并單獨列出一節(jié)，將深化行政執(zhí)法體制改革確定為深化機構改革的重要任務，要求在多個領域建立綜合執(zhí)法隊伍。改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加

9、強監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力 完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制 組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理將國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。保留國務院食品安全委員會、國務院反壟斷委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔。國家認證認可監(jiān)督管理委員會、國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子。 改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制 設立國有自然資源資產管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責 深化行政執(zhí)法體制改革

10、，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題一個部門設有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍，實行綜合設置減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，加強執(zhí)法監(jiān)督，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法十九屆三中全會提出，綜合的涉及范圍最廣義說，認為行政綜合執(zhí)法不僅綜合所有的行政執(zhí)法行為，還可以綜合行政管理行為廣義說，認為行政綜合執(zhí)法綜合的是所有的行政執(zhí)法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強制、行政許可等狹義說，即認為行政綜合執(zhí)法綜合的是行政調查、行政處罰和行政強制。綜合行政執(zhí)法改革的模式一是建立在大部制改

11、革基礎上的綜合行政執(zhí)法；二是關于跨部門跨領域的綜合行政執(zhí)法；三是實行領域內或部門內綜合行政執(zhí)法。二、本市綜合行政執(zhí)法改革的實踐探索XXX市機構改革方案印發(fā) 政府工作部門39個（一）加快推進大部制改革2017年11月，市委、市政府印發(fā)關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施方案 2018年，城管委出臺了XXX市城市管理辦法、XXX市城市管理行政執(zhí)法基層中隊建設規(guī)范和XXX市城管執(zhí)法人員著裝管理規(guī)定等 15 項業(yè)務規(guī)范、崗位標準和工作制度。 2019年5月30日，省十三屆人大常委會第十次會議審查批準了XXX市城市管理綜合執(zhí)法條例7月1日起實施。（二）深入推進城市管理執(zhí)法體制改革相對集中處

12、罰權的具體范圍為：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市市政公用設施管理、城市園林綠化管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、住房和城鄉(xiāng)建設管理五個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權；環(huán)境保護管理方面，對城市建成區(qū)內露天燒烤污染和在企業(yè)廠區(qū)外公共場地存放煤炭、煤矸石、煤渣、沙石、灰土等物料未采取環(huán)境保護措施行為的行政處罰權；工商管理方面，對在城市建成區(qū)專業(yè)市場外城市道路、綠地、公園、廣場、街頭空地等公共場所無照商販經營行為的行政處罰權；交通管理方面，對城市建成區(qū)內非機動車輛亂停亂放影響交通行為的行政處罰權；水務管理方面，有關城市供水、節(jié)水、污水處理的行政處罰權,向城市河道傾倒廢棄物、垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等

13、行政處罰權；食品藥品監(jiān)管方面，對城市建成區(qū)內戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經營的行政處罰權。國務院決定或者經省人民政府批準的其他行政處罰權。例外：涉及降低資質等級或者吊銷行政許可證件的行政處罰，由有關行政管理部門依法實施。相對分開：城市管理綜合執(zhí)法部門可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權有關的行政強制措施。其他部門不得再行使，但應當依法繼續(xù)履行其他行政管理和監(jiān)督職責。相關行政處罰權集中行使后，原部門不再行使，但日常監(jiān)管和專業(yè)技術鑒定等工作仍由行業(yè)主管部門負責。綜合執(zhí)法事項設立權市人民政府： 市城市管理綜合執(zhí)法部門 市內XX區(qū)、XX區(qū)、XX區(qū)、XX區(qū)的城市管理綜合執(zhí)法部門縣（市、區(qū)）人民政府

14、： 其他縣（市、區(qū)）的城市管理綜合執(zhí)法事項職責爭議管轄跨部門： 城市管理綜合執(zhí)法部門與其他行政主管部門對執(zhí)法職責發(fā)生爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調處理。城管內部：縣級人民政府城市管理綜合執(zhí)法部門之間對管轄權發(fā)生爭議的，由爭議雙方協(xié)商解決；經協(xié)商不能達成一致的，由市城市管理綜合執(zhí)法部門指定管轄。執(zhí)法實施權市本級：負責對全市綜合執(zhí)法工作的政策制定、業(yè)務指導、組織協(xié)調、監(jiān)督檢查和考核評價；負責跨區(qū)域執(zhí)法、查處重大復雜違法違規(guī)案件；負責火車站站前區(qū)域（石家莊站、北站、東站）的綜合執(zhí)法工作；負責線性執(zhí)法（供排水、供熱、燃氣、照明等）。XX區(qū)、XX區(qū)、新X區(qū)、X華區(qū)：負責轄區(qū)內市級城管部門執(zhí)法范圍（區(qū)域）

15、以外的具體執(zhí)法工作。其他縣（市、區(qū)）依據各自確定的執(zhí)法事項，具體負責轄區(qū)內的綜合執(zhí)法工作。進一步下移執(zhí)法重心。下放行政執(zhí)法權：將市本級承擔的二環(huán)路、“四橫八縱”市政道路和園林綠化行政處罰權、洗車場管理和相關行政處罰權下放到長安區(qū)、橋西區(qū)、新華區(qū)、裕華區(qū)。下沉執(zhí)法力量：縣（市、區(qū)）城管部門應向街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）派駐執(zhí)法中隊，負責所在街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內的執(zhí)法工作，實現城市管理綜合執(zhí)法工作全覆蓋，派駐的執(zhí)法中隊接受派出部門領導，日常管理以所在街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主，主要負責人調整應當征求街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨（工）委意見?？绮块T執(zhí)法協(xié)作縣級以上人民政府應當組織城市管理綜合執(zhí)法部門和其他行

16、政主管部門建立健全城市治理信息互通共享機制，及時通報行政執(zhí)法信息和相關行政管理信息。需要由城市管理綜合執(zhí)法部門進行行政處罰或者采取相關行政強制措施的，相關行政主管部門應當及時移送材料。城市管理綜合執(zhí)法部門查處違法行為需要查詢有關資料的，相關行政主管部門不得推諉、拒絕，應當自收到協(xié)助函件之日起七個工作日內無償提供。公安機關應當安排專門警力配合城市管理綜合行政執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動，對阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的，應當及時依法處置。（三）改革試點創(chuàng)新綜合行政執(zhí)法改革模式一是實行行政檢查權力下放，交給街道綜合履行，實現了政府職能轉變和執(zhí)法關口前移。二是實行行政執(zhí)法人員下放，在街道辦事處設立綜合行

17、政執(zhí)法大隊，具體承擔街道綜合行政執(zhí)法檢查任務。三是依靠科技支撐，搭建區(qū)街兩級綜合執(zhí)法工作平臺，構建統(tǒng)一完善的指揮體系。四是完善機制，增加執(zhí)法監(jiān)督渠道，確保綜合執(zhí)法工作成效。X西區(qū)綜合執(zhí)法改革實踐三、綜合行政執(zhí)法改革中執(zhí)法權配置的演進特點（一）行政執(zhí)法權的縱向配置：屬地原則與雙向流動一是在央地權責關系調整中確立了以地方為主的屬地化原則，執(zhí)法權力和責任由中央下放地方是共同態(tài)勢省級政府決定；法律授權；行政委托二是在不同層級地方政府內部權責關系配置中存在下放與上收的雙向流動趨向，其中權力上收主要發(fā)生在環(huán)境執(zhí)法領域。下放：減少省級事項；減少市縣層級，以區(qū)縣為主；授權或委托下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（二）行政執(zhí)法力量的配

18、備規(guī)律：從懸浮到下沉一是減少市縣兩級執(zhí)法隊伍，將既有執(zhí)法力量重點配備到縣級執(zhí)法機構當中。二是通過招錄執(zhí)法人員尤其是大規(guī)模招聘輔助執(zhí)法人員充實縣級執(zhí)法隊伍。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設置綜合執(zhí)法局，推動執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉。（三）行政執(zhí)法權的橫向位移：從權力分割到分類綜合早期相對集中行政處罰權制度僅僅應用于城市管理領域，相對集中行政處罰權的范圍也是不斷調整的。從年開始探索綜合行政執(zhí)法。首先，綜合執(zhí)法試圖整合多種行政執(zhí)法權。其次，綜合執(zhí)法改革領域更為廣泛。第三，綜合執(zhí)法要求轉變政府職能，實現“兩個相對分開”。第四，綜合執(zhí)法更加注重減少執(zhí)法層級。（四）行政執(zhí)法權與相關職權的關系：相對分開配置準則一是管理職能與

19、執(zhí)法職能相對分開二是監(jiān)督處罰職能與檢驗檢測職能相對分開三是處罰決定與社會聽證相對分開此外，還建立了罰款決定與罰款收繳絕對分離、收支兩條線管理制度（五）行政執(zhí)法權配置的一般規(guī)律：以結構調整應對功能變遷來自行政執(zhí)法體制外部的功能要求變化給其內部的組織結構施加了改革壓力內部組織結構的調整演化恰恰是為了更好地履行國家社會、政府市場兩組外部關系持續(xù)變化所帶來的功能訴求變遷四、當前綜合行政執(zhí)法改革面臨的挑戰(zhàn)與改革思路阻礙改革深入的困境：（一）難以確定行政執(zhí)法權縱向配置的合理層級（二）行政執(zhí)法權下放的法律限度與現實阻礙（三）執(zhí)法力量下沉面臨主體資格困境與管理難題（四）綜合行政執(zhí)法的標準與范圍面臨爭議（五）跨

20、部門、跨領域執(zhí)法協(xié)作的行動困境改革思路：基于整體政府理念理順縱橫權責關系，推動建立組織法定、結構有序和行為高效的分類（分領域）綜合行政執(zhí)法體制組織法定根本原則首先要修改法律法規(guī)，從根本上解決綜合執(zhí)法機構及執(zhí)法人員的主體資格問題執(zhí)法事項的設置，根據分類相關原則，將執(zhí)法事項在領域屬性、專業(yè)化程度、查處手段、執(zhí)法程序和處罰方式等方面的相似性，成為判斷其是否適宜納入綜合執(zhí)法的基本依據。在此基礎上，還可以使用列舉法，按照權力清單要求列出納入綜合執(zhí)法機構的具體執(zhí)法事項及權限。結構有序核心目標關鍵是理順三組關系綜合執(zhí)法機構與上下級執(zhí)法機構或有關職能部門之間的縱向權責劃分關系綜合執(zhí)法機構與同級其他執(zhí)法隊伍之間的橫向權責配置關系綜合執(zhí)法機構與同級政府相關職能部門之間的職能劃轉與整合關系行為高效取決于：組織法定賦予的執(zhí)法權威和結構有序帶來的權責明晰制度化、常態(tài)化和以責任為導向的跨區(qū)域、跨部門、跨領域執(zhí)法協(xié)作機制高素質的執(zhí)法隊伍充足的執(zhí)法經費科學的執(zhí)法監(jiān)督機制政府治理觀念的深度更新尋找執(zhí)法權層級定位與執(zhí)法效能發(fā)揮之間的最優(yōu)組合針對基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構，傳統(tǒng)上一一對應的縱向同構觀念或許可以轉變?yōu)椤耙粚Χ唷保ū热绲蛯蛹壱粋€綜合執(zhí)法機構對應高層級多個執(zhí)法隊伍或多個職能部門）或“多對一”（比如低層級多個執(zhí)法隊伍對應高層級一個執(zhí)法機構或一個職能部門）的整體優(yōu)化理念。五、落實開展“效能革