1、溫州水環(huán)境治理工程PPP形式研究5500字 基金工程：2022年溫州市哲社科規(guī)劃課題PPP形式下溫州水環(huán)境治理投融資機制研究 工程編號：16wsk140的階段性成果中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812202208-0011-04期的水環(huán)境治理資金缺乏，嚴重影響到水環(huán)境治理的可持續(xù)推進，大量的水利工程建立資金投入使得政府財政支出捉襟見肘，建立投資缺乏制約著溫州水利建立的開展。作為政府與社會資本合作形式的典范，PPPPublic Private Partnership工程融資形式，近年在國內(nèi)風生水起。PPP 工程融資形式，可以使社會資本更多地參與到水環(huán)境治理工程中，吸

2、收私營部門在投資和建立中更加有效率的管理方法與技術(shù)，符合我國宏觀經(jīng)濟政策方針。PPP 融資形式公私雙方形成互利合作的長期目的，能更好地為社會和公眾提供效勞。據(jù)溫州市發(fā)改委統(tǒng)計，截至2022年8月，溫州共推出3批104個PPP工程，總投資到達2 300億元。其中簽約落地19個，范圍涵蓋市政、交通、水利、公共效勞設(shè)施等多個與民生關(guān)聯(lián)較強的領(lǐng)域。目前溫州市列入國家、省PPP工程庫數(shù)量居前位，2022年全市分別有8個、17個工程列入國家發(fā)改委第一批、第二批PPP工程庫，入庫工程數(shù)位列浙江省第一。有27個PPP工程列入省發(fā)改委第一批PPP工程庫，總投資1 285億元，分別占全省的23.3%和30.5%，

3、工程數(shù)和總投資均居全省首位。有8個工程列入省財政廳第二批PPP工程庫，數(shù)量居全省第三。同時，已建立一批PPP咨詢效勞機構(gòu)庫，助力PPP工程施行逐步實現(xiàn)法制化、標準化、專業(yè)化。一、水環(huán)境治理工程PPP形式的優(yōu)勢分析一應用優(yōu)勢分析作為公共產(chǎn)品的水資源原那么上是由政府買單，是一項公共建立效勞。但是，政府財政資金有限，水環(huán)境治理遇到資金瓶頸，而大量的社會資本又找不到投資方向。通過水環(huán)境治理建立PPP工程形式，將社會資本與水環(huán)境治理進展有效對接，顯現(xiàn)以下優(yōu)勢：1.有效彌補財政資金的缺乏，實現(xiàn)資金的效益最大化。水環(huán)境治理投資工程所需資金數(shù)額大、投資周期長、投資收益回報慢，加之地方政府債務(wù)高居不下，沒有足夠

4、的財力保證治理投入。水環(huán)境治理公共需求強烈，為解決公共需求與資金之間的矛盾，公共部門需要在工程整個生命周期適當環(huán)節(jié)引入多元化的PPP形式，以加快水環(huán)境治理工程建立滿足公共需求。通過引入私人資本進入到水環(huán)境治理領(lǐng)域，將私人資本天生的競爭屬性帶入到壟斷領(lǐng)域，利用競爭機制給工程的設(shè)計、建立以及運營等環(huán)節(jié)帶去創(chuàng)新的動力。利用私人資本專業(yè)的資源整合才能和強大的創(chuàng)新才能，提供質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和效勞，在此根底上又能提供許多創(chuàng)造性的增值效勞，給工程帶來了更多增值收入的時機。2.降低工程建立運營的本錢，進步效勞程度。對于私人資本而言，追求利潤的最大化，是其資本的天性。水環(huán)境治理工程PPP形式通過引入私人資本可

5、以充分利用私人資本逐利性這一特性，將建立、運營管理的某些環(huán)節(jié)交由私人資本，賦予其極大的自主性，鼓勵私人資本制定最有效率的建立方案、運營管理制度，降低一般建立費用，以進步運營管理效率。在PPP形式下，在保證公共利益最大化的前提下，私人部門為了實現(xiàn)投資的最大收益，維護自己的商業(yè)信譽，私人部門必定會具有提升效勞程度、進步效勞效率的內(nèi)在動力。同時，私人資本所具有的技術(shù)、經(jīng)營管理、人才等優(yōu)勢可以為其目的的達成提供有力的支持。二風險分擔比擬優(yōu)勢分析水環(huán)境治理工程通過引入 PPP 形式，公共部門和私人部門在達成協(xié)議合約的根底上共同參與建立和運營水環(huán)境治理工程，各自發(fā)揮自身具備的優(yōu)勢，充分利用自身的資源，可以

6、解決水環(huán)境治理工程投資缺乏、風險各自承當、工程運營效率低下等問題。公私合作雙方可以在一定的制度框架內(nèi)形成互利的共同目的，參與各方雖然不能到達自身追求利益的最大化，但總收益卻是最大的，在總收入最大的前提下，參與各方到達“投入-產(chǎn)出的最正確比，這符合水環(huán)境治理工程建立運營的宗旨。水環(huán)境治理工程引入PPP公私合作建立運營形式，公私雙方實現(xiàn)協(xié)同管理，工程總風險程度比公私雙方單獨投資有所降低。事實上，公共部門在政策信息等方面具有優(yōu)勢，而私人部門那么在降低工程造價、降低建立本錢、技術(shù)創(chuàng)新、改善經(jīng)營管理等方面具有優(yōu)勢，公私雙方可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補。各風險在公私部門間實現(xiàn)最優(yōu)對應后，整個 PPP 工程就到達了風險

7、最小化、利益最大化。二、水環(huán)境治理中PPP形式的運用一PPP形式在水環(huán)境治理中的運作形式將PPP形式應用于水環(huán)境治理，其典型形式有：托管運營、BOT建立-運營-移交和 TOT轉(zhuǎn)讓-運營-移交三種。1.托管運營形式。在保證水環(huán)境治理工程所有權(quán)公有的前提下，通過管理合同和效勞合同形式委托私人部門參與設(shè)施的運營。管理合同可以減少政府對工程日常管理中的干預，民營企業(yè)在設(shè)施管理中更加具有自主權(quán)，完全把水環(huán)境治理工程運營中的權(quán)利和責任委托交給私人部門。效勞合同主要是從社會資本方汲取一些成熟的技術(shù)和專業(yè)經(jīng)歷，改善經(jīng)營管理，降低運營本錢。在管理合同形式和市場機制的保障下，民營企業(yè)是純粹的運營主體，使得經(jīng)營效率

8、和效勞質(zhì)量程度都有大幅度的進步。管理合同形式中，政府在運營期間的支出和效勞費相對穩(wěn)定，企業(yè)在經(jīng)營過程中面臨的經(jīng)營風險較小，收益率較低。管理合同形式因為只是將工程運營管理外包給專業(yè)部門，仍然無法從根本上解決政府建立資金短缺的困難。2.BOT 形式。BOT，是指政府與投資者簽訂合同，由投資者組成的工程公司自行籌集工程資金，按照政府意愿及要求建立合同中規(guī)定的工程。合同存續(xù)期內(nèi)設(shè)施的運營和維護由投資者負責，可以通過一定的費用收取，來獲得合理的投資回報。水環(huán)境治理運用BOT形式的優(yōu)勢是非常明顯的。對政府而言，BOT工程最大的好處在于吸引社會資本，減輕政府財政壓力。政府通過將“特許經(jīng)營權(quán)出讓給企業(yè)，讓企業(yè)

9、獲得特許經(jīng)營權(quán)帶來的收益，政府在特許經(jīng)營期內(nèi)以污水處理費或者財政補貼來分期支付資金，減少了財政支出。對企業(yè)而言，由于有政府污水處理費或財政補貼做擔保，降低了BOT工程的風險而且投資回報穩(wěn)定，也為企業(yè)在銀行等金融機構(gòu)融資增加了可靠性。外表上，BOT 工程由于民營企業(yè)參與工程建立，民營企業(yè)本錢的收回及利潤的獲得來源于對居民和政府的收費，水環(huán)境治理工程的總本錢會增加。但由于民營企業(yè)固有的優(yōu)勢，能進步工程建立、運營效率，到達降低本錢的效果。所以說 BOT 工程實際本錢增加與否是政府和私營部門兩個部門共同作用的結(jié)果。事實上，與其他幾個形式相比，無論是環(huán)境根底設(shè)施的投入還是運營本錢，私?I企業(yè)都要比公共部

10、門低。 3.TOT 形式。TOT形式，指的是由政府建立水環(huán)境治理設(shè)施后，聘請第三方機構(gòu)對資產(chǎn)進展評估，然后以公開招標方式向社會投資者出讓特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)資產(chǎn)，社會投資者在得到相關(guān)設(shè)施所有權(quán)和獲得特許經(jīng)營權(quán)之后，成立工程公司，對工程進展經(jīng)營管理。在合同期內(nèi)，該公司擁有運營和維護該設(shè)施的權(quán)利和責任，回收投資和獲得合理的利潤那么是通過收取污水處理費來實現(xiàn)。在合同期屆滿后，投資公司將水環(huán)境治理設(shè)施無償?shù)剞D(zhuǎn)交給政府部門，完畢雙方合作。從根本來講，TOT 形式是民營企業(yè)承租水環(huán)境治理設(shè)施，一次性向政府支付租金，再通過自身的經(jīng)營管理，向政府和公眾收取費用，在租賃期滿，將設(shè)施移交給政府的一種形式。TOT 形式

11、下，政府不僅可以全部回收設(shè)施建立投入的資金，還在一定程度上解決了運營問題。另一方面，對于經(jīng)營公司而言，中標接手的是已經(jīng)全部建立好并且可以正常經(jīng)營的工程，不存在建立期面臨的風險，雖然 TOT 形式下的投資回報率會比 BOT 形式要低，但仍具有較大吸引力。TOT 形式的關(guān)鍵在于設(shè)施出讓前的資產(chǎn)評估，計算出恰當?shù)耐顿Y回報率，防止國有資產(chǎn)的流失和暗地里向社會資本輸送利益。二水環(huán)境治理中PPP工程施行過程一個水環(huán)境治理PPP工程自立項到合作期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個施行過程需經(jīng)歷立項、招投標、會談、履約四個階段。1.立項階段。在這一階段，政府根據(jù)水環(huán)境治理需求方案列出擬建工程清單并向社會公布。

12、私人資本可以根據(jù)自身實力和興趣，向政府提出以PPP方式建立某工程的建議，并申請投標或說明承當該工程的意向。政府那么依靠咨詢機構(gòu)進展各種方案的可行性研究，根據(jù)各方案的技術(shù)經(jīng)濟指標決定采用何種方式。2.招、投標階段。假如工程確定為采用PPP方式建立，那么首先由政府或其委托機構(gòu)發(fā)布招標廣告，然后對報名的私人機構(gòu)進展資格預審，從中選擇數(shù)家私人機構(gòu)作為投標人并向其出售招標文件。投標人必須在規(guī)定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序后，選擇前23家進展會談。3.會談階段。選定幾個備選的投標人后，政府委托的招標人要依次同他們進展會談。商討政府和PPP工程公司的權(quán)利和義務(wù)，決定雙方的風險和回報。成

13、功那么簽訂合同，不成功那么轉(zhuǎn)向下一個投標人。有時會談需要循環(huán)進展。4.履約階段。這一階段涵蓋整個合同期，又可以分為建立階段、經(jīng)營?A段和移交階段。PPP工程公司是這一階段的主角，承當履行合同的大量工作。良好的特許合約可以鼓勵PPP工程公司認真負責地監(jiān)視建立、經(jīng)營的參與者，努力降低本錢，進步效率。三、水環(huán)境治理工程PPP形式風險分擔和躲避PPP工程投資金額大，時間長，不同工程間的差異較大，常常無先例可循，所以PPP的風險也較大。風險的把控有兩種途徑：躲避或分擔。躲避指通過一定的防護措施降低不利情況發(fā)生的概率；分擔指事先約定不利情況發(fā)生下?lián)p失的分配方案。PPP工程中對風險的把控，是合同的重要內(nèi)容，

14、通行做法是：誰最能控制的風險，其風險便由誰承當。一風險分擔風險類型及分擔比例見表1。二風險躲避1.進步風險管理程度。正確認識風險的存在，進步對風險的防范意識；加強工程前期工作，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出對策。進步工程的針對性，采取確保重點、兼顧一般的原那么，化解技術(shù)和資金風險。加強和完善工程招投標工作和合同管理工作，選好施工單位，化解工程風險和外部協(xié)作條件風險。施行工程監(jiān)理制度，化解技術(shù)、資金和工程風險；完善工程管理制度，用嚴格的制度確保工程的順利施行。2.利用保險等措施躲避風險。社會資本方應當充分妥善利用保險應對措施分解風險。建立靈敏的調(diào)價機制解決邊界經(jīng)營條件風險、最低需求及其他非社會資本經(jīng)營可控風

15、險。最低需求量的風險不是按預測數(shù)量直接加以考慮的，應當考慮社會資本方應當化解一定的需求下降風險，故最低需求量按預測量的70%加以計算。四、PPP形式下水環(huán)境治理工程績效考核水環(huán)境治理PPP工程中，嚴謹可行的績效考核制度，是政府方維護公眾利益、監(jiān)視企業(yè)實在履行對應職責和義務(wù)的必要手段。一績效考核方案設(shè)計要點1.明確考核內(nèi)容和評價標準。水環(huán)境治理績效合同效勞一般應同時對工程合作范圍內(nèi)的水質(zhì)、水量、防洪標準、設(shè)施設(shè)備維養(yǎng)、水體視覺衛(wèi)生，以及水域岸線管理等常規(guī)內(nèi)容進展績效考核，同時可結(jié)合工程特征和特殊需求設(shè)置其他考核項。其中，水質(zhì)和水量標準應充分結(jié)合地域、時間和地方需求等個性化因素。針對每個考核項應設(shè)

16、置詳細的評價指標和考核得分標準，這是整個績效考核方案設(shè)計的重點也是難點所在。2.應將常規(guī)考核與臨時考核相結(jié)合。考核方法上，可將常規(guī)考核與臨時考核相結(jié)合，以及將技術(shù)考核與公眾反應相結(jié)合是兩條應堅持的根本考核方式。此外，對于流域治理，還應考慮設(shè)置監(jiān)控點與監(jiān)控斷面相結(jié)合以及干流考核與支流考核相結(jié)合。3.要注重績效考核結(jié)果的應用。績效考核不是目的，而是根據(jù)和手段。一來績效考核結(jié)果應當與按效付費相關(guān)聯(lián)，是按效付費的根據(jù)。二來關(guān)聯(lián)比例確定應表達績效考核的鼓勵約束原那么，是實現(xiàn)既有“鼓勵又有“約束的有效手段。需注意的是：考核周期內(nèi)的政府付費既可全部也可局部與績效考核結(jié)果關(guān)聯(lián)，詳細應視治理客觀難度確定，而不是“一刀切?？冃е笜嗽u價將影響政府補助金額。二績效考核指標設(shè)計績效指標考核體系見表2。PPP是水環(huán)境治理的有效形式，可以將水環(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟、水文化統(tǒng)籌規(guī)劃、分步施行，也使政府轉(zhuǎn)變角色，從重投資、重建立轉(zhuǎn)變?yōu)橹刭徶眯?、重過程監(jiān)管，不僅是“招商，更是“招智。盡管PPP受到了廣泛的推祟，但PPP形式能否在推動環(huán)