1、第三章政府改革與治理1、治理理論的研究途徑|“政府管理”途徑I :這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門(mén)的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國(guó)家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法?！靶鹿补芾怼币浴敖?jīng)濟(jì)人”為假設(shè)，以市場(chǎng)化和管理主義為政策取向，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注公共部門(mén)的微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題?！吧浦巍笔怯墒澜玢y行提出的，合法、效率、負(fù)責(zé)、透明、開(kāi)放是其基本要素。|“公民社會(huì)”的途徑：此途徑認(rèn)為，治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門(mén)在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序， 在公共資源管理、社區(qū)服務(wù)與發(fā)展、同業(yè)協(xié)會(huì)和跨國(guó)性問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)中普遍存在。自治的公民社會(huì)是

2、共同利益的自愿結(jié)合，是個(gè)制度化的、不需借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；組織成員可自 主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)?！白越M織網(wǎng)絡(luò)”：社會(huì)中心論的治理觀。合作網(wǎng)絡(luò)的途徑:試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它綜合考慮了政府層面和非政府層面有關(guān)治理的用法。2、治理與統(tǒng)治的關(guān)系治理是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱(chēng)為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理。指的是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府 部門(mén)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力、共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。A、相同點(diǎn)：二者追求的目標(biāo)相同，都需借助公共權(quán)力維持社會(huì)秩序和處理公共事務(wù)，以促進(jìn)公共利益的最大化。B、二者在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程上具有明

3、顯的區(qū)別：管理的主體不同。政府壟斷公共事務(wù)管理的活動(dòng)政、企、社會(huì)、團(tuán)體和個(gè)人等公共行動(dòng)者共同處理公共事務(wù)的活動(dòng)。管理的客體不同。與統(tǒng)治相比，治理的對(duì)象更多、范圍更廣。治理除了要處理公共問(wèn)題、管理公共資源外，還涉及人群較少的集體事務(wù)(如，公共池塘資源)。管理的機(jī)制不同。統(tǒng)治的機(jī)制是控制；治理的機(jī)制是信任。管理的手段不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性方式(行政、法律、軍事手段)；治理開(kāi)發(fā)出新的管理工具(合同外包、內(nèi)部市場(chǎng)、公共哲學(xué)、政策社區(qū))。管理的重點(diǎn)不同。統(tǒng)治以滿(mǎn)足統(tǒng)治階級(jí)的利益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用、官僚組織的能力：治理以滿(mǎn)足公民的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、私域與公域的合作。3、網(wǎng)絡(luò)治理的

4、新特征多中心的公共行動(dòng)體系。(2)反思理性的“復(fù)雜人”。(3)合作互惠的行動(dòng)策略。(4)共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程。4、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐模式|全球治理| :為了維持正常的全球秩序，國(guó)際社會(huì)通過(guò)有約束力的制度安排，對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。特點(diǎn)：治理主體是世界范圍的公共行動(dòng)者。治理客體是正在影響或有可能影響全人類(lèi)的跨國(guó)性問(wèn)題，包括公益問(wèn)題和公害問(wèn)題。治理機(jī)制是一系列用以解決跨國(guó)性問(wèn)題和管理全球公務(wù)事務(wù)的制度安排。|民族國(guó)家的治理:特指在民族國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過(guò)程的管理。政府部門(mén)除直接提供某些公共物品外，還要?jiǎng)訂T和利用各種社會(huì)

5、力量來(lái)組織公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)。政府間合作網(wǎng)絡(luò)：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)：通過(guò)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來(lái)執(zhí)行供給項(xiàng)目，不必通過(guò)科層制度親自提供。公私合伙網(wǎng)絡(luò)：通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、公私合營(yíng)企業(yè)等來(lái)吸納民間資源和社會(huì)力量共同承擔(dān)公共事業(yè)責(zé)任。（3）社區(qū)治理|:志愿服務(wù)。利用各種NPO和私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。消費(fèi)者控制。優(yōu)點(diǎn)：第一，更能制定符合成員需求的政策；第二，推動(dòng)社區(qū)成員參與社區(qū)發(fā)展計(jì)劃，使公共服務(wù)處于社區(qū)民眾監(jiān)控之下。5、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困難（1）可治理問(wèn)題|。在市場(chǎng)和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會(huì)問(wèn)題均可通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)解決。

6、合作網(wǎng)絡(luò)可解決的問(wèn)題由于合作與競(jìng)爭(zhēng)的矛盾、開(kāi)放與封閉的矛盾、原則性與靈活性的矛盾而 無(wú)法解決。（2）|合法性問(wèn)題|。指在相互依賴(lài)的環(huán)境下，社會(huì)公眾對(duì)民主政治的認(rèn)同危機(jī)。合作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)作是提高政治系統(tǒng)合法性的一種途徑和工具。（3）|有效性問(wèn)題|。治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問(wèn)題的直接原因。通過(guò)以下途徑可提高合作網(wǎng)絡(luò)的治理能力：明確網(wǎng)絡(luò)的能力限度一一“有所為有所不為”；開(kāi)發(fā)新的管理工具；培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)的管理者；網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者要有行動(dòng)意識(shí)。（4）|責(zé)任性問(wèn)題|。由于政府部門(mén)與非政府部門(mén)共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，帶來(lái)公私界限模糊、責(zé)任認(rèn)定困難的問(wèn)題，公共行動(dòng)者互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任成為可能。改善措施：加

7、強(qiáng)行政法理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。政府特殊的責(zé)任定位一一確立合意，保持社會(huì)的凝聚力；“元治理”角色，即采取最后補(bǔ)救措施 重塑合作網(wǎng)絡(luò)。6、西方各國(guó)政府改革的背景和原因（1）經(jīng)濟(jì)和政治因素一一石油危機(jī)后經(jīng)濟(jì)蕭條，福利國(guó)家不堪重負(fù)。起決定性作用。（2）經(jīng)濟(jì)全球化一一推動(dòng)力。（3）新技術(shù)革命（信息革命）一一催化劑。（4）傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響。7、當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容及措施（1）政府職能的優(yōu)化（2）公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化 （3）分權(quán)（4）引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。（5）人力資源管理改革 （6）機(jī)構(gòu)的重組8、對(duì)當(dāng)代西方政府改革的評(píng)價(jià)A、積極方面

8、:“新公共管理模式”克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端且更具現(xiàn)實(shí)性及生命力。官僚體制是一種過(guò)時(shí)、僵化、低效的政府體制模式；政府機(jī)構(gòu)不再是公共物品及服務(wù)的唯一提供者；政治與行政二分在實(shí)踐中難以做到，不現(xiàn)實(shí)；傳統(tǒng)的人事行政發(fā)生重大變化，公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破，合同雇傭和臨時(shí)雇傭成為重要用人方式B、|消極方面 理論上的矛盾一一企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價(jià)值沖突公共企業(yè)圖景與公民參與價(jià)值之間的沖突企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱弊性與民主所要求的開(kāi)放性之間的沖突企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置責(zé)任的沖突實(shí)踐中的問(wèn)題人員精簡(jiǎn)問(wèn)題、規(guī)章制度刪除問(wèn)題、權(quán)力下放問(wèn)題、等級(jí)問(wèn)題、政治與行政分離問(wèn) 題、是公民還是顧客的問(wèn)題、誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)

9、、價(jià)值取向、改革的力度與持久性問(wèn)題。9、我國(guó)歷次機(jī)構(gòu)改革1952年底開(kāi)始：以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心1956年下半年：以中央向地方放權(quán)為主要內(nèi)容1960-1965 :重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一 1982:重點(diǎn)撤并行政機(jī)構(gòu)，裁減人員1988 :以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)為重點(diǎn)1993 :其方向與目標(biāo)即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)1998 :國(guó)務(wù)院調(diào)整和撤銷(xiāo)了那些直接管理經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，加強(qiáng)宏觀和執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)行政審批制度改革：1999年底啟動(dòng)，是校正政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“錯(cuò)位、缺位和越位”行為的最迫切工作入、行政審批制度改革的一些問(wèn)題保留事項(xiàng)的審批權(quán)限往往在

10、上級(jí)，下改上不改就改不動(dòng)。在許多地方，審批事項(xiàng)仍較多，手續(xù)繁雜。制度化建設(shè)與體制創(chuàng)新力度不夠。審批權(quán)產(chǎn)生機(jī)制不健全。中介機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢，難以承擔(dān)政府委托的任務(wù)。B、全面實(shí)施行政許可法的條件:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善及加入WTO創(chuàng)造良好環(huán)境。行政審批制度的階段性成 果奠定基礎(chǔ)。較充分的政策執(zhí)行的準(zhǔn)備工作。中央高層、各級(jí)政府、社會(huì)及人民群眾重視、擁護(hù)。10、歷次機(jī)構(gòu)改革成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)IA、成就：對(duì)于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共識(shí)機(jī)構(gòu)和人員膨脹勢(shì)頭得到了有效的抑制政府職能轉(zhuǎn)變邁開(kāi)實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大政府間關(guān)系的理順，政府與企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)整有很大進(jìn)展國(guó)

11、家公務(wù)員制度的基本框架確立，依法治國(guó)、法治行政觀念開(kāi)始深入人心B、經(jīng)驗(yàn)：堅(jiān)持以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、實(shí)事求是、因地制宜C、缺陷：政府管制仍較多，市場(chǎng)機(jī)制作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮政府管理方式及手段單一、落后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)仍較多，政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”現(xiàn) 象仍存在政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門(mén)忙于具體事務(wù)、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當(dāng)裁判員 又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，缺乏有效的制約機(jī)制地方或部門(mén)利益觀念強(qiáng)，公共意識(shí)和公共責(zé)任不強(qiáng)等。、深化行政體制改革應(yīng)處理好的

12、幾個(gè)關(guān)系處理好機(jī)關(guān)改革與其他配套改革的關(guān)系：機(jī)構(gòu)性的變革工具層面的變革價(jià)值層面的變革。處理好實(shí)質(zhì)理性與工具理性的關(guān)系：不僅重視價(jià)值和價(jià)值目標(biāo)，而且引進(jìn)現(xiàn)代化的管理方式、方法和技術(shù)。處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的關(guān)系：盡量避免“一刀切”并淡化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能上下對(duì)口的色彩中央政府與地方政府的改革時(shí)間差應(yīng)晝縮短將自上而下和自下而上兩種改革方式有機(jī)結(jié)合，且更多地采用自下而上的方式11、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的五個(gè)重點(diǎn)(方案)深化國(guó)有資產(chǎn)體制改革：設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(國(guó)資委)。完善宏觀調(diào)控體系：將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(發(fā)改委)。健全金融監(jiān)管體制：設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管