1、130622 公共政策論文國(guó)外支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的政策啟示 中圖分類號(hào)F310 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1673-0461 20 xx 年成立的 “株式會(huì)社農(nóng)林漁業(yè)成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)化支援基金 A-FIVE 基金。該基金由政府和社會(huì)組織共同出資設(shè)立，即“公共- 私募聯(lián)合基金，出資期限最長(zhǎng)為20 年，局部資金由國(guó)家以貸款形式出資。 A-FIVE 基金以直接出資、股權(quán)投資入股或設(shè)立子基金的形式支持“六次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展。 在都道府縣一級(jí)， A-FIVE 基金還與地方自治體、農(nóng)業(yè)團(tuán)體以及金融機(jī)構(gòu)等民間組織聯(lián)合成立子基金 A-FIVE 基金出資所占比例必須低于50%，出資年限最長(zhǎng)為15 年，擴(kuò)大其參與“

2、六次產(chǎn)業(yè)化的范圍。另外，地方農(nóng)林漁業(yè)者以資金或農(nóng)產(chǎn)品入股、合作企業(yè)以資金、技術(shù)或銷售網(wǎng)絡(luò)等入股、子基金以資金入股還會(huì)聯(lián)合出資成立合作戰(zhàn)略聯(lián)盟，但子基金出資所占比例有表決權(quán)股份原那么上不高于50%，農(nóng)林漁業(yè)者出資所占比例要高于合作企業(yè)出資占比見(jiàn)圖 1。在日本，得到認(rèn)定的“六次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體可以獲得補(bǔ)助金、貸款以及投資等 3 類財(cái)政資金支持，但獲取資金規(guī)模及獲取條件不同。獲得補(bǔ)助金不需要擔(dān)保，但資金用途有限制，且有嚴(yán)格的業(yè)務(wù)要求，最高限額為自有資本的兩倍；貸款需要擔(dān)保，且資金用途有限制，最高限額為自有資本的25倍；接受投資的經(jīng)營(yíng)主體一般為企業(yè)，不需要擔(dān)保，但財(cái)務(wù)制度要完善，且工程設(shè)計(jì)的自由度要高，

3、最高限額為自有資本的 20 倍。在具體財(cái)政支持方面，日本對(duì)“六次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)直銷店及流通和？N售設(shè)施、購(gòu)置加工設(shè)備、企業(yè)和農(nóng)戶開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品以及開(kāi)拓銷售渠道、農(nóng)協(xié)建立直銷店等分別給予最高 3/10 、 1/2 、 1/3 、 7/8 的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于開(kāi)展技術(shù)研發(fā)、實(shí)施海外開(kāi)發(fā)活動(dòng)推進(jìn)工程、舉辦洽談會(huì)及交流會(huì)等予以定額補(bǔ)助，補(bǔ)助金額可上下浮動(dòng)30%;韓國(guó)對(duì)購(gòu)置加工、運(yùn)輸流通設(shè)施設(shè)備的“農(nóng)業(yè)第六產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體給予80%的財(cái)政補(bǔ)貼，其中中央財(cái)政和地方財(cái)政分別承當(dāng)50%和 30%； 2 以色列那么基于本國(guó)農(nóng)業(yè)開(kāi)展的特色對(duì)大規(guī)模溫室建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，還對(duì)本國(guó)科技人員工資采取全額撥款的支持政策，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)科

4、學(xué)技術(shù)研發(fā)及推廣應(yīng)用；美國(guó)對(duì)農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入那么重點(diǎn)向中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜；法國(guó)實(shí)施“技術(shù)咨詢補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織接受技術(shù)咨詢，補(bǔ)貼額度約為咨詢費(fèi)用的30%。 3二金融支持政策國(guó)外比擬重視金融支持政策在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的作用，包括無(wú)息或低息貸款以及信用保險(xiǎn)優(yōu)惠等。如日本?農(nóng)工商合作促進(jìn)法?中明確規(guī)定，對(duì)于得到認(rèn)定的農(nóng)工商合作事業(yè)方案或支援事業(yè)方案，可享受低利息融資和保險(xiǎn)優(yōu)惠。一是在低利息融資方面，貸款利率因經(jīng)營(yíng)主體類別、貸款目的不同而存在一定的差異。對(duì)于融資用于農(nóng)林水產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、加工、銷售以及必要公用設(shè)施購(gòu)置等的普通農(nóng)林漁業(yè)者，貸款利率為0.1%，且無(wú)貸款期

5、限限制生產(chǎn)設(shè)備投資貸款期限為 20 年以內(nèi)；對(duì)從事中小企業(yè)事務(wù)的中小企業(yè)者，貸款利率為 0.4%，用于購(gòu)置設(shè)備的貸款期限為 20 年以內(nèi)、用于企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)的貸款期限為 7 年以內(nèi)，其余用途的貸款期限為1516年；對(duì)于從事國(guó)民生活事務(wù)的中小企業(yè)者，有擔(dān)保的貸款利率為0.35%0.95%,無(wú)擔(dān)保的貸款利率為1.35%，貸款期限限制與從事中小企業(yè)事務(wù)的中小企業(yè)者一樣。二是在保險(xiǎn)優(yōu)惠方面，對(duì)于通過(guò)認(rèn)定的中小企業(yè)者，擴(kuò)大其擔(dān)保金額、提高補(bǔ)償率以及降低保險(xiǎn)費(fèi)率。其中，各類保險(xiǎn)擔(dān)保額度均比普通標(biāo)準(zhǔn)高 1 倍， 優(yōu)惠幅度較大 見(jiàn)表 1美國(guó)更是長(zhǎng)期對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主實(shí)施低息或財(cái)政貼息貸款、政府信貸擔(dān)保以及“無(wú)追索權(quán)貸

6、款等政策，綜合表現(xiàn)出貸款形式多樣、優(yōu)惠幅度大、還貸周期長(zhǎng)等特點(diǎn)；意大利向農(nóng)民專業(yè)合作社提供貸款的利率為4%- 5%而非優(yōu)惠貸款利率為153 22%荷蘭從事農(nóng)產(chǎn)品加工的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可享受4%- 6%的低利率貸款政策。三稅收支持政策 國(guó)外支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的稅收支持政策主要表達(dá)在對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)尤指農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)采取低稅或免稅政策等。法國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)實(shí)施稅收減免、加速折舊和虧損結(jié)轉(zhuǎn)等優(yōu)惠政策。其中，虧損結(jié)轉(zhuǎn)方式比擬靈活，普通經(jīng)營(yíng)性虧損可向后結(jié)轉(zhuǎn)5 年、折舊產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性虧損可不定期向后結(jié)轉(zhuǎn)。法國(guó)對(duì)合作社聯(lián)盟及總社的主要支持為所得稅減免，如農(nóng)產(chǎn)品加工合作社可享受35%- 38%勺公司稅減免

7、和50%勺不動(dòng)產(chǎn)稅減免等。 4 美國(guó)等也對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)實(shí)施了稅收優(yōu)惠政策。美國(guó)最初對(duì)農(nóng)民合作組織實(shí)行稅賦全免，隨著其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，對(duì)具有免稅資格的農(nóng)民合作組織減免稅收平均為工商企業(yè)的 1/3 左右，但仍對(duì)其他農(nóng)民合作組織分配給社會(huì)的紅利、惠顧返還金以及其他收入實(shí)行免稅待遇。 5 另外，美國(guó)還允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個(gè)人或農(nóng)業(yè)企業(yè)自主選擇對(duì)自己有利的記賬方式， 如農(nóng)民選擇 “現(xiàn)金記賬法繳納個(gè)人所得稅，通過(guò)降低應(yīng)納稅基減輕稅收負(fù)擔(dān)。 6四公共效勞支持政策農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展需要健全的效勞保障體系作為支撐，以克服資本、技術(shù)、人才跨界融合的障礙，其中公共效勞發(fā)揮著重要作用。但公共效勞具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，無(wú)法完

8、全依靠市場(chǎng)自發(fā)提供，需要政府直接提供或間接支持以補(bǔ)充。 美國(guó)建立了完善的農(nóng)業(yè)信息效勞體系， 為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等經(jīng)營(yíng)主體提供充分的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)信息，以便農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體做出合理的經(jīng)營(yíng)決策； 建立了以農(nóng)業(yè)部、 商務(wù)部、“農(nóng)產(chǎn)品信貸公司、“海外農(nóng)業(yè)效勞局等為重要成員的海外農(nóng)產(chǎn)品促銷體系和農(nóng)業(yè)教育、科技、推廣“三位一體的科技研發(fā)推廣體系。另外，美國(guó)還對(duì)合作社進(jìn)行大力支持與保護(hù)，一方面，專門(mén)設(shè)置農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織管理局對(duì)其進(jìn)行管理和提供有效的效勞；另一方面，通過(guò)各種財(cái)政政策支持農(nóng)村合作組織開(kāi)展，如幫助其開(kāi)拓產(chǎn)品市場(chǎng)、對(duì)其成員進(jìn)行培訓(xùn)等。 7 韓國(guó)政府出資在農(nóng)村社區(qū)學(xué)院、農(nóng)業(yè)科學(xué)各研究所、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和

9、政府之間建立區(qū)域網(wǎng)絡(luò)一一“區(qū)域農(nóng)業(yè)集合方案，向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、為農(nóng)民提供農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷幫助，還建立了為農(nóng)業(yè)研究工程提供資金支持的農(nóng)業(yè)研究和開(kāi)展促進(jìn)中心。 8 法國(guó)建立了以高等、中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和農(nóng)民業(yè)余教育為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)教育體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)理念灌輸。五其他支持政策各國(guó)還都加強(qiáng)農(nóng)業(yè)根底設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共根底設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)產(chǎn)品物流體系建設(shè)等，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)造良好的開(kāi)展條件。如法國(guó)財(cái)政資助傳統(tǒng)民居維護(hù)與修繕、修建鄉(xiāng)村旅游公路、成立鄉(xiāng)村旅游常設(shè)會(huì)議機(jī)構(gòu)，在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)自行車道和綠色通道等。 9 各國(guó)政府還依托本地特色產(chǎn)業(yè)，主導(dǎo)舉辦全國(guó)性的節(jié)慶活動(dòng)，為農(nóng)產(chǎn)品

10、品牌推廣、市場(chǎng)拓展搭建便利的平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)與第一二產(chǎn)業(yè)的有效融合，如法國(guó)每年舉辦以葡萄酒為主題、荷蘭以郁金香為主題的節(jié)慶活動(dòng)等。另外，各國(guó)還對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管理、制定統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、躲避同業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，如荷蘭為農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈制定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行一體化管理等。日本還通過(guò)支持農(nóng)協(xié)開(kāi)展，間接推動(dòng)農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)協(xié)經(jīng)營(yíng)著日本國(guó)內(nèi)所有農(nóng)作物從產(chǎn)前、產(chǎn)中到產(chǎn)后的所有環(huán)節(jié)以及其他所有的涉農(nóng)業(yè)務(wù)10 ，能夠在一定程度上整合區(qū)域間資源及產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)同開(kāi)展，是日本推進(jìn)農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)化的重要抓手。因此，日本對(duì)農(nóng)協(xié)的支持力度較大。在稅收方面，政府對(duì)農(nóng)協(xié)的各項(xiàng)稅

11、收均比其他法人納稅稅率低10%左右，且對(duì)農(nóng)協(xié)免征所得稅、營(yíng)業(yè)稅和營(yíng)業(yè)收益稅；在補(bǔ)貼方面，農(nóng)協(xié)實(shí)施經(jīng)政府批準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品加工工程時(shí)， 政府對(duì)其所需廠房、 設(shè)備等予以 50%農(nóng)協(xié)新建倉(cāng)儲(chǔ)、 固定設(shè)施投資等最高可獲得政府80%的補(bǔ)貼；政府還支持農(nóng)協(xié)開(kāi)展公共性效勞事業(yè)、對(duì)農(nóng)協(xié)開(kāi)展 有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的工程予以貸款貼息等。 11二、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展支持政策精準(zhǔn)發(fā)力的保障一一經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)證經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)證管理是確定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合政策支持對(duì)象的必備環(huán)節(jié)，是決定政策措施有效性的關(guān)鍵。日韓兩國(guó)均設(shè)有眾多的“六次產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)證機(jī)構(gòu)，明確了嚴(yán)格的認(rèn)證條件。以日本為例，必須符合以下條件才能被認(rèn)證為“第六產(chǎn)業(yè)：第一，經(jīng)營(yíng)主體必須

12、是農(nóng)林漁業(yè)從業(yè)者個(gè)人法人或由其組成的團(tuán)體農(nóng)協(xié)、地區(qū)農(nóng)業(yè)組織等；第二，經(jīng)營(yíng)主體必須以自己生產(chǎn)的農(nóng)林水產(chǎn)品等作為原材料進(jìn)行新產(chǎn)品研發(fā)，或者在銷售產(chǎn)品時(shí)采用全新的方式，亦或根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)整并完善生產(chǎn)方式；第三，農(nóng)林水產(chǎn)品等新商品的銷售量在 5 年內(nèi)增長(zhǎng)5%， 且農(nóng)林漁業(yè)及相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)從工程開(kāi)始到終止必須產(chǎn)生利潤(rùn)；第四，事業(yè)方案工程期為5年以內(nèi)，其中35年最正確。在具體的認(rèn)證程序上，日本每年開(kāi)展3 次經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)證，將符合上述條件的經(jīng)營(yíng)主體納入政策支持范圍，對(duì)于事后管理過(guò)程中考評(píng)不合格的將撤銷認(rèn)證資格，不再扶持。韓國(guó)也實(shí)施了申請(qǐng)、經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)定、詳細(xì)方案制定以及實(shí)施的四階段“農(nóng)業(yè)第六產(chǎn)業(yè)化認(rèn)證程序，由

13、各級(jí)主管部門(mén)分工完成，認(rèn)證有效期為 13年不等。對(duì)于通過(guò)“農(nóng)業(yè)第六產(chǎn)業(yè)化認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)主體，重視其事后管理或監(jiān)督考核，如對(duì)經(jīng)營(yíng)主體是否履行方案、補(bǔ)助資金使用是否合理等開(kāi)展23次/年檢查，對(duì)于不合格者根據(jù)原因全部收回或降低支援資金，支援資金減額和終止支援帶來(lái)的剩余資金獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀的經(jīng)營(yíng)主體。 12 在具體執(zhí)行層面，由國(guó)家農(nóng)業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，地方各級(jí)農(nóng)業(yè)相關(guān)部門(mén)積極協(xié)調(diào)配合見(jiàn)圖2。三、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的政策思考第一，推行主體認(rèn)證，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)證是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展支持政策精準(zhǔn)發(fā)力的前提保障，只有符合認(rèn)證條件的經(jīng)營(yíng)主體才有獲取政策支持的資格。 這就需要制定一套完整的認(rèn)證體系，

14、 認(rèn)證的條件要合理、具備可操作性，能量化衡量的指標(biāo)盡量做到量化約束，這樣也為后續(xù)政策跟蹤監(jiān)管、考核等提供便利。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的財(cái)政支持主要表達(dá)在工程支持，但存在著“重工程申請(qǐng)、輕工程成效的現(xiàn)象。加強(qiáng)政策后續(xù)監(jiān)管是對(duì)政策支持主體的一種硬約束，迫使其落實(shí)經(jīng)營(yíng)方案，有效躲避套取政策 ?Y 金的行為。對(duì)于政策支持期間脫離認(rèn)證條件、未按照政策支持要求行使義務(wù)、政策支持到期后未能到達(dá)預(yù)設(shè)目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)主體或事業(yè)方案，取消其資格認(rèn)證和政策支持，實(shí)行資格認(rèn)證的退由機(jī)制。第二，創(chuàng)新支持形式，拓展資金來(lái)源。資金是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展支持政策實(shí)施 的物質(zhì)保障，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合不能完全依 靠普通農(nóng)戶

15、自身，需要更多的經(jīng)營(yíng)主體參與。相對(duì)于農(nóng)村一 二三產(chǎn)業(yè)分立開(kāi)展，融合的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)資本密集程度提 高，一方面，需要充分利用財(cái)政支持資金，并創(chuàng)新財(cái)政支持 資金的使用方式，如日本成立“六次產(chǎn)業(yè)化基金，再依托 此基金以投資入股等形式參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合或成立子資金， 擴(kuò)大、增強(qiáng)財(cái)政支持資金的覆蓋面及帶動(dòng)能力，提高財(cái)政支 持資金的綜合使用效率；另一方面，要積極引進(jìn)工商資本， 工商資本作為財(cái)政支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的重要補(bǔ)充，具有管 理、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，但要嚴(yán)格控制工商資本的投資入股比例， 保證參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)事業(yè)具有絕對(duì)控股權(quán)， 防止工商資本控制農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)民被邊 緣化，不能充分享受農(nóng)

16、村產(chǎn)業(yè)融合帶來(lái)的增值收益。第三，完善金融稅收制度，實(shí)行精準(zhǔn)政策支持。農(nóng)村產(chǎn) 業(yè)融合基在農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)又有別于工業(yè)，各類金融、稅收政 策應(yīng)區(qū)別對(duì)待。針對(duì)不同的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合主體或事業(yè)方案， 實(shí)行差異化的政策支持，如在融資方面，實(shí)行差異化的貸款 期限或貸款利率政策，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合主體適當(dāng)延長(zhǎng)貸款期 限、降低貸款利率等，適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)需要；在稅收方面，實(shí)行差異化的稅率政策或稅收模式，減輕農(nóng)業(yè) 產(chǎn)業(yè)融合經(jīng)營(yíng)主體的稅收負(fù)擔(dān)。第四，擴(kuò)大支持范圍，優(yōu)化融合環(huán)境。支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展需要站在更高的層面，具有全局性視角，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村整體開(kāi)展，不能就支持而支持。這就要擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合支持的范圍， 向間接性支持延展， 主要表達(dá)在如下 4 個(gè)方面：一是繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)根底設(shè)施、農(nóng)村公共設(shè)施以及農(nóng)產(chǎn)品物流體系等建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合開(kāi)展的外部環(huán)境；二是借助“互聯(lián)網(wǎng) + 推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，打造農(nóng)村綜合性信息化效勞平臺(tái)， 為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合參與主體