1、PAGE PAGE 22政府投資工程管理(gunl)方式研究摘要(zhiyo)：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展(fzhn)，綜合國(guó)力增強(qiáng)，政府投融資進(jìn)行建設(shè)的工程越來越多。隨著工程項(xiàng)目管理的發(fā)展，目前政府投資工程管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)工程建設(shè)的發(fā)展。本文從政府投資項(xiàng)目的特征入手，闡述了我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)行工程建設(shè)的管理方式以及當(dāng)前我國(guó)政府投資工程建設(shè)管理方式的改革實(shí)踐這種現(xiàn)狀。指出了當(dāng)前政府監(jiān)管制度的缺位，政府投資工程的造價(jià)管理制度的不完善，政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施、政府投資項(xiàng)目試行工務(wù)局和代建制模式改革等問題。并進(jìn)一步分析其原因，最后建議合理界定政府投資工程的范圍，建立系統(tǒng)、規(guī)范的政府投資工程管理

2、法規(guī)，建立完善的政府投資工程造價(jià)管理體系。本文研究表明我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理需要進(jìn)一步改革，并指出需要一個(gè)正確的指導(dǎo)框架來引導(dǎo)這種改革。關(guān)鍵詞：政府投資工程 管理方式 研究 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)Government investment in research project managementAbstract: As Chinas rapid economic development, overall national strength has increased, the Government investment and financing projects for the constructio

3、n of more and more. With the development of project management, the current management of government investment projects have been unable to adapt the development of projects. This article from the characteristics of investment projects on government investment projects in Chinas management of the p

4、roject construction management, as well as Chinas government investment project construction management reform this situation. Pointed out that the current lack of government supervision system, the cost of government investment project management systems are imperfect, government organizations， the

5、 implementation of investment projects， the Government Works and investment projects in the pilot reform of the Construction Agent System model. And further analysis of its causes, the final recommendations of reasonable definition of the scope of government investment project, the establishment of

6、the system and standardize the management of government investment projects and regulations, and establish a sound government investment project cost management system. In this paper, indicates that Chinas management of government investment projects the need for further reforms, and pointed out tha

7、t the right needs a guiding framework to guide such reform.Keywords: Government investment projects management research market economy目錄(ml) TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc231747536 1當(dāng)前(dngqin)政府投資建設(shè)工程管理的現(xiàn)狀 PAGEREF _Toc231747536 h 3 HYPERLINK l _Toc231747537 1.1現(xiàn)行政府(zhngf)投資的管理方式 PAGEREF _Toc231747

8、537 h 3 HYPERLINK l _Toc231747538 1.2現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目的特征分析 PAGEREF _Toc231747538 h 4 HYPERLINK l _Toc231747539 1.2.1政治相關(guān)性 PAGEREF _Toc231747539 h 4 HYPERLINK l _Toc231747540 1.2.2非盈利性 PAGEREF _Toc231747540 h 4 HYPERLINK l _Toc231747541 1.2.3公眾使用 PAGEREF _Toc231747541 h 4 HYPERLINK l _Toc231747542 1.2.4政府代理

9、PAGEREF _Toc231747542 h 4 HYPERLINK l _Toc231747543 1.3當(dāng)前我國(guó)政府投資工程建設(shè)管理方式的改革實(shí)踐 PAGEREF _Toc231747543 h 5 HYPERLINK l _Toc231747544 1.3.1上海模式 PAGEREF _Toc231747544 h 5 HYPERLINK l _Toc231747545 1.3.2深圳模式 PAGEREF _Toc231747545 h 5 HYPERLINK l _Toc231747546 1.3.3廈門模式 PAGEREF _Toc231747546 h 5 HYPERLINK l

10、 _Toc231747547 2目前我國(guó)政府投資工程管理方式存在的問題 PAGEREF _Toc231747547 h 6 HYPERLINK l _Toc231747548 2.1政府監(jiān)管制度的缺位 PAGEREF _Toc231747548 h 6 HYPERLINK l _Toc231747549 2.2政府投資工程的造價(jià)管理制度的不完善 PAGEREF _Toc231747549 h 6 HYPERLINK l _Toc231747550 2.2.1資金撥付體系的缺陷。 PAGEREF _Toc231747550 h 6 HYPERLINK l _Toc231747551 2.2.2工

11、程造價(jià)系統(tǒng)信息的缺失。 PAGEREF _Toc231747551 h 7 HYPERLINK l _Toc231747552 2.3政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施中存在的問題 PAGEREF _Toc231747552 h 7 HYPERLINK l _Toc231747553 2. 4政府投資項(xiàng)目試行工務(wù)局和代建制模式改革的問題 PAGEREF _Toc231747553 h 8 HYPERLINK l _Toc231747554 2.4.1工務(wù)局模式。 PAGEREF _Toc231747554 h 8 HYPERLINK l _Toc231747555 2.4.2代建制模式。 PAGEREF

12、 _Toc231747555 h 9 HYPERLINK l _Toc231747556 3我國(guó)政府投資工程管理方式存在的問題的原因分析 PAGEREF _Toc231747556 h 9 HYPERLINK l _Toc231747557 3.1管理者缺乏造價(jià)控制的動(dòng)力 PAGEREF _Toc231747557 h 10 HYPERLINK l _Toc231747558 3.2機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，管理水平低下 PAGEREF _Toc231747558 h 10 HYPERLINK l _Toc231747559 3.3政府監(jiān)控不力 PAGEREF _Toc231747559 h 10 HYP

13、ERLINK l _Toc231747560 3.4項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性 PAGEREF _Toc231747560 h 10 HYPERLINK l _Toc231747561 3.5招投標(biāo)不規(guī)范 PAGEREF _Toc231747561 h 10 HYPERLINK l _Toc231747562 3.6隨意更改投資規(guī)模 PAGEREF _Toc231747562 h 10 HYPERLINK l _Toc231747563 3.7項(xiàng)目法人實(shí)體缺位 PAGEREF _Toc231747563 h 11 HYPERLINK l _Toc231747564 3.8資金不到位 PAGEREF

14、 _Toc231747564 h 11 HYPERLINK l _Toc231747565 4對(duì)政府投資工程管理方式提出的建議 PAGEREF _Toc231747565 h 11 HYPERLINK l _Toc231747566 4.1合理界定政府投資工程的范圍 PAGEREF _Toc231747566 h 11 HYPERLINK l _Toc231747567 4.2建立系統(tǒng)、規(guī)范的政府投資工程管理法規(guī) PAGEREF _Toc231747567 h 11 HYPERLINK l _Toc231747568 4.2.1盡快對(duì)政府投資工程項(xiàng)目代建管理作出法律規(guī)定。 PAGEREF _T

15、oc231747568 h 11 HYPERLINK l _Toc231747569 4.2.2強(qiáng)制推行工程擔(dān)保制度。 PAGEREF _Toc231747569 h 12 HYPERLINK l _Toc231747570 4.2.3建立完善的內(nèi)部專業(yè)人士管理制度。 PAGEREF _Toc231747570 h 12 HYPERLINK l _Toc231747571 4.3建立完善的政府投資工程造價(jià)管理體系 PAGEREF _Toc231747571 h 12 HYPERLINK l _Toc231747572 4.3.1完善工程款撥付體系。 PAGEREF _Toc231747572

16、h 12 HYPERLINK l _Toc231747573 4.3.2完善工程造價(jià)信息系統(tǒng)。 PAGEREF _Toc231747573 h 13 HYPERLINK l _Toc231747574 5結(jié)束語： PAGEREF _Toc231747574 h 13 HYPERLINK l _Toc231747575 參考文獻(xiàn)： PAGEREF _Toc231747575 h 14 HYPERLINK l _Toc231747576 后記 PAGEREF _Toc231747576 h 15政府投資工程管理(gunl)方式研究1998年以來，由于政府推行積極的財(cái)政政策，政府投資進(jìn)入高速(o s

17、)發(fā)展的快車道，政府投資規(guī)模從1998的4784億元人民幣上升到2002年的7902億元。這期間，通過發(fā)行國(guó)債籌措大量資金用于基本建設(shè)、加大固定資產(chǎn)投資力度來帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政府投資建設(shè)項(xiàng)目的重要舉措之一。1998至2002年，國(guó)家共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元。為拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。目前，按照國(guó)家轉(zhuǎn)換政府職能，深化市場(chǎng)改革的新要求(yoqi)。政府投資資金要逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目領(lǐng)域。由于政府投資項(xiàng)目使用的是公共資金，又集中在與國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，它的管理過程勢(shì)必受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，對(duì)項(xiàng)目效益的要求也是多方面的。然而從過去政府投資

18、項(xiàng)目執(zhí)行情況看，項(xiàng)目管理中有各種困難和問題“豆腐渣工程”、“三超工程”、“政績(jī)工程”、“釣魚工程”等現(xiàn)象仍然存在。甚至有一些嚴(yán)重的行賄受賄犯罪案件也與政府投資項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)。固然造成這些問題的原因是多方面的，本文主要從項(xiàng)目管理過程中找出這些主要原因。從識(shí)別政府投資項(xiàng)目的特征入手，對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，并對(duì)以深圳、上海為代表的政府投資項(xiàng)目工務(wù)局和代建制改革模式進(jìn)行比較，分析目前管理中存在的問題并提出建議。1當(dāng)前政府投資建設(shè)工程管理的現(xiàn)狀政府投資工程是指:政府財(cái)政的投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

19、1政府投資工程根據(jù)建設(shè)工程項(xiàng)目性質(zhì)的不同，通常將其分為兩類:公益性（即非經(jīng)營(yíng)性）和經(jīng)營(yíng)性政府投資工程。公益性政府投資工程，如學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、科技館、城市道路和橋梁等；經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，如鐵路、水利、電力、市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市供水、供氣、供熱、垃圾處理和污水處理等工程。1.1現(xiàn)行政府投資的管理方式長(zhǎng)期以來，工程建設(shè)組織實(shí)施管理方式是從可行性研究、項(xiàng)目決策到設(shè)計(jì)、施工直至竣工驗(yàn)收交付使用等全過程的項(xiàng)目管理。2政府投資工程的管理模式基本上分為:一是各政府部門、單位自行組織建設(shè)；二是成立臨時(shí)性機(jī)構(gòu)指揮部，專門負(fù)責(zé)某項(xiàng)工程建設(shè)；三是政府部門委托企事業(yè)單位行使城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的業(yè)主職能；四是一些政府部

20、門既行使監(jiān)督職能，又具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理職能。其工程建設(shè)管理的主要類型有:臨時(shí)型、基建處室型、代建型、事業(yè)單位型、項(xiàng)目法人型、政府部門型等類型的建設(shè)管理模式。這些管理模式對(duì)于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，保證基建任務(wù)的完成，發(fā)揮過重要的歷史作用。但仍以臨時(shí)性、分散性和自營(yíng)性為基本特征，其實(shí)質(zhì)仍然是小生產(chǎn)方式在建設(shè)領(lǐng)域的反映。傳統(tǒng)的政府投資工程建設(shè)組織方式的弊端主要表現(xiàn)是:一是“一次性業(yè)主”行為，什么樣的人都能當(dāng)業(yè)主，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)，客觀上對(duì)工程的質(zhì)量、工期、投資等難以掌握；二是建筑市場(chǎng)管理難度大，由于都是政府部門，條塊分割，互不隸屬，管理難以到位“，三邊工程”(邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工)和“五無工程”(無立

21、項(xiàng)、無報(bào)建、無招投標(biāo)、無施工許可、無質(zhì)量監(jiān)督)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是由于臨時(shí)組建管理機(jī)構(gòu)，管理人員經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)工程的質(zhì)量、進(jìn)度管理難以到位，容易出現(xiàn)質(zhì)量問題；四是建設(shè)單位往往也是項(xiàng)目使用部門，自建自用，容易出現(xiàn)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)?；蚋邩?biāo)準(zhǔn)裝修，增加投資；五是工程造價(jià)得不到有效控制，無法確保工期和工程質(zhì)量，資源重復(fù)配置，浪費(fèi)嚴(yán)重；六是業(yè)主缺乏自我約束和對(duì)其的有效監(jiān)管，行為不夠規(guī)范，漏洞較多。31.2現(xiàn)行(xinxng)政府投資(tu z)項(xiàng)目的特征分析我國(guó)在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)(jhu jngj)時(shí)期，所有的投資活動(dòng)都通過國(guó)家預(yù)算進(jìn)行管理，不存在政府投資項(xiàng)目和私人投資項(xiàng)目的劃分。4政府投資項(xiàng)目伴

22、隨著我國(guó)的改革開放和投資體制改革的逐步深化而出現(xiàn)，它是為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)、文化、生活的需要或政治、國(guó)防等方面的需要，由政府通過財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券、向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資、利用外國(guó)政府捐款、國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。按資金來源，可分為財(cái)政性資金項(xiàng)目、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款項(xiàng)目和國(guó)家援助項(xiàng)。按經(jīng)濟(jì)效益，可分為營(yíng)利性項(xiàng)目和非營(yíng)利性項(xiàng)目。營(yíng)利性項(xiàng)目指政府為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)所參與的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的投資收益比較高，如高速公路、港口、電廠、地鐵等。非營(yíng)利性項(xiàng)目指投資額大而收益比較低的基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)

23、目，如政府辦公樓、公立醫(yī)院和學(xué)校、城市道路和橋梁等。5根據(jù)這樣的定義，政府投資項(xiàng)目的特征可以歸納為以下四個(gè)主要方面：1.2.1政治相關(guān)性政府投資項(xiàng)目由政府發(fā)起，通常服務(wù)于政治目標(biāo)或政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最高層的政府組織雖然不直接參與項(xiàng)目的實(shí)施，但往往擁有項(xiàng)目的否決權(quán)。11由于必要的行政干預(yù)，政府投資項(xiàng)目容易造成政企不分、權(quán)責(zé)不清。1.2.2非盈利性不像私人投資項(xiàng)目的最終投資目標(biāo)都是為了經(jīng)濟(jì)上獲利，政府工程更多考慮的是滿足社會(huì)的需求或經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而很少僅僅是為了獲取盈利。由于缺少一個(gè)具體明確和可量度的投資目標(biāo)，給項(xiàng)目的目標(biāo)管理和合同管理帶來了困難。1.2.3公眾使用政府投資項(xiàng)目服務(wù)于公眾，然而很難明確

24、公眾或具體使用者和潛在使用者的需求，因此在政府工程審批立項(xiàng)和投資規(guī)模確定的科學(xué)性、合理性方面往往存在爭(zhēng)議和疑問。1.2.4政府代理政府投資項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是政府代理公眾進(jìn)行投資，公眾授予政府代理權(quán)。因此，與其它代理關(guān)系一樣，需要建立合理的制度來激勵(lì)和監(jiān)督代理權(quán)的實(shí)施。但在實(shí)施政府投資項(xiàng)目過程中，由于代理者的利益往往與委托者不一致，往往不能有效地激勵(lì)和監(jiān)督，因此容易導(dǎo)致資金的失控和腐敗的產(chǎn)生。由于政府投資項(xiàng)目本身具有以上特性，因此就需要建立起適應(yīng)這些特點(diǎn)的管理機(jī)制，包括決策機(jī)制、項(xiàng)目管理機(jī)制、資金管理機(jī)制、投資控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制等。對(duì)私有項(xiàng)目而言，由于以盈利為目的，因此通過市場(chǎng)就可以形成有效的投資

25、和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。私有項(xiàng)目的業(yè)主由于承擔(dān)了預(yù)期收益的風(fēng)險(xiǎn)，必然對(duì)項(xiàng)目投資控制負(fù)責(zé)。而對(duì)于政府投資項(xiàng)目，由于具有非盈利性、公眾使用、政府代理等特征，基于業(yè)主制的投資控制與風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制便難以在政府投資項(xiàng)目中有效地發(fā)揮作用。1.3當(dāng)前我國(guó)政府投資工程建設(shè)管理(gunl)方式的改革實(shí)踐政府投資工程實(shí)際上就是(jish)政府向社會(huì)提供的公共物品，其投資建設(shè)管理方式是由政府向社會(huì)提供公共物品方式所決定的。6長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和相對(duì)單一的所有制形式，政府成為公共(gnggng)物品的惟一供給者。政府投資工程建設(shè)管理方式的改革實(shí)質(zhì)上就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中政府向社會(huì)提供公共物品方式的

26、改革。當(dāng)前的改革包括了投資體制和建設(shè)實(shí)施方式改革兩個(gè)方面:一是打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的投資模式，初步形成投資主體和資金渠道多元化格局；二是建設(shè)管理方式上，除了逐步推行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制之外，一些城市對(duì)政府投資工程建設(shè)的管理方式進(jìn)行了積極探索，并取得一定成效，其中上海、深圳、廈門的改革具有一定的代表性。1.3.1上海模式上海市政府投資工程實(shí)行“政府投資公司工程管理公司”三級(jí)管理模式。政府項(xiàng)目的投資和建設(shè)管理，通過市場(chǎng)公開招標(biāo)，擇優(yōu)確定投資公司和工程管理公司實(shí)施。投資公司作為政府授權(quán)的投資主體即業(yè)主，是投資決策、控制和實(shí)施者與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)者的統(tǒng)一體，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目投資、還貸、經(jīng)營(yíng)等全過程管理；工程管理公司

27、根據(jù)投資公司的委托行使甲方職能與勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)等乙方簽訂工程合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全過程管理。上海模式突出了政府對(duì)政府投資工程間接管理，投資與建設(shè)管理相分離和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則。1.3.2深圳模式深圳市政府投資工程實(shí)行政府專門機(jī)構(gòu)集中建設(shè)管理模式。按照“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，對(duì)于常年有政府投資工程且具有建設(shè)管理能力或特殊要求的國(guó)土、交通、公安、水務(wù)、教育等五個(gè)部門，仍暫由其自行組織建設(shè)管理相應(yīng)的工程外，其他的政府工程，包括市政工程、“一次性業(yè)主”工程等全部由政府的建筑工務(wù)局組織建設(shè)，完工后移交有關(guān)政府部門使用、管理。深圳模式是由專門的政府部門實(shí)行代建，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目從組織施工到竣工決算

28、、資產(chǎn)移交全過程管理，突出了集中化、專業(yè)化管理原則。1.3.3廈門模式廈門市政府投資工程實(shí)行專業(yè)公司代建制。代建單位通過招標(biāo)選定并根據(jù)政府的委托代表業(yè)主行使甲方的建設(shè)管理職能。代建單位包括工程咨詢、監(jiān)理、房地產(chǎn)等各類熟悉建設(shè)程序，有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)力量和工程管理經(jīng)驗(yàn)，符合一定資格條件的專業(yè)公司。廈門模式是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將政府工程委托給專業(yè)公司，專業(yè)公司以其專業(yè)技術(shù)和管理的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行專業(yè)化管理。三種模式的具體做法不同，但其改革思路比較一致:通過市場(chǎng)化改革 打破政府壟斷，重新界定政府與社會(huì)各方在政府投資工程建設(shè)管理中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，消除政府工程建設(shè)管理中的自營(yíng)性、臨時(shí)性、分散性和投資、建設(shè)、管理、使用

29、多位一體的弊端；引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和專業(yè)化、集中化方式實(shí)行代建制，即通過專業(yè)代理機(jī)構(gòu)代理業(yè)主負(fù)責(zé)政府投資工程的建設(shè)實(shí)施工作。這些改革嘗試取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但是也存在一些問題:改革仍處于局部突破階段沒有全面鋪開；改革需要深化鞏固，一些內(nèi)部深層次矛盾需要研究解決，改革配套的法規(guī)政策與制度更待完善；指導(dǎo)改革的理論研究需要發(fā)展。2目前我國(guó)政府投資工程(gngchng)管理方式存在的問題2.1政府(zhngf)監(jiān)管制度的缺位目前(mqin)，適用于政府投資工程的相關(guān)法律、法規(guī)存在空白，甚至還沒有一部專門針對(duì)政府投資工程管理的法律，開展政府投資工程改革試點(diǎn)的各地政府部門對(duì)政府投資工程的管理一般

30、都頒布了相應(yīng)的管理辦法，但是對(duì)具體的管理措施沒有詳細(xì)的規(guī)定。7而相關(guān)法律之間的適用性問題還有待于進(jìn)一步解決。如根據(jù)政府采購(gòu)法第1條第1、2款和第27條:本法所稱政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。明確將工程采購(gòu)納入了該法所稱的“政府采購(gòu)活動(dòng)”，但同時(shí)又規(guī)定。政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。這就存在一個(gè)問題:政府采購(gòu)法是否以在多大程度上可以適用于工程項(xiàng)目的采購(gòu)。無論如何，在這方面，政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系是一個(gè)需要進(jìn)一步澄清的問題，兩者之間如何進(jìn)行界定融合，需要進(jìn)一步的研究2.2政

31、府投資工程的造價(jià)管理制度的不完善2.2.1資金撥付體系的缺陷。對(duì)于代建項(xiàng)目資金的管理，不同的地方采用的是完全不同的方式，如北京市在相關(guān)文件中明確規(guī)定:建設(shè)資金由建設(shè)實(shí)施代建單位負(fù)責(zé)管理，代建單位根據(jù)實(shí)際工作進(jìn)度和資金需求，提出資金使用計(jì)劃，市發(fā)改委將建設(shè)資金投資計(jì)劃直接下達(dá)給建設(shè)實(shí)施代建單位，由市財(cái)政部門撥付給建設(shè)實(shí)施代建單位按規(guī)定使用。在代建過程中，作為使用單位是接觸不到資金的。而寧波市則規(guī)定:代建項(xiàng)目的建設(shè)資金由建設(shè)單位負(fù)責(zé)管理，代建單位根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度提出建設(shè)資金撥付意見，建設(shè)單位根據(jù)代建單位的意見及有關(guān)規(guī)定及時(shí)將款項(xiàng)支付有關(guān)單位。建設(shè)資金不得通過代建單位支付。在這種模式下，代建單位完全

32、不與資金打交道。8這兩種截然不同的撥付體系，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是對(duì)政府投資工程代建制的不同理解，即代建單位究竟擔(dān)當(dāng)什么樣的角色。從政府投資工程改革的最終目標(biāo)來看，是為了實(shí)現(xiàn)真正意義上的投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用相分離。目前，對(duì)于政府投資工程由誰來投資這個(gè)問題都非常的清楚，而在建設(shè)和監(jiān)管這兩個(gè)問題上，顯然還存在著截然不同的理解。上述兩個(gè)地方采用的兩種完全不同的工程款撥付系統(tǒng)正是對(duì)這個(gè)問題有不同看法的體現(xiàn)。對(duì)于北京市政府來說，更傾向于實(shí)施代建制，即是將整個(gè)工程的建設(shè)由代建單位來實(shí)施，涉及到資金的問題，形成一種新的資金撥付方式:財(cái)政部門-代建公司，資金的使用也以代建公司為主，使用單位在整個(gè)過程中，沒有發(fā)言權(quán)。

33、9對(duì)于投資部門來說，這樣的資金管理方式可以從根本上剔除使用單位在工程建設(shè)中常常出現(xiàn)的資金挪用、擅自指定材料供應(yīng)商而造成的腐敗行為。但是，這樣的撥付方式，有可能出現(xiàn)資金的截留問題，雖然在北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法中規(guī)定，必須設(shè)立專項(xiàng)工程資金帳戶，?？顚Ｓ茫瑖?yán)格資金管理。但是，撥付下去的資金真正的用途，未能通過報(bào)表的形式反映出來，對(duì)于代建單位的資金使用情況，出現(xiàn)了管理的空白，無法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。而另一種撥付方式直接從財(cái)政部門到使用單位。這樣的資金撥付體系同樣也存在著資金截留問題，而且，這種傳統(tǒng)的資金撥付體系，不恰當(dāng)?shù)卦黾恿耸褂脝挝辉诠こ探ㄔO(shè)過程中的權(quán)力范圍，容易加劇使用單位與代建公司之間

34、的摩擦。2.2.2工程造價(jià)系統(tǒng)信息(xnx)的缺失。我國(guó)工程造價(jià)管理體制的確立(qul)始于建國(guó)初期，但是(dnsh)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，原來的工程造價(jià)管理體制基本上已無法適應(yīng)于當(dāng)前的需要。雖然，在我國(guó)加入WTO后，工程造價(jià)管理改革被提上議事日，但從根本上來說，我國(guó)目前的工程造價(jià)改革的步伐并不大，尤其在對(duì)政府投資工程管理方面?，F(xiàn)有的工程造價(jià)信息系統(tǒng)的功能比較弱，部分材料價(jià)格信息明顯失真。以江蘇省工程造價(jià)信息網(wǎng)(/)為例，該信息網(wǎng)中設(shè)有“指數(shù)指標(biāo)”、“價(jià)格信息”這兩個(gè)欄目，但是“指數(shù)指標(biāo)”一欄的內(nèi)容基本上是空的，“價(jià)格信息”一欄中倒是有不少價(jià)格信息，但如果真的參照其提

35、供的價(jià)格進(jìn)行工程預(yù)算的話，主材的價(jià)格將明顯偏高。如電氣中使用范圍比較廣的UPVC塑料電工管，比實(shí)際結(jié)算價(jià)格高出將近20-90%。2.3政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施中存在的問題多年來，政府投資工程的管理基本上是按照“投資、建設(shè)、管理、使用”混為一體的集中管理模式、高度集中的方式進(jìn)行實(shí)施。在這種模式下，由于行政權(quán)力的直接介入，形成了一大批“釣魚工程”(就是指建筑承包商先設(shè)法以低價(jià)中標(biāo)，然后在施工中再通過一些其他手段，如采取變更設(shè)計(jì)、增加現(xiàn)場(chǎng)簽證等辦法，以迫使投資方增加工程款項(xiàng))、“三超工程”(其一是:超概算、超預(yù)算、超決算，其二是:超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn))，其核心是超投資，并引發(fā)了大量的投資“黑洞”和

36、工程腐敗現(xiàn)象，直接影響了工程質(zhì)量和投資效益。而政府投資工程數(shù)額巨大、工程質(zhì)量、效益狀況關(guān)系國(guó)計(jì)民生，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)關(guān)系極大。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，工程建設(shè)中“投資、建設(shè)、管理、使用”四項(xiàng)職能合一，集中在一個(gè)單位，以及大量的、分散的、非專業(yè)的一次性業(yè)主來組織工程建設(shè)，日趨表現(xiàn)出諸多問題:一是一些政府主管部門既負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督管理，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，導(dǎo)致了政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題。二是一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，項(xiàng)目結(jié)束后，機(jī)構(gòu)即行解散，造成人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)，工程建設(shè)水平很難提高，一旦出現(xiàn)問題難以追究責(zé)任。與專業(yè)管理人員相

37、比，這些人員對(duì)建設(shè)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基本建設(shè)程序熟悉不夠，難以保證工程質(zhì)量、工期和控制成本。三是一些政府投資工程由使用單位自建自用，受自身利益驅(qū)動(dòng)，造成爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，導(dǎo)致超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等現(xiàn)象產(chǎn)生。四是一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要。五是許多政府投資工程分別組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督管理，其建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題很難及時(shí)糾正。2. 4政府投資項(xiàng)目(xingm)試行工務(wù)局和代建制模式改革的問題(wnt)2002年，建設(shè)部在太原(ti yun)召開的“政府投資工程改革交流研討會(huì)”上提出：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的政府投資工程管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)工程建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)

38、展的需要，改革現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理方式勢(shì)在必行，特別是要改革目前普遍實(shí)行的項(xiàng)目使用管理單位自建自用的、非專業(yè)的、高度分散的政府投資工程管理方式。10很多城市正在積極嘗試政府投資項(xiàng)目管理體制的創(chuàng)新。如上海的工程管理公司、深圳的建筑工務(wù)局、珠海市政府投資工程建設(shè)管理中心、重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司、廈門的代建制等都是很具代表性的創(chuàng)新模式。不過盡管各地的改革措施表面上看不盡相同，但實(shí)質(zhì)都遵循著一個(gè)指導(dǎo)思想，即首先根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益將政府投資項(xiàng)目劃分為營(yíng)利性項(xiàng)目和非營(yíng)利性項(xiàng)目，對(duì)于營(yíng)利性項(xiàng)目采用項(xiàng)目責(zé)任制或承包給私人部門；對(duì)于非營(yíng)利性項(xiàng)目則按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)化管理的原則實(shí)行相對(duì)集中的

39、專業(yè)化管理，力圖建立責(zé)權(quán)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高投資效益和建設(shè)管理水平。在實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目專業(yè)化管理模式的改革中，主要可分為兩種思路：一種是政府自己組織專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如重慶、珠海、深圳等，可將它們都?xì)w為工務(wù)局模式；另一種是政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如上海、廈門等，可將它們歸為代建制模式。本文以深圳和上海為例，對(duì)兩種模式的運(yùn)作及其優(yōu)勢(shì)和問題進(jìn)行分析。2.4.1工務(wù)局模式。深圳市在政府機(jī)構(gòu)改革中成立了深圳市建筑工務(wù)局，代表市政府行使業(yè)主職能和項(xiàng)目管理職能，負(fù)責(zé)除國(guó)土規(guī)劃、交通、水務(wù)、公安、教育五個(gè)系統(tǒng)外的由政府投資的建設(shè)工程項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理工作。從

40、主要職責(zé)看，包括參與編制市政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的中長(zhǎng)期建設(shè)規(guī)劃和年度計(jì)劃；參與或主持市政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的前期工作；根據(jù)市計(jì)劃部門下達(dá)的政府投資項(xiàng)目計(jì)劃，組織施工圖設(shè)計(jì)和審查，編制項(xiàng)目預(yù)算，并分別報(bào)有關(guān)部門審批；負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工報(bào)建、招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準(zhǔn)備工作；負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管；負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，建筑工務(wù)局屬建設(shè)局直屬事業(yè)單位，內(nèi)設(shè)辦公室、綜合計(jì)劃處、建筑工程處、市政工程處和給排水工程處五個(gè)處室，人員經(jīng)費(fèi)由市財(cái)政全額核撥。11從實(shí)踐看，工務(wù)局模式的

41、優(yōu)勢(shì)在于通過對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性工程專設(shè)機(jī)構(gòu)行使政府投資業(yè)主職能，由第三方實(shí)施專業(yè)化管理，負(fù)責(zé)政府投資工程建設(shè)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了建、管、用分離，解決了政府投資工程管理中存在的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”和“同位一體”的問題。但該模式還存在一些問題，典型的有三個(gè)方面，第一，沒有完全解決政府角色混淆問題。工務(wù)局集政府投資項(xiàng)目業(yè)主和政府管理職能于一體，隸屬于當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)行政主管部門，容易產(chǎn)生“建、管”不分帶來的傳統(tǒng)問題。第二，政府人員隊(duì)伍龐大，耗費(fèi)大量的財(cái)政資金。如深圳工務(wù)局自成立以來，一直處于壓力大、責(zé)任重、人手少、辦公經(jīng)費(fèi)短缺的狀況，隨著所管的政府投資工程的逐漸增多，他們的工作負(fù)擔(dān)和壓力將越來越重，長(zhǎng)此以往會(huì)影響

42、到工程的質(zhì)量和進(jìn)度。第三，激勵(lì)約束機(jī)制不明。由于工務(wù)局是一個(gè)事業(yè)單位，對(duì)于政府投資工程建設(shè)沒有產(chǎn)權(quán)及利潤(rùn)的約束，只有行政權(quán)威的激勵(lì)和約束，缺少對(duì)投資控制的內(nèi)在約束機(jī)制(并且由于事業(yè)單位的非贏利性，對(duì)職員缺乏激勵(lì)效應(yīng)。2.4.2代建制模式(msh)。上海市政府投資(tu z)項(xiàng)目管理采用了“政府(zhngf)政府所屬投資公司項(xiàng)目管理公司”的三級(jí)管理模式，通過這種模式實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、項(xiàng)目管理職能的分離。12從政府的職責(zé)看，包括項(xiàng)目決策、市場(chǎng)選擇、監(jiān)管、評(píng)估、市場(chǎng)管理與培育等幾個(gè)方面。與原有的政府職能相比，政府對(duì)于項(xiàng)目決策中具有前瞻性戰(zhàn)略性問題的介入比以前深，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施的管理則較之

43、以前淡出，主要借助中介組織（項(xiàng)目管理公司完成）。投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過程管理。項(xiàng)目管公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。代建制模式的優(yōu)勢(shì)在于體現(xiàn)了政府對(duì)其投資項(xiàng)目間接管理的原則，可以解決政府在政府投資項(xiàng)目管理中角色混淆的問題。如上海對(duì)政府投資項(xiàng)目不是由政府專門設(shè)立并組建專門機(jī)構(gòu)管理，而是由政府培育市場(chǎng)，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來進(jìn)行投資管理和運(yùn)作。政府投資公司和項(xiàng)目管理公司均通過市場(chǎng)公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)由市場(chǎng)擇優(yōu)確定。政府通過市場(chǎng)培育若干個(gè)項(xiàng)目管理公司，形成了開放與競(jìng)爭(zhēng)的格局

44、。充當(dāng)政府業(yè)主的投資公司與政府是一種委托合同關(guān)系，項(xiàng)目管理公司與政府或投資公司之間也是委托合同關(guān)系。但這種模式也存在一些問題。一是由于沒有明確設(shè)置代建費(fèi)取費(fèi)的下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，因此，各代建單位在投標(biāo)中存在無序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，使代建費(fèi)一降再降。由于沒有擔(dān)保、保險(xiǎn)等相應(yīng)的配套措施，過度壓價(jià)很可能會(huì)導(dǎo)致代建單位通過降低項(xiàng)目的管理水平來降低成本。二是對(duì)于政府組織結(jié)構(gòu)本身的改革甚少，不能從根本上解決政府投資項(xiàng)目管理中的問題。三是這種模式有賴于成熟的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)對(duì)原有制度的沖擊較大，實(shí)行起來有較大的難度。3我國(guó)政府投資工程管理方式存在的問題的原因分析目前，我國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的

45、傳統(tǒng)管理模式，即由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，政府投資管理部門進(jìn)行審批決策，確定投資額度和年度投資計(jì)劃，財(cái)政部門核撥建設(shè)資金，再由建設(shè)單位組織基建班子進(jìn)行建設(shè)。8政府投資項(xiàng)目的管理主體是國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)(決策部門)、財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)署（資金管理與監(jiān)督部門）、各行業(yè)行政管理部門（實(shí)施監(jiān)督部門）與建設(shè)單位（資金使用部門），通過它們之間的協(xié)調(diào)和制衡實(shí)現(xiàn)對(duì)投資項(xiàng)目建設(shè)過程的控制與財(cái)政資金的有效使用。然而許多研究表明，這種框架(kun ji)不能發(fā)揮出有效管理政府投資項(xiàng)目的作用。有關(guān)項(xiàng)目管理部門往往將“投資(tu z)與建設(shè)”、“建設(shè)(jinsh)與管理”相混淆。在許多項(xiàng)目的實(shí)施過程中，

46、各級(jí)政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。在項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督方面都介入。但往往兩方面都管理不好。3.1管理者缺乏造價(jià)控制的動(dòng)力由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒有真正建立起來，造成管理者的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)，更難以積極主動(dòng)地控制投資。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目真正按計(jì)劃投資完成的極少，多數(shù)都超過預(yù)算的20-30%，超過1-2倍的也屢見不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者（政府）與使用者（有關(guān)建設(shè)單位）的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使用者只受益無風(fēng)險(xiǎn)，而且有時(shí)甚至超過的投資越多，效益竟越高。3.2機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，管理水平低下目前，大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位組建項(xiàng)目管理班子，這種管理班子通常是“大而全

47、、小而全”由此產(chǎn)生的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，其實(shí)質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動(dòng)中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時(shí)性和自營(yíng)性的特征，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。3.3政府監(jiān)控不力目前，政府對(duì)管理投資公共工程的項(xiàng)目只有一些條例和規(guī)定，還沒有一部法律。一方面由于法制不健全、管理不嚴(yán)格、無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。因此雖一再?gòu)?qiáng)調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒有處罰的法規(guī)，對(duì)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補(bǔ)資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。3.4項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性由于政府投資的無償

48、性，即對(duì)資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種項(xiàng)目的實(shí)施能體現(xiàn)“政績(jī)”、甚至有謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的好處，因此很容易誘發(fā)申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)的單位對(duì)有限的項(xiàng)目投資資金的爭(zhēng)奪。負(fù)責(zé)資金分配的部門（如計(jì)委、財(cái)政等），在面臨方方面面的要求和壓力下，一般是采取平衡策略來分配資金以求照顧到各方面的利益。在這種背景下往往很難根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急分配資金，因此項(xiàng)目實(shí)施的決策缺乏科學(xué)性。3.5招投標(biāo)不規(guī)范在現(xiàn)行的政府項(xiàng)目招投標(biāo)制度中，大多數(shù)標(biāo)底價(jià)格的制定依據(jù)是預(yù)算定額=費(fèi)用定額等，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。而且不少項(xiàng)目招標(biāo)對(duì)最低評(píng)標(biāo)價(jià)的確定不夠科學(xué)合理，受眾多的“關(guān)系”等人為因素影響大，不利于鼓勵(lì)投標(biāo)者進(jìn)行公平的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。

49、在工程招投標(biāo)中，還存在只對(duì)工程主體部分進(jìn)行招投標(biāo)，對(duì)附屬部分采用議標(biāo)方式，這樣的操作方式不但給附屬工程的監(jiān)控管理增加了難度，而且造成工程肢解發(fā)包的情況，從而為腐敗行為提供了機(jī)會(huì)。3.6隨意(su y)更改投資規(guī)模由于建設(shè)單位大多(ddu)又是使用單位，為其增加自身(zshn)的利益往往要求設(shè)計(jì)部門提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在工程實(shí)施階段又隨意更改投資規(guī)模。分析表明這是導(dǎo)致投資超計(jì)劃的關(guān)鍵原因之一。更有因設(shè)計(jì)單位的取費(fèi)是按照造價(jià)比例提取，設(shè)計(jì)單位往往樂意滿足建設(shè)單位的設(shè)計(jì)變更要求。3.7項(xiàng)目法人實(shí)體缺位我國(guó)政府工程的實(shí)施與使用，至今仍沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中、高度壟斷的“四位一體”（投資、建設(shè)、管理、使用

50、）投資體制。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)過程中，既是行政長(zhǎng)官，又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)；既是建設(shè)者，又是管理者；政企不分，官商合一。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的問題，如項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項(xiàng)目的資金難以得到有效控制。3.8資金不到位由于項(xiàng)目投資決策缺乏科學(xué)性，各個(gè)資金需求方根據(jù)可能分配給自己的投資額度，編制一份“項(xiàng)目建議書”和“可行性研究報(bào)告”，論證工作缺乏一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序。為了使得項(xiàng)目能通過審批，有時(shí)故意壓低預(yù)算，形成“釣魚工程”。13而計(jì)劃部門和財(cái)政部門可能在缺乏詳盡的審核下做出批準(zhǔn)，使本來存在資金缺口的項(xiàng)目通過立

51、項(xiàng)，為以后的“三超”埋下伏筆，并為資金使用方以后追加資金等不合理的做法留下了“合理”的借口。4對(duì)政府投資工程管理方式提出的建議4.1合理界定政府投資工程的范圍政府投資工程范圍的界定是政府投資工程管理上的一個(gè)根本性問題。必須區(qū)分公共項(xiàng)目與非公共項(xiàng)目，對(duì)這兩類工程采取不同的管理方式。13對(duì)公共項(xiàng)目工程，政府應(yīng)該是“教練”的角色，采用有效的管理方式，管好、用好納稅人的每一分錢；對(duì)非公共項(xiàng)目工程，政府扮演的角色應(yīng)該是“裁判員”，至于如何管好投資人的錢，如何使投資人獲得最大的收益，那是投資人自己的事。政府管理的重點(diǎn)是制定投資方(建設(shè)方)與施工方應(yīng)該遵守的游戲規(guī)則。在劃分公共項(xiàng)目與非公共項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，針對(duì)

52、不同工程進(jìn)行“兩極化管理”，一則強(qiáng)化對(duì)于政府投資工程管理的深度和細(xì)度，使政府投資工程嚴(yán)格按照確定的程序和規(guī)則進(jìn)行；二則簡(jiǎn)化政府對(duì)非政府投資工程的管理，隨著產(chǎn)權(quán)制度的深化改革和不斷完善，政府只需進(jìn)行建筑市場(chǎng)秩序、建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等事關(guān)公眾利益的建設(shè)事務(wù)的監(jiān)管。14“大社會(huì)，小政府”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，政府投資項(xiàng)目在整個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目中的比重將逐步縮小，政府能否通過少量的政府投資項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)整個(gè)工程建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府投資項(xiàng)目的定位是否合理。通過對(duì)政府投資工程范圍的合理界定，可以將大量屬于市場(chǎng)管轄的工程從政府投資工程中劃分出去，使政府投資更加有的放矢，更好地帶動(dòng)整個(gè)

53、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府才能從大量具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來，把有限的財(cái)力用于社會(huì)最需要的方面，提高政府投資工程的效益。4.2建立系統(tǒng)、規(guī)范(gufn)的政府投資工程管理法規(guī)為了防范代建過程中的各種非法合謀(hmu)現(xiàn)象，建立系統(tǒng)、規(guī)范的政府(zhngf)投資工程管理法律、制度是實(shí)現(xiàn)政府投資工程“陽光操作”的基本保障。9目前，我國(guó)急需進(jìn)行以下方面的相關(guān)法律、制度建設(shè):4.2.1盡快對(duì)政府投資工程項(xiàng)目代建管理作出法律規(guī)定。目前沒有一部完整的法律來對(duì)政府投資工程建設(shè)的全過程進(jìn)行管理，各地基本上是各行其道，大都處于探索階段。首先必須制定政府投資工程管理法，從法律的角度規(guī)定代建項(xiàng)目的實(shí)施程序，合理劃分投資、建設(shè)

54、、管理、使用各方的職責(zé)和權(quán)力，并形成權(quán)力的制衡。同時(shí)，對(duì)資金的來源、使用、監(jiān)督作出提綱挈領(lǐng)式的規(guī)定，而各級(jí)地方政府則應(yīng)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使工程代建真正做到有法可依。4.2.2強(qiáng)制推行工程擔(dān)保制度。一把手負(fù)責(zé)制、嚴(yán)格的招投標(biāo)制及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、內(nèi)審、黑名單、廉正保證金、派駐監(jiān)察員等等，都是目前常用的防止工程腐敗的辦法，但是，工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗案件依然是層出不窮。強(qiáng)制推行工程擔(dān)保制度，是工程建設(shè)領(lǐng)域開始嘗試的預(yù)防工程腐敗的市場(chǎng)化措施。2004年8月份，國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)了關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)，規(guī)定工程建設(shè)合同造價(jià)在1000萬元以上的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目要實(shí)行工程

55、建設(shè)合同擔(dān)保。同年12月，蘇州建設(shè)局轉(zhuǎn)發(fā)了該規(guī)定，并將今年在全市范圍內(nèi)強(qiáng)制推行工程保證擔(dān)保制度。這些規(guī)定在工程擔(dān)保制度的推行上邁出了可喜的一步。但是，根據(jù)這些規(guī)定，工程擔(dān)保僅僅在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中進(jìn)行試點(diǎn)，并沒有涉及到政府投資工程這一領(lǐng)域。如何在政府投資工程領(lǐng)域進(jìn)行工程擔(dān)保制的強(qiáng)制推行，目前還需要進(jìn)一步的研究。4.2.3建立完善的內(nèi)部專業(yè)人士管理制度。工程代建過程中主要涉及到造價(jià)工程師、監(jiān)理工程師、招標(biāo)代理人員、代建單位工作人員以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各類工程技術(shù)人員。此類人員素質(zhì)的高低直接影響到代建工程的成敗，尤其是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工程技術(shù)人員，必須具備良好的技術(shù)素質(zhì)和良好的道德素養(yǎng)。參與到代建項(xiàng)目中的專業(yè)技

56、術(shù)人員雖然比較復(fù)雜，但是可以大略的分為兩大類，一類是提供中介服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員，一類是來自于政府監(jiān)管部門的專業(yè)技術(shù)人員。15通常第一類人員都具備相應(yīng)的專業(yè)執(zhí)業(yè)資格，而且我國(guó)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)(各類監(jiān)理公司、會(huì)計(jì)事務(wù)所、造價(jià)事務(wù)所)產(chǎn)權(quán)比較清晰，這類人員必須考慮本單位的生存、發(fā)展空間，對(duì)自己的行為有一定的自我約束。同時(shí)，各類中介機(jī)構(gòu)基本上都有相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)作為管理單位，從外部進(jìn)行約束。對(duì)于第二類專業(yè)技術(shù)人員，要通過制定切實(shí)可行的規(guī)章制度，提高其抗腐拒貪的能力。具體的措施可以采用問責(zé)制，對(duì)整個(gè)監(jiān)管過程進(jìn)行工作分解，將責(zé)任落實(shí)到每一職務(wù)上，建立責(zé)任追究制度，確立監(jiān)管過程中的“高壓線”，強(qiáng)化每個(gè)監(jiān)管人員的

57、責(zé)任。采用“對(duì)職不對(duì)人”的管理辦法，一旦出了問題，堅(jiān)決執(zhí)行規(guī)章制度中的獎(jiǎng)懲條例。對(duì)政府投資工程中的違規(guī)行為建立公示制度，對(duì)相關(guān)的責(zé)任機(jī)構(gòu)、直接責(zé)任人進(jìn)行媒體的曝光，起到震懾作用。4.3建立完善的政府(zhngf)投資工程造價(jià)管理體系4.3.1完善工程款撥付(bf)體系。工程(gngchng)款的撥付對(duì)于工程管理單位來說，也是一個(gè)容易出紕漏的環(huán)節(jié)。前述兩種工程款的撥付方式都有一定的優(yōu)點(diǎn)，但是，都沒有涉及到對(duì)工程進(jìn)度款的確認(rèn)問題，即如何確認(rèn)工程進(jìn)度款的有效性。另外，無論是代建公司還是使用單位負(fù)責(zé)資金的管理，都容易出現(xiàn)資金的截留或挪用的可能。解決這一問題的較好辦法是由財(cái)政統(tǒng)一撥付。代建公司向項(xiàng)目投資

58、部門提出付款申請(qǐng)后，發(fā)改委通過本部門專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行工程量和工程價(jià)款的確認(rèn)，或者可以通過發(fā)揮工程造價(jià)管理部門的作用，由造價(jià)管理部門進(jìn)行確認(rèn)，從而決定付款的額度，然后由當(dāng)?shù)刎?cái)政統(tǒng)一撥付。174.3.2完善工程造價(jià)信息系統(tǒng)。政府投資工程對(duì)工程造價(jià)信息系統(tǒng)的依賴性主要在于建設(shè)成本的控制方面，工程造價(jià)信息系統(tǒng)的作用貫穿于工程建設(shè)的全過程。政府工程投資部門在項(xiàng)目投資決策的前期工作中，一個(gè)重要的任務(wù)是對(duì)類似工程的工程造價(jià)進(jìn)行分析，根據(jù)工程造價(jià)管理部門提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，從而估算擬建工程的總投資額。20決策部門不妨引入資深的造價(jià)工程師作為決策時(shí)的顧問，使其發(fā)揮參謀作用。項(xiàng)目實(shí)施階段主要由代建公司來負(fù)責(zé)，代建公司有義務(wù)將其在實(shí)施過程中所采用的工程材料、人工等相關(guān)的價(jià)格因素，通過工程造價(jià)信息系統(tǒng)進(jìn)行公開發(fā)布，以增加建設(shè)過程的透明度，同時(shí)也方便監(jiān)管部門的監(jiān)督與管理。在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)階段，工程造價(jià)信息系統(tǒng)依然可以發(fā)揮非常大的作用。項(xiàng)目