1、第四章政策(zhngc)問題界定（分析）方法共二十一頁 美國在上世紀(jì)六十年代由約翰遜總統(tǒng)所設(shè)計的、其目的為把美國建成一個人人平等的“偉大社會”計劃。但不幸的是，這個計劃破滅了。其破滅的一個主要原因在于：美國領(lǐng)導(dǎo)人對貧窮成因問題的界定錯誤。決策層錯誤地認(rèn)為當(dāng)時美國的貧窮是“結(jié)構(gòu)貧窮”，這樣的貧窮僅僅(jnjn)通過經(jīng)濟(jì)的增長是根除不了的，必須要求政府對財富進(jìn)行重新分配。為此，美國政府支付了現(xiàn)金補貼、食品券、醫(yī)療保險等巨額福利費用，但是結(jié)果卻是：窮人并沒有減少，福利政策造就了大批完全依賴政府的群體，而且還引發(fā)了美國家庭結(jié)構(gòu)變化，如單親家庭的增多。共二十一頁“我們遭遇的麻煩不在于(ziy)解決問題，

2、而在于(ziy)明白問題?！?約翰遜共二十一頁公共政策問題(wnt)的識別模式 1識別模式I：公共政策分析起點政策問題問題社會問題公共問題政策問題共二十一頁2識別模式II：公共政策分析起點社會(shhu)問題政策問題政府認(rèn)定公共問題社會問題問題共二十一頁公共政策問題的類型1按政策問題的性質(zhì)(xngzh)劃分 問題的結(jié)構(gòu)因素結(jié)構(gòu)良好結(jié)構(gòu)適中結(jié)構(gòu)不良決策者一個或n個決策者一個或n個決策者許多決策者備選方案有限的備選方案有限的備選方案無限的備選方案效用（價值）達(dá)成共識達(dá)成共識出現(xiàn)沖突結(jié)果結(jié)果確定或風(fēng)險可以預(yù)知結(jié)果不確定結(jié)果未知概率概率可計算概率不可計算概率不可計算共二十一頁結(jié)構(gòu)質(zhì)量的優(yōu)良度政策問題的

3、解決難度困難中等容易結(jié)構(gòu)不良結(jié)構(gòu)適度結(jié)構(gòu)優(yōu)良共二十一頁2.按問題(wnt)的層次劃分 政策問題的宏觀層次中央地方基層問題的解決難度容易中等困難共二十一頁3.按問題的領(lǐng)域劃分 政治類政策問題：涉及到國家權(quán)力分配、組織以及運行過程中所出現(xiàn)的問題。經(jīng)濟(jì)類政策問題：涉及國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的問題。社會類政策問題：涉及到社會關(guān)系或社會環(huán)境失調(diào)，妨礙(fng i)社會發(fā)展等方面的問題。4.按問題的功能劃分 指導(dǎo)性政策問題：對社會的整體發(fā)展產(chǎn)生影響、涉及社會發(fā)展方向等方面的問題。分配性政策問題：涉及資源配置或利益分配等方面的問題。限制性政策問題：涉及對某些社會成員的行為或利益進(jìn)行限制等方面的問題。共

4、二十一頁5按問題的持續(xù)時間劃分(hu fn) 短期性政策問題：政策問題存在及發(fā)生影響的時間范圍通常是指一年以內(nèi)。中期性政策問題：政策問題存在及發(fā)生影響的時間范圍通常是指一年到三年以內(nèi)。長期性政策問題：政策問題存在及發(fā)生影響的時間范圍通常是指三年以上。6按問題的強度劃分 溫和的政策問題：涉及那些沒有引起過多沖突，仍處于可承受區(qū)間的政策問題。強烈的政策問題：涉及那些引起過多沖突的政策問題。劇烈的政策問題：引起過多沖突，并造成社會劇烈震蕩的政策問題。7按問題的處理手法劃分 實質(zhì)性政策問題：政策問題對社會有重大影響，政策制定者運用一定資源去加以解決的問題。象征性政策問題：主要集中在令決策者不安的政策問

5、題上，對這些問題的反映傾向于提供更多的心里安慰，穩(wěn)定秩序，而并沒有提供足夠的資源以促成現(xiàn)實的實際改變。共二十一頁公共政策問題構(gòu)建的程序 1.以“問題感知”體悟“問題情境” 此階段中，以人類的內(nèi)心來感受問題情況的嚴(yán)重性；目標(biāo)并不是在發(fā)現(xiàn)一個單獨存在的政策(zhngc)問題，而是企圖發(fā)現(xiàn)政策利害關(guān)系個人或團(tuán)體所共同感受到的問題情境形態(tài)。2.以“問題搜索”認(rèn)定“后設(shè)問題” 此階段中，以公共政策概念詮釋政策問題，使之成為政策分析者所能處理的后設(shè)問題；政策分析家面對著相互糾葛的問題系統(tǒng)，他必須依據(jù)政策科學(xué)的理論找出結(jié)構(gòu)不良的政策問題，以形成政策分析家感興趣的后設(shè)問題。共二十一頁3.以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實

6、質(zhì)問題” 此階段中，以專業(yè)知識來判斷究竟該問題是屬于哪一個政策領(lǐng)域：若是經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，則從供需法則的角度加以分析；若是屬于政治學(xué)的范疇，則以權(quán)力(qunl)和影響力的角度加以分析。不論是選擇哪一種概念架構(gòu)，這個階段都能夠反映出政策分析者的世界觀或意識型態(tài)。4.以“問題陳述”建立“形式問題” 此階段中，須以建構(gòu)語言的方式，將實質(zhì)問題轉(zhuǎn)化為以數(shù)學(xué)語句或?qū)I(yè)術(shù)語為表達(dá)方式的形式問題，但這種建構(gòu)語句的形式必須明確反映政策問題本身的性質(zhì)。共二十一頁1. 論證圖解（Argumentation Mapping）圖爾敏的論證結(jié)構(gòu)包含六個要素：（1）主張（Claim），立論者意圖要訴求的目的或是企圖合理化的論證

7、結(jié)論，要回答類似“我們將向何處去”的問題。（2）論據(jù)資料（Data），即任何研究或推斷由之開始的材料或信息，要回答類似“我們擁有哪些證據(jù)”的問題。（3）正當(dāng)理由（Warrant），它是連接根據(jù)與結(jié)論的橋梁，要回答類似“從起點到目的應(yīng)該采取怎樣的路徑”的問題，以保證主張的合理化。（4）支持依據(jù)（Backing），對“正當(dāng)理由”提出額外的支持，要回答類似“為什么此種路徑是安全的”的問題，以增強“正當(dāng)理由”的信度。（5）合格者（Qualifiers），它是從依據(jù)和正當(dāng)理由到結(jié)論的跳板，要回答“結(jié)論是肯定的得出,還是可能的得出”的問題。（6）反駁（Rebuttal），指出(zh ch)無法從依據(jù)得出主

8、張的因素，要回答類似“在什么樣的情境下，我們應(yīng)該放棄該路徑”的問題。共二十一頁2.邊界分析法（Boundary Analysis） 任何政策問題都需要確認(rèn)清晰的邊界 步驟：飽和抽樣（這種方式可以接觸到與政策問題相關(guān)的絕大多數(shù)被調(diào)查者）；誘導(dǎo)性地提出問題（為政策問題的邊界分析，提供(tgng)更有意義、更具有實質(zhì)性的數(shù)據(jù)資料）；邊界估計（通過制定出一個積累頻率分布圖進(jìn)行分析）。共二十一頁3.利害關(guān)系人分析（Stakeholders Analysis） 利害關(guān)系人是指方案中帶有利益訴求的個人、群體或機構(gòu)，而其中能夠?qū)Ψ桨府a(chǎn)生重要(zhngyo)影響甚至關(guān)涉方案成敗的個人或群體又被稱為關(guān)鍵利害關(guān)系人

9、。 利害關(guān)系人分析是指通過對方案中關(guān)鍵利害關(guān)系人的辨認(rèn)，進(jìn)而對其利益進(jìn)行估價，以判斷其給方案實施帶來的風(fēng)險。 共二十一頁步驟：（1）識別(shbi)利害關(guān)系人。列出所有利害關(guān)系人的清單，確保不要有任何遺漏；（2）列出利害關(guān)系人矩陣。根據(jù)利害關(guān)系人各自的參與程度、參與力量、個性等因素來構(gòu)建矩陣。（3）提出相應(yīng)的策略。 權(quán)力低低高高使其滿意使其密切參與使其獲悉對其監(jiān)控利益(ly)共二十一頁4. 魚骨圖（Fishbone Diagram） 魚骨圖是由日本質(zhì)量控制兼統(tǒng)計專家石川馨（Kaoru Ishikawa）教授發(fā)明的一種圖解法，因此它還被稱為石川圖（Ishikawa Diagram）。它以圖表的形

10、式指出造成某種結(jié)果的各級原因(yunyn)之間的等級關(guān)系，用以辨識和處置問題的原因。 共二十一頁MSMMMMSSSSTTMST主要原因次要原因再次要原因問題(wnt)共二十一頁5. SWOT分析（SWOT Analysis） SWOT分析，就是將與研究對象密切相關(guān)的各種主要內(nèi)部優(yōu)勢因素（Strengths）、弱勢因素（Weaknesses）、機會因素（Opportunities）和威脅因素（Threats），通過調(diào)查羅列出來，并依照一定的次序按矩陣形式排列起來，然后運用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應(yīng)(xingyng)的結(jié)論 共二十一頁步驟1掃描問題環(huán)境可以運

11、用社會的、經(jīng)濟(jì)的、政治的各種指標(biāo)來檢測影響未來的主要問題和趨勢，此步驟不需要進(jìn)行冗長的分析，只需要描述未來發(fā)展的大致圖景，闡明將會面臨的問題。 步驟2為可能的行動做好準(zhǔn)備識別可能的行動，概括地闡明其與面臨的問題的關(guān)系。步驟3外部機會、威脅分析列出不受控制的環(huán)境參量。步驟4內(nèi)部優(yōu)勢、弱勢分析列出掌控的參量，區(qū)分其中哪些可以促進(jìn)發(fā)展，哪些可以阻礙發(fā)展。 步驟5 對可能的行動進(jìn)行分類在實現(xiàn)機會最大化和威脅最小化的前提下，該步驟旨在突出增進(jìn)優(yōu)勢的行動和消除威脅的行動。步驟6評估策略該步驟可以看作是行動的“投資組合”，主要是基于內(nèi)部可行性、優(yōu)勢、弱勢及外部環(huán)境、機會、威脅進(jìn)行策略選擇。策略包括： 最小與

12、最小策略（WT策略），即考慮弱勢因素和威脅因素，目的是努力使這些因素都趨于最??； 最小與最大策略（WO策略），著重考慮弱勢因素和機會因素，目的是努力使弱勢趨于最小，使機會趨于最大； 最小與最大策略（ST策略），即著重考慮優(yōu)勢因素和威脅因素，目的是努力使優(yōu)勢因素趨于最大，使威脅因素趨于最?。?最大與最大策略（SO策略），即著重考慮優(yōu)勢因素和機會因素，目的在于努力使這兩種因素都趨于最大。 共二十一頁內(nèi)容摘要第四章。國的貧窮是“結(jié)構(gòu)貧窮”，這樣的貧窮僅僅通過經(jīng)濟(jì)的增長。美國政府支付了現(xiàn)金補貼、食品券、醫(yī)療保險等巨額福利費。“我們遭遇的麻煩不在于解決問題，而在于明白問題。約翰遜。1識別模式I：公共政策分析起點政策問題。2識別模式II：公