1、法律框架下的可再生能源發(fā)展影響因素分析中國電力企業(yè)聯(lián)合會 環(huán)保與資源節(jié)約部主任 王志軒【摘要】：本文是2005年6月在上海舉行的2005中國替代能源與電力國際峰會上中國電力企業(yè)聯(lián)合 會環(huán)保與資源節(jié)約部王志軒主任主講發(fā)言，發(fā)言系統(tǒng)地介紹了可再生能源法需要配套的法規(guī)和規(guī)章 的情況；根據(jù)法律內(nèi)容，以流程圖的方式建立了法律內(nèi)容之間的系統(tǒng)關(guān)系，并對其關(guān)系進行了簡要分析， 對在法律框架下推進可再生能源的發(fā)展的重要因素進行了分析，提出了措施建議?！娟P(guān)鍵詞】：可再生能源 法律2005中國替代能源與電力國際峰會【作者簡介】：王志軒，工學碩士，教授級高級工程師，現(xiàn)任中國電力企業(yè)聯(lián)合會環(huán)保與資源節(jié)約部主任。兼任全國

2、環(huán) 境管理標準化技術(shù)委員會委員、全國環(huán)保產(chǎn)品專業(yè)委員會委員、電力工業(yè)環(huán)保標準化技術(shù)委員會主任委 員、中國資源綜合利用協(xié)會常務(wù)理事。長期從事技術(shù)研究、工程設(shè)計、技術(shù)管理、宏觀規(guī)劃、政策研究 及環(huán)保管理和電力環(huán)保與資源節(jié)約研究工作。序言2005年2月28日，中華人民共和國可再生能源法（以下簡稱本法）在第十屆全國人大常委會 第十四次會議上通過，于2006年1月1日起施行，這是我國在實施節(jié)約能源法、電力法、煤炭法 之后又一針對能源的專門立法，標志著我國在能源開發(fā)、利用方面依法治國的步伐進一步加快。本法 的頒布對于當前加快可再生能源的開發(fā)利用具有重要的現(xiàn)實意義，同時，從長遠的觀點看，對于逐步改 善我國能

3、源結(jié)構(gòu)、保障國家能源安全、促進能源的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。將可再生能源的發(fā)展納入了法制化的軌道，一方面說明了，可再生能源的發(fā)展有了法律的保障，另 一方面也說明了可再生能源的發(fā)展要在法律的框架中進行。因此，系統(tǒng)地分析研究本法并在本法框 架下，進一步研究影響本法實施的關(guān)鍵性因素，對于貫徹落實本法是具有現(xiàn)實意義。1可再生能源法的配套性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性分析1.1配套內(nèi)容分析本法共有總則、資源調(diào)查與發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持、推廣與應(yīng)用、價格管理與費用分 攤、經(jīng)濟激勵與監(jiān)督措施、法律責任和附則八章三十三條。從本法的內(nèi)容看，總體上是屬于框架性 的法律，主要解決了發(fā)展可再生能源的目的，發(fā)展什么樣的可再生

4、能源，國家、企業(yè)、社會的責任和義 務(wù)，確立了可再生能源發(fā)展的體制和總量目標制度、并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度、上網(wǎng)電價與費用分 攤制度以及激勵措施等。但是，要真正啟動可再生能源項目的實施，不只是需要“框架”更需要在框架 上構(gòu)建可操作性的實體，如具體的發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)劃、配套技術(shù)規(guī)定，準入要求，數(shù)量化的鼓勵措施 等。根據(jù)本法規(guī)定，需要配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等如表1所示。表1可再生能源法規(guī)定的需要配套的主要法規(guī)、規(guī)定表類另U內(nèi)容制定或頒布部門依據(jù)可再生能源的 定義水力發(fā)電對本法的適用性國務(wù)院能源主管部門規(guī)定報國務(wù)院 批準弟一條目標制定、分 解、公布全國：根據(jù)能源需求與可再生能源 資源實際

5、狀況，制定可再生能源開 發(fā)利用中長期總量目標并公布國務(wù)院能源主管部門制定國務(wù)院批 準第七條地方：確定各行政區(qū)域可再生能源 開發(fā)利用中長期目標并公布國務(wù)院能源主管部門會同省級人民 政府規(guī)劃國家：依據(jù)目標編制規(guī)劃國務(wù)院能源主管部門會國務(wù)院有關(guān) 部門編制報國院務(wù)批準第八條地方：依據(jù)地方目標編制規(guī)劃管理能源工作的部門會同本級人民 政府有關(guān)部門編制省級人民政府批 準管理全國：可再生能源的開發(fā)利用實施 統(tǒng)一管理國務(wù)院能源主管部門第五條地方：對本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源 的開發(fā)利用實施管理縣級以上地方人民政府管理能源工 作的部門資源調(diào)查全國可再生能源資源調(diào)查國務(wù)院能源主管部門第六條資源調(diào)查的技術(shù)規(guī)范國務(wù)院能源主

6、管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃 制定、公布可再生能源發(fā)展指導(dǎo)目 錄國務(wù)院能源主管部門第十條可再生能源國家技術(shù)標準和行業(yè)標準國家標準：電力并網(wǎng)技術(shù)標準、其 他技術(shù)要求、技術(shù)和產(chǎn)品國務(wù)院標準化行政主管部門第十一條行業(yè)標準：國家標準中未作規(guī)定的 技術(shù)要求國務(wù)院有關(guān)部門制定并備案太陽能與建設(shè)結(jié)合利用技術(shù)規(guī)范制定太陽能利用系統(tǒng)與建筑結(jié)合的 技術(shù)規(guī)范國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同有關(guān) 部門第十七條科研及產(chǎn)業(yè)化 發(fā)展列入科技發(fā)展與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 優(yōu)先領(lǐng)域予以支持國家每十二條教育納入普通教育和職業(yè)教育課程國務(wù)院教育行政主管部門第十二條并網(wǎng)發(fā)電項目 許可建設(shè)可再生能源并

7、網(wǎng)發(fā)電項目，應(yīng) 當依照法律和國務(wù)院規(guī)定取得行政 許可或者報送備案國務(wù)院規(guī)定第十三條生物液體燃料 規(guī)定石油銷售企業(yè)將生物液體燃料納入 其燃料銷售體系國務(wù)院能源主管部門或者省級人民 政府規(guī)定第十六條表1 （續(xù)）可再生能源法規(guī)定的需要配套的主要法規(guī)、規(guī)定表類別內(nèi)容制定或頒布部門依據(jù)可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電 價根據(jù)不同類型可再生源發(fā)電特點、 不同地區(qū)的情況，按照有利于促進 可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理原 則確定上網(wǎng)電價，適時調(diào)整，公布國務(wù)院價格主管部門第十九條中標項目按中標確定，不超過定價 水平無銷售電價高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電 價計算所發(fā)生的費用之間的差額， 附加在銷售電價中分攤國務(wù)院價格主管

8、部門制定第二十條接網(wǎng)費等費用 回收電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而 支付的合理接網(wǎng)費以及其他合理的 相關(guān)費用，可以計入電網(wǎng)企業(yè)輸電 成本，并從銷售電價中回收無第二十一條可再生能源的熱力和燃氣價格進入管網(wǎng)的可再生能源熱力和燃氣 的價格，按照有利用可再生能源開 發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定由價格管理權(quán)限確定第二十三條經(jīng)濟激勵可再生能源專項資金：可用于五個 方面第二十四條財政貼息的優(yōu)惠貸款：列入可再生 能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸 條件的項目第二十五條稅收優(yōu)惠：列入可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā) 展指導(dǎo)目錄的項目給予稅收優(yōu)惠國務(wù)院規(guī)定第二十六條太陽能利用系統(tǒng)與建筑結(jié)合的技術(shù) 經(jīng)濟政策國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)

9、院有關(guān)部門第十七條由表1可以看出，法律已經(jīng)明確需要配套內(nèi)容的有近20個方面，其中由國務(wù)院規(guī)定或需國務(wù)院批準 的有5個方面，國務(wù)院能源主管部門制定或為主制定的9個方面（包括報國務(wù)院批準的有3個方面），國 務(wù)院價格主管部門制定的有2個方面，國務(wù)院建設(shè)行政主管部門制訂的1個方面；國務(wù)院標準化行政主 管部門1個方面，還有省級人民政和國務(wù)院有關(guān)部門制定的方面。從配套的內(nèi)容看，本法是以可再生 資源量為基礎(chǔ)，以目標為龍頭，規(guī)范化管理為手段，以再生能源并網(wǎng)發(fā)電為重點，電價政策為支撐，優(yōu) 惠經(jīng)濟政策為引導(dǎo)、市場化為原則為動力的法律。市場原則推動了可再生能源生產(chǎn)企業(yè)的積極性，但這種積極性能否得到實現(xiàn)，很大程度上取

10、決于管 理者的行政作為和具有壟斷性的電網(wǎng)、熱網(wǎng)、石油銷售企業(yè)的責任心和積極性。法律必須通過處罰的規(guī) 定，才能保證其實施。表2列出了可再生能源法的法律責任表。表2可再生能源法的法律責任表對象內(nèi)容處罰條文政府主管部門的管理及監(jiān)督者不依法作出行政許可決定 發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處的 有不依法履行監(jiān)督管理職責 的其他行為的責令改正，對負有責任的主管人員 和其他直接責任人員依法給予行 政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事 責任第二十八條電網(wǎng) 企業(yè)未全額收購可再生能源電量， 造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng) 濟損失的承擔賠償責任，并由電力監(jiān)管機構(gòu) 責令限期改正；拒不改正的，處以 可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失額 一倍以下的罰款

11、。第二十九條經(jīng)營燃氣管網(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)不準許符合入網(wǎng)技術(shù)標準的 燃氣、熱力入網(wǎng)，造成燃氣熱 力企業(yè)經(jīng)濟損失的賠償責任、限期改正；拒不改正，損失額一倍以下罰款第三十條石油 銷售企業(yè)未按照規(guī)定將符合國家標準 的生物液體燃料納入其燃料 銷售體系，造成生物液體燃料 生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)濟損失的賠償責任、限期改正；拒不改正，損失額一倍以下罰款第三十一條由表2可以看出，法律責任是對政府部門的人員和電網(wǎng)企業(yè)，經(jīng)營燃氣管網(wǎng)、熱力管網(wǎng)的企業(yè)以及 石油銷售企業(yè)提出，而對于開發(fā)者來說沒有法律責任。對于政府的不作為要責令改正，并接受行政處分; 而對電網(wǎng)、熱網(wǎng)、石油銷售企業(yè)則是賠償損失、限期改正，拒不改正的處于可再生能源企業(yè)損

12、失額一倍 以下的罰款。1.2法律的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性分析本法各部分之間、各種要求之間，從整體上看是有機聯(lián)系的，是系統(tǒng)性的。將法律中的內(nèi)容用 流程圖表示可以更清楚地看出他們之間的關(guān)系。圖1是主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)框圖；圖26是其中五個方面內(nèi)容的具體關(guān)系框圖。圖1可再生能源法結(jié)構(gòu)框圖產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持體系圖3產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)與技術(shù)支持體系圖科學技術(shù)研究、標準制定和示范工程農(nóng)區(qū)、牧區(qū)生活用能的利用項目偏遠地區(qū)和海島獨立電力系統(tǒng)建設(shè)專項資金資源勘查、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)促進開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)財政貼息的 優(yōu)惠貸款-符合國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄 =稅收優(yōu)惠圖4經(jīng)濟激勵措施關(guān)系圖不同類型可再生能源發(fā)電特點不同地區(qū)

13、的情況按中標價格執(zhí)行不超過同類 上網(wǎng)電價水平國家定價招標電價上網(wǎng)電價國務(wù)院價格主管部門;.相關(guān)費用 J 與常規(guī)發(fā)電差額L銷售電價國務(wù)院價格主管部門推廣與應(yīng)用圖5價格管理與費用分攤體系圖（并網(wǎng)發(fā)電部分）圖6推廣與應(yīng)用系統(tǒng)圖從圖1可以看出，可再生能源法的推廣與應(yīng)用是法律的核心，其他的內(nèi)容都是為圍繞推廣與應(yīng)用展 開的。從圖2可以看出，資源調(diào)查、目標制定、規(guī)劃制定、可再生能源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄之間是有機聯(lián)系、 環(huán)環(huán)相扣、依次為依據(jù)的，不能缺少任何一個環(huán)節(jié)。從圖3可以看出，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與技術(shù)支持體系，需要突出重點并充分發(fā)揮各行各業(yè)的作用。從圖4可以看出，專項資金、財政貼息、稅收優(yōu)惠政策三大激勵政策的適用條件和

14、資金用途。從圖5可以看出，對于并網(wǎng)發(fā)電部分，價格管理中實行國家定價和市場定價兩種方式，按照不同類 型可再生能源發(fā)電的特點和不同地區(qū)合理確定電價。由于對可再生能源上網(wǎng)電價高出常規(guī)能源上網(wǎng)平均電價，其中的差額部分要在銷售電價中分攤，對 于電力企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的相關(guān)費用，從銷售電價中回收，因此，經(jīng)濟負擔最終的承擔 者是電力消費者。這樣的價格機制將使可再生能源發(fā)電投資者獲得相對穩(wěn)定和合理的回報，對電網(wǎng)運營 者也不會增加額外的經(jīng)濟負擔，且由于政府為了推動可再生能源的發(fā)展，通過優(yōu)惠政策的支持給予一部 分補貼，這就形成了促進可再生能源的發(fā)展的根本動力。從圖6可以看出，推廣應(yīng)用的重點是可再生能源

15、的并網(wǎng)發(fā)電系統(tǒng)。2貫徹執(zhí)行可再生能源法的幾個重要因素分析2.1認識雖然法已頒布，但并不等于說就全部解決了認識問題。如水電對本法的適用性問題、再如發(fā)電公司 是否要強制配額問題，優(yōu)惠政策的是全國分攤還是區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)分攤問題等等，仍然沒有很好的 解決。所以在制定有關(guān)配套規(guī)定時，仍然受著認識問題的制約，把法出臺前的一些未決問題留到現(xiàn)在來 解決。認識問題的根源，仍然體現(xiàn)在以下三個方面：第一，發(fā)展可再生能源到底為了什么？是為了環(huán)保、能源安全、還是受國際形勢的驅(qū)使為了發(fā)展可 再能源而發(fā)展可再生能源？第二，對于使用可再生能源高于常規(guī)能源的費用，政府、社會承受能力到底有多大？第三，開發(fā)可再生能源的企業(yè)的動

16、力到底是什么？是法律趨使、環(huán)保和社會責任、還是為了經(jīng)濟的 效益？以上三方面的問題，實際上相互交織甚至互為因果，盡管很難簡單回答，也不是單一的選擇，但是 傾向性的選擇也是決定目標制定、配套相關(guān)規(guī)定的決定因素。對于第一個問題：如果是為了環(huán)境保護，應(yīng)當通過比較在現(xiàn)階段、付出同樣經(jīng)濟代價和符合環(huán)境要 . .求的情況下，發(fā)展常規(guī)能源（將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化）與發(fā)展可再生能源哪個更好；如果是為了能源安全 . .及溫室氣體更少的排放，則應(yīng)當考慮在現(xiàn)階段、花費同樣的費用，用節(jié)能措施、加大大水電的投入、促 進核電的發(fā)展等措施甚至是提高能源價格或者增加有關(guān)能源稅收（如有些國家出臺碳稅等），與發(fā)展可再 生能源進行比較

17、。也可將上述需要考慮的多種因素綜合在一起，在時段的限制條件（如10年內(nèi)）和經(jīng)濟的 限制條件下（國家和用戶可以承受的經(jīng)濟水平），進行綜合比較。對于第二個問題：對于可再生能源高出常規(guī)能源費用的部分，雖然法律已經(jīng)明確了由公用性質(zhì)的企 業(yè)（如電網(wǎng)）服務(wù)、用戶承擔、政府補貼的基本原則，但是上網(wǎng)電價、銷售電價都需要國務(wù)院價格主管部 門批準，需要建立的專項資金多少，在制定和批準的過程中，雖然政府起著決定性作用，但政府、用戶、 電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)間的博弈是不可避免的，其中經(jīng)濟承受能力是關(guān)鍵制約因素，認識問題對企業(yè)、政 府、用戶利益起著主導(dǎo)作用。對于第三個問題：開發(fā)可再生能源形成的一切費用都是通過企業(yè)來實現(xiàn)的，

18、企業(yè)開發(fā)可再生能源的 不同目的是為了環(huán)保和社會責任，還是為了經(jīng)濟效益，在很大程度上決定了用戶的負擔和國家的補貼多 少。2.2制定目標的方法本法的第四條規(guī)定：“國家通過制定可再生能源的開發(fā)利用總量目標和采取相應(yīng)措施，推動 可再生能源的市場建立和發(fā)展”，本法第七條規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門根據(jù)全國能源需求與可再生能 源資源實際狀況，制定全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標，報國務(wù)院批準后執(zhí)行，并予公布?！?從整部法律的操作層面上講，目標制定是基礎(chǔ)和龍頭，法律的所有的規(guī)定都是圍繞實現(xiàn)基本目標而設(shè)的。 沒有目標，一切措施均成了無源之水，無本之木。與制定目標直接相關(guān)的是資源調(diào)查、能源需求預(yù)測和規(guī)劃。資源

19、調(diào)查和能源需求預(yù)測是制定目標的 基礎(chǔ)，而規(guī)劃則是使為了實現(xiàn)目標而采取的技術(shù)、經(jīng)濟、行政等措施具體化的保障。雖然從次序看，先 有資源情況、能源需求預(yù)測，再有目標，然后再有規(guī)劃，但從實際上講，三者之間是相互關(guān)聯(lián)，互相依 存，互相影響，甚至是互為條件的。從能源需求上看，2004年，中國能源生產(chǎn)總量達到19.7億噸標準煤，占世界能源生產(chǎn)總量約11%， 成為世界繼美國和俄羅斯之后第三大能源生產(chǎn)國。2004年，我國電力裝機總量達到4.4億千瓦，一年新 增裝機5050萬千瓦，兩年新增裝機容量超過了 1億千瓦。按照能源中長期發(fā)展規(guī)劃，在充分考慮節(jié) 能因素的情況下，到2020年我國能源消費總量需要30億噸標準煤

20、。從可再生資源的狀況看，我國 可再生能源資源非常豐富，據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)單位測算，在今后2030年內(nèi)，我國具備利用條件的小水 電、風能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源資源量，預(yù)計每年可達到8億噸標準煤，開發(fā)利用的潛力很 大。因此，僅從能源需求和資源量宏觀來看、從長期看可再生能源占能源總量比重較高的目標是有光明 的前景。但是，從現(xiàn)實和近階段看，由于可再生資源具有能源密度低、分布不均衡、受地域限制較大、 供應(yīng)不穩(wěn)定、成本仍較高、對電網(wǎng)（熱網(wǎng)等）的運行有影響等問題，在現(xiàn)階段僅能作為輔助能源。在制定 目標的方法上，一種主要是用定性的方法，確定出一個量化的目標，即根據(jù)世界上的相關(guān)國家開發(fā)利用 再生能源的比例

21、，結(jié)合中國的國情和政府可能提供的優(yōu)惠資金，以及用戶可能承受的平均電價水平，確 定一個初步的目標，然后在執(zhí)行的過程中根據(jù)實際情況對目標進行調(diào)整；另一種方法，是根據(jù)可再生能 源的特點和進一步強調(diào)能源價格風險和環(huán)境的外部成本內(nèi)部化的因素，對傳統(tǒng)的能源規(guī)劃模型進行修正， 以修正的模型為基礎(chǔ)，結(jié)合實際情況，提出量化的目標。前者，簡單易行，但是粗放、科學性差，盲目 性大；后者，科學較強，更具有直觀性、說服力，可以提高決策的科學性，但是在我國經(jīng)濟高速發(fā)展、 能源需求量大、變化幅度也很大且研究工作及基礎(chǔ)資料都較差的情況下，具體的運用和操作較難。不同 的方法，會產(chǎn)生不同的目標，用什么樣的指導(dǎo)思想和什么樣的方法來

22、制定目標，是需要研究的新問題。2.3配套各項規(guī)定的完成時間本法規(guī)定了需要配套的規(guī)定約有20多個，從前述的本法的結(jié)構(gòu)圖中也可以看出，很多規(guī)定之間具有 上下位的關(guān)系和前后關(guān)系，而且本法中對不同的主管部門規(guī)定了不同的職責和任務(wù)，但這些職責和任務(wù) 又要相互協(xié)調(diào)。從現(xiàn)在開始離本法的實施只有6個多月，顯然在實施之前要協(xié)調(diào)不同的部門，出臺相關(guān) 聯(lián)、配套完整的規(guī)定非常之難。在沒有配套完成有關(guān)規(guī)定的條件下，要依法推動可再生能源的發(fā)展是一 項極具挑戰(zhàn)性的工作。2.4相關(guān)技術(shù)標準相關(guān)技術(shù)標準也屬于配套的各項目規(guī)定，之所以進一步單獨列出，是因為如果沒有先出臺相關(guān)技術(shù) 標準，則不僅令建成的可再生能源電力項目很難接入系統(tǒng)

23、，而且對于不論是電網(wǎng)還是發(fā)電企業(yè)的安全運 行甚至是能否長期得到回報都是關(guān)鍵性因素之一。因此，一些重要的技術(shù)標準必須先行。過去已經(jīng)出臺 的一些技術(shù)標準，也需要在本法的框架下進行必要的修訂。2.5電價的制定從一定意義上說，有什么樣的電價水平就有什么規(guī)模的可再生能源的發(fā)展水平。本法的第十九條規(guī) 定：“可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，由國務(wù)院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和不 同地區(qū)的情況，按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利 用技術(shù)的發(fā)展適時調(diào)整。上網(wǎng)電價應(yīng)當公布。”第二十條規(guī)定：“高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計 算所發(fā)生的費用之間的差額，附加

24、在銷售電價中分攤/可見，對于以電為產(chǎn)品的可再生能源發(fā)展，政府 是主導(dǎo)、發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)都是主體，而用戶相對處于比較被動的地位。因為可再生能源的發(fā)電企業(yè) 的上網(wǎng)電價，不一定是同質(zhì)同價，也不是通過競價上網(wǎng)實現(xiàn)（除過招標確定的項目外），也不是市場說了 算（除了個別的認購綠色電力者外）。在此情況下，政府的具體定價規(guī)則和核定電網(wǎng)企業(yè)的成本，對于確 保對發(fā)電企業(yè)的公平、壟斷企業(yè)的公正和用戶的利益來說是極為重要的。由于可再生能源開發(fā)利用的投 資成本比較高，因此為加快技術(shù)開發(fā)和市場形成，國家給予必要的扶持，用戶承擔必要的費用是合理的。 但不能因為可再生能源的比例小，再高的電價由于攤?cè)胨杏脩舳鴮?dǎo)致電價增漲的

25、比例小，就認為用戶 能夠承受，而不求效率和合理，使一些企業(yè)獲得超額利潤。不應(yīng)當由用戶承擔的不合理的電價，再小也 不應(yīng)當承擔，逐步地推進市場競爭才是建立健康、有序、可持續(xù)發(fā)展可再生能源的根本出路。3措施建議3.1依法推進，制度先行必須堅持依法推進可再生能源的發(fā)展的原則。盡管對于可再生能源發(fā)展的范圍、發(fā)展速度和規(guī)模以 及發(fā)展的機制仍然存在著不同的看法和爭論，但是對于可再生能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義是不容置疑的。 對于不同的爭論，必須堅持在法律已經(jīng)明確原則的情況下，堅持按照法律的要求辦；在法律沒有確定原 則的情況下，應(yīng)當加快制定配套的規(guī)定加以規(guī)范。法律是把雙刃劍，他既是促進可再生能源發(fā)展的規(guī)矩， 也是規(guī)

26、范可再生能源發(fā)展的規(guī)矩?？稍偕茉捶ㄊ且粋€完整的系統(tǒng)，應(yīng)當完整的配套，完整貫徹；不能 將法律當成一個擺設(shè)，脫離法律的規(guī)定推行可再生能源的發(fā)展。當務(wù)之急就是用法律的原則，加快配套 規(guī)定，同時，對于在法律沒有頒布之前，有關(guān)部門頒布過一些促進可再生能源發(fā)展規(guī)定，如新能源和 可再生能源發(fā)展綱要、風力發(fā)電并網(wǎng)運行的管理規(guī)定等，在法規(guī)框架下應(yīng)進行新的調(diào)整。應(yīng)當汲取 以往的很多教訓，配套規(guī)定前行，具體操作隨后，在規(guī)定沒有出臺之前，應(yīng)當慎重行事，避免走回頭路。3.2科學規(guī)劃，制定目標根據(jù)我國的國情，結(jié)合科學的定量的規(guī)劃模型的方法與定性估計的方法制定目標。定量的規(guī)劃模型 應(yīng)以最小化的發(fā)電系統(tǒng)成本現(xiàn)值為目標函數(shù)進

27、行預(yù)測分析。其中發(fā)電成本包括燃料成本、發(fā)電技術(shù)的固 定與變動成本、可再生能源發(fā)電技術(shù)投資成本或者是可再生能源的收購成本；限制條件包括：滿足電力 供需平衡、必需的發(fā)電備用容量要求、環(huán)保等條件。在具體操作中，能夠做到定量的部分盡量定量化。 只有這樣，才能既全面考慮到各種因素的影響，又能夠根據(jù)國情找出關(guān)鍵性的因素，使目標能夠盡快確 定。根據(jù)我國的國情，建議第一次制定的目標作為指導(dǎo)性目標或試行目標，并根據(jù)發(fā)展的不同階段，特 別應(yīng)制定出2010、2020年的不同階段的目標。不同的階段的目標，側(cè)重點不同，2010年的目標應(yīng)重點考 慮到可再生能源占能源總量的發(fā)展比例、發(fā)電裝機目標、重要的能夠商業(yè)化的技術(shù)和設(shè)

28、備的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展 的規(guī)模以及重要的科研發(fā)展領(lǐng)域的目標，尤其是風電、太陽能采暖的商業(yè)化發(fā)展規(guī)模。對2020年，主要 制定出可再生能源占一次能源總量的比重目標，發(fā)電裝機容量目標。3.3因地制宜，借鑒經(jīng)驗2004年底全球新增風電裝機797.6萬千瓦，比上一年增長20%左右，全球風電總裝機容量達到4731.7 萬千瓦。風電裝機容量居世界前五位的國家依次是：德國（1662.9萬千瓦）、西班牙（826.3萬千瓦）、 美國（674萬千瓦）、丹麥（311.7萬千瓦）和印度（300萬千瓦）。這五國風電裝機容量約占全世界風電 總裝機容量的80%，2004年全球新增風電裝機容量的67%在這些國家。意大利、荷蘭、日本和

29、英國等國家 風電裝機容量也分別超過或接近100萬千瓦。我國風力發(fā)電總裝機容量為76萬千瓦。僅從數(shù)字看，我國 不僅與部分發(fā)達國家有很大差距，與印度相比也有較大的差距。但最主要的差距不是體現(xiàn)在數(shù)字上，而 是體現(xiàn)在根據(jù)國情實施不同的推進可再生能源發(fā)展的法規(guī)、政策和機制上。不能只是簡單地與其他國家 比較比例的高低，而是在認真研究國情的基礎(chǔ)上，因地制宜的發(fā)展。我國在小水電、風能、太陽能、生 物質(zhì)能等領(lǐng)域已經(jīng)具備一定的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和政策基礎(chǔ)以及初步的商業(yè)化發(fā)展條件，且我國地域遼闊，各 地經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境發(fā)展與能源資源的狀況也有較大差異，一方面要不拘形式大力推進可再生源能源發(fā)展， 同時應(yīng)當堅持綜合優(yōu)化原則，不宜一刀切。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，對可再生能源的電價補貼機制，應(yīng)當出于能夠不斷有效促進技術(shù)進步和降低 造價的目的。如德國，新建機組的上網(wǎng)電價，不僅按特定地區(qū)、不同的可再生能源發(fā)電方式（分為七類， 其中風力發(fā)電分為內(nèi)陸和沿