1、第十四章 土地制度概論第一節(jié) 土地制度的概念與特點(diǎn) 第二節(jié) 土地所有制 第三節(jié) 土地使用制 第四節(jié) 土地國家管理制度 第五節(jié) 土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成一、土地制度的概念及構(gòu)成 (一)土地制度的概念土地制度,從概念上可以作出廣義和狹義兩種 界定。 廣義的土地制度泛指與土地所有、土地使 用、土地管理及土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。 狹義的土地制度是指土地所有、使用與管理的土地經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。本章研究的重點(diǎn)是有關(guān)狹義土地制度的若干基本問題。 第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) (二) 土地制度的構(gòu)成 1 土地的經(jīng)濟(jì)制度。土地的經(jīng)濟(jì)制度是人們在一定的社會制度下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和, 是社

2、會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要組成部分。土地制度還包括相應(yīng)的土地法權(quán)制度。 2土地法權(quán)制度：是人們在土地利用中形成的土地關(guān)系的法權(quán)體現(xiàn),是社會上層建筑的組成部分。 在社會形態(tài)中,土地經(jīng)濟(jì)制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ),土地經(jīng)濟(jì)制度決定土地法權(quán)制度; 但土地法權(quán)制度又反過來具有反映、確認(rèn)、保護(hù)、規(guī)范和強(qiáng)化土地經(jīng)濟(jì)制度的功能。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn)完整的土地經(jīng)濟(jì)制度包含 土地所有制、土地使用制和土地國家管理制度。 土地所有制與土地使用制作為土地制度的必要組成部分,但對土地國家管理制度是否是土地制度的必要組成部分卻有不同的看法。 有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地制度是土地產(chǎn)權(quán)主體之間形成的土地關(guān)系的總和,而國家不是土地的產(chǎn)

3、權(quán)主體,國家(政府)參與土地的宏觀管理,僅是作為政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)揮它的政府行政職能。既然國家并非土地的產(chǎn)權(quán)主體, 因而土地的國家管理也就不構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的組成部分,亦即不能成為土地制度的必要組成部分。這種觀點(diǎn)是值得商榷的。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) 土地作為財(cái)產(chǎn), 與其他財(cái)產(chǎn)相比具有明顯的特點(diǎn),因而土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與其他財(cái)產(chǎn)關(guān)系相比也具有自己的特點(diǎn)。無論從歷史上來看還是從世 界各國的現(xiàn)實(shí)來看,國家都是土地產(chǎn)權(quán)的主體,有時(shí)甚至是唯一的主體。 從歷史來看,自國家出現(xiàn)以后,當(dāng)人類社會處于奴隸制時(shí)代時(shí),大多數(shù)國家都是實(shí)行奴隸主土地制度, 亦即奴隸主國家所有制,“ 普天之下莫非王土 ”,國家成為唯一的產(chǎn)權(quán)主體。

4、即使到了封建社會和資本主義社會,很多國家都廢除了土地的奴隸主國家所有制 , 但不少國家仍然保留相當(dāng)數(shù)量的國家所有土地制度。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) 從世界現(xiàn)實(shí)來看,目前在高度發(fā)達(dá)的資本主義國家中,有不少國家保留相當(dāng)數(shù)量的國有土地, 如美國聯(lián)邦政府和州政府擁有土地占全部土地總量的 39%; 日本國有土地的數(shù)量占全國土地總量的23.7%; 甚至在英國直到現(xiàn)在, 全部土地在名義上仍歸英王(即國家) 所有。 在保持土地國有制的國家中, 土地的國家管理不是單純的體現(xiàn)政府職能, 同時(shí)也是體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體參與土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。而且政府在參與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中,不限于在宏觀上對土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行宏觀調(diào)控與管理,同時(shí)

5、還直接參與土地收益的分配。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) 二、土地制度的特點(diǎn) 土地制度作為一種財(cái)產(chǎn)制度與其他財(cái)產(chǎn)制度相比具有明顯的特點(diǎn)。 (一) 地位的基礎(chǔ)性 土地是一個(gè)國家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來之前,當(dāng)社會處于農(nóng)業(yè)階段的時(shí)候 , 土地是最基本的生產(chǎn)要素, 因而成為最主要的財(cái)富形式。在資本主義社會之前, 地的占有形式基本上決定了社會財(cái)富的占有和分配形式。因而土地制度成為當(dāng)時(shí)最具基礎(chǔ)性的社會經(jīng)濟(jì)制度。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) 18 世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后,人類逐步進(jìn)入現(xiàn)代大工業(yè)時(shí)代,國民財(cái)富大量增加, 財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化,土地已經(jīng)不再占據(jù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的資

6、本主義國家中,由于人口膨脹和城市化進(jìn)程加快, 使城市土地日漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國家財(cái)富的占有和分配中仍然居于相當(dāng)重要的地位。如美國的土地價(jià)值占國民財(cái)富總價(jià)值的 23% 左右;日本1973年的土地價(jià)值達(dá)到206 萬億日元,相當(dāng)于上一年國民生產(chǎn)總值的3.22 倍。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) (二) 國度的差異性 在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國家中, 就一般財(cái)產(chǎn)來說各國的占有形式比較單一。而惟獨(dú)土地占有形式各個(gè)國家之間仍然保留著明顯的差異 性。因?yàn)橥恋刂贫瘸酥苯邮芤粋€(gè)國家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外,同時(shí)還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響,因而形成國與

7、國之間明顯的差異性。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) (三) 構(gòu)成的復(fù)雜性 相對于一般財(cái)產(chǎn)來說, 土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財(cái)產(chǎn), 其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)所具有的特性所決定的。第一節(jié)土地制度的概念與特點(diǎn) 一、土地所有制的含義及其產(chǎn)生與發(fā)展 所謂土地所有制,是指人們在一定社會制度下?lián)碛型恋氐慕?jīng)濟(jì)形式。它是整個(gè)土地制度的核心,是土地關(guān)系的基礎(chǔ)。土地所有權(quán)是土地所有制的法律體現(xiàn)形式。土地所有權(quán)是土地所有者所擁有的、受到國家法律保護(hù) 的排他性專有權(quán)利。這種權(quán)利可以細(xì)分為: 占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能。這些權(quán)能

8、在一般情況下是統(tǒng)一的,歸屬于一個(gè)主體,但在特 定情況下也可以是分離的。如,在中國歷史上曾存在過的各類租錮制下所有權(quán)與使用權(quán)的分離,目前中國城市和農(nóng)村中出現(xiàn)的土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離等。第二節(jié)土地所有制 土地所有制作為社會生產(chǎn)關(guān)系的組成部分,是由社會生產(chǎn)方式所決定的。而社會生產(chǎn)方式歸根到底是由生產(chǎn)力的狀況決定的。因此,不同的土地所有制 , 最終也是由生產(chǎn)力的狀況所決定的。當(dāng)然,除此之外,一個(gè)國家土地所有制的具體形式還受到社會經(jīng)濟(jì)條件和歷史發(fā)展特點(diǎn)的影響, 因而,即使社會制度相同的國家,其土地所有制的具體形式也不完全相同。第二節(jié)土地所有制人類社會初期, 地曠人稀, 生產(chǎn) 力水平很低,以采集和漁獵為

9、生,沒有固定的生產(chǎn)、生活用地,還談不上對土地的開發(fā)利用,因而也不存在土地所有制問題。到了游牧?xí)r代后期,隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,逐漸形成了天然草地的循環(huán)輪牧制度,于是各個(gè)氏族部落之間漸漸形成各自的土地利用勢力范圍,從而出現(xiàn)了土地所有制的萌芽。以后隨著人口增加,原始農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展,人類有了固定的生產(chǎn)生活用地,才最終出現(xiàn)了土地所有制。第二節(jié)土地所有制人類社會已經(jīng)經(jīng)歷了五種社會生產(chǎn)方式,相應(yīng)地也有五種土地所有制, 即原始社會的民族公社土地所有制、奴隸主土地所有制、封建土地所有制、資本主義土地所有制、社會主義土地所有制。此外還存在著幾種社會經(jīng)濟(jì)制度下共有的個(gè)體農(nóng)民土地所有制,以及一些過渡形態(tài)的土地所有制。第

10、二節(jié)土地所有制上述不同種類的土地所有制,從社會性質(zhì)來說可以區(qū)分為兩大類,即公有制和私有制。原始社會的民族公社土地所有制(土地屬氏族或村社成員共有)和社會主義土地所有制(土地歸國家和勞動(dòng)群眾集體所有)屬于公有制。奴隸主土地所有制、封建土地所有制和資本主義土地所有制屬于土地私有制。當(dāng)然,這是就典型形式而言的,多數(shù)國家除了典型形式之外,還存在著其他多種土地所有制形式。第二節(jié)土地所有制 二、土地所有制的法律形式人類社會自從產(chǎn)生了階級和國家以后,任何一種土地所有制都必須有國家法律的確有。國家給予土地集體所有者的土地補(bǔ)償費(fèi)。一般說要以土地價(jià)格為基礎(chǔ)。土地作為一種生產(chǎn)資料或財(cái)產(chǎn),有其特殊的存在方式( 位置固

11、定,存在于廣大空間),如果沒有法律的保護(hù),任何一種土地所有制都難以得到實(shí)現(xiàn)。第二節(jié)土地所有制國家確認(rèn)并予以保護(hù)的土地所有制, 都要通過一定的法律文件一一土地所有權(quán)證書來體現(xiàn)。當(dāng)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí),出讓方和受讓方簽訂的契約 一一地契 , 經(jīng)過國家的登記認(rèn)可, 也可以作為土地所有權(quán)的法律文件。例如, 在中國土地改革后,曾發(fā)給農(nóng)民的土地證(土地所有權(quán)證書),目前，在中國農(nóng)村,經(jīng)過土地詳查,搞清土地權(quán)屬后發(fā)給的集體土地所有權(quán)證書等 , 都是這類法律文件。土地所有權(quán)證書(或地契 ) 要載明:土地位置(坐落)、四至、面積、地形、周圍情況、土地質(zhì)量等級、土地價(jià)格等。第二節(jié)土地所有制 三、土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移制度隨

12、著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會關(guān)系的變化,必然發(fā)生土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。土地所有權(quán)的讓渡和轉(zhuǎn)移,一般情況下是有償?shù)?土地買賣),有時(shí)也可以是無償?shù)?贈(zèng)與、遺贈(zèng)等)。土地所有權(quán)的讓渡和轉(zhuǎn)移,是土地所有者處 分權(quán)能的體現(xiàn)。在資本主義私有土地制度下,土地作為一種商品進(jìn)行買賣是經(jīng)常發(fā)生的。在中國社會主義土地公有制條件下,曾長期實(shí)行禁止土地買賣的政策,限制了土地的合理市場流轉(zhuǎn)。自 20 世紀(jì)80年代中期,中國開始土地使用制度改革,開放了城市國有土地使用權(quán)市場,促進(jìn)了城市土地的優(yōu)化 配置和有效利用。第二節(jié)土地所有制 國家對集體土地的征用 , 在中國憲法和土地管理法中規(guī)定不屬于土地買賣, 但從土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)來看,是一種

13、特殊的土地所有權(quán)的有償轉(zhuǎn)移, 即國家通過對土地集體所有者的一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,將集體土地轉(zhuǎn)為國家所有。 在中國,近年來隨著城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一方面出現(xiàn)了對土地需求的擴(kuò)大(發(fā)展工商業(yè)、進(jìn)行城市建設(shè)、農(nóng)村擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模等),與此同時(shí),農(nóng)村中隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口、勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)單位要求出讓土地所有權(quán),在土地供求關(guān)系急劇變化的新形勢下,產(chǎn)生了私下或變相買賣土地的現(xiàn)象。對這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,應(yīng)該正確加以引導(dǎo),并從法律上加以規(guī)范與管理,以利市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第二節(jié)土地所有制 四、土地所有制的改革 國家政權(quán)不僅可以對土地所有權(quán)和使用權(quán)加以一定的限制,而且在必要時(shí)可以通過國家政

14、權(quán)的強(qiáng)制力量對土地所有制進(jìn)行普遍的改革,通常把這種改革稱之為土地改革。 這種土地改革不僅在社會主義國家中進(jìn)行,即使在資產(chǎn)階級國家和地區(qū),也有得部分土地收益的權(quán)利 , 是土地使用制的法律體現(xiàn)形式。不少當(dāng)政者從資本主義發(fā)展的利益出發(fā), 主張對封建土地制度進(jìn)行某些改革。第二節(jié)土地所有制當(dāng)然, 社會主義國家所進(jìn)行的土地改革,其性質(zhì)、目的和手段都不同于資本主義國家的土地改革。例如,在中國新民主主義革命取得勝利后,在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了徹底的土地改革,其目的是徹底消滅封建土地制度,為社會主義革命和建設(shè)創(chuàng)造基本條件。中國發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參加土地改革 , 將從封建地主和富農(nóng)那里沒收、征收來的 4600 多萬公頃土

15、地?zé)o償?shù)?分給了廣大元地和少地的農(nóng)民,實(shí)現(xiàn)了 耕者有其田 ,消滅了封建土地所有制, 建立起農(nóng)民勞動(dòng)者個(gè)人土地所有制。第二節(jié)土地所有制 一、土地使用制的含義 土地使用制是對土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定,是土地制度的另一個(gè)重要組成部分。土地使用權(quán)是依法對一定土地進(jìn)行占有、使用并取任何一個(gè)社會, 只要存在著土地所有權(quán), 土地的使用從來都不是自由和任意的。在土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離的情況下,土地所有者和土地 使用者都要按照一定的規(guī)范(程序、條件和形式) 來確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。而這種經(jīng)濟(jì)行為又要受到國家政權(quán)的干預(yù)、調(diào)節(jié)和必要的限制。在土地私有制度下是這樣,在土地公有制度下更是如此。第三節(jié)土地使用

16、制 二、土地所有制與土地使用制的關(guān)系 土地使用制是在土地利用中產(chǎn)生的人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的另一重要方面。在整個(gè)土地制度中,土地所有制決定著土地使用制。每一種社會形態(tài)都存在著與土地所有制相適應(yīng)的土地使用制及其具體形式。土地使用制不僅是土地所有制的反映和體現(xiàn),而且也是實(shí)現(xiàn)和鞏固土地所有制的一種形式和手段。在社會主義土地公有制下, 也要求建立并實(shí)現(xiàn)與土地公有制相適應(yīng)的土地使用制,比如，促進(jìn)土地資源合理利用的土地使用制度，以使社會主義土地公有制得以實(shí)現(xiàn)和鞏固。 第三節(jié)土地使用制三、土地使用制的分類 由于土地使用制的相對獨(dú)立性,因此,任何社會形態(tài)下都有不同的土地使用制。 按土地所有權(quán)與使用權(quán)相互關(guān)系的不

17、同分為：, 1“兩權(quán)” 合一型：如:中國土改前的自耕農(nóng)、經(jīng)營地主及農(nóng)業(yè)合作化后中國農(nóng)村的社會主義集體經(jīng)濟(jì)組織等。 2 “兩權(quán)”分離型：如:地主與佃農(nóng)、資本主義土地所有者與租地農(nóng)業(yè)資本家及目前中國農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織與土地承包農(nóng)戶等。第三節(jié)土地使用制 “兩權(quán)”分離型土地使用制 (1)有償使用制：一般地說 , 在土地私有制 下 , 土地都是有償使用或出租。 (2)無償使用制：在社會主義土地公有制下, 曾長期實(shí)行無償使用制度。社會主義土地利用和管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,土地?zé)o償使用制度弊端很多,它不利于社會主義土地公有制的實(shí)現(xiàn)與鞏固, 不利于土地資源的嚴(yán)格管理與合理利用,因而需要逐步進(jìn)行改革。 第三節(jié)土地使

18、用制 四、土地租賃關(guān)系的性質(zhì) 在土地“兩權(quán)” 分離條件下所實(shí)行的土地有償使用制,實(shí)質(zhì)上都是土地的租賃關(guān)系。其性質(zhì)因社會性質(zhì)和土地所有制的不同而不同,反映著不同的階級關(guān)系和產(chǎn)品分配關(guān)系。 在封建社會中, 地主階級無償占有佃農(nóng)的全部剩余勞動(dòng)(有時(shí)甚至包括部分必要?jiǎng)趧?dòng)) 。 在資本主義社會中, 土地所有者和租地農(nóng)業(yè)資本家共同占有雇傭工人剩余價(jià)值。 在社會主義制度下,國家和集體經(jīng)濟(jì)組織把公有土地有償?shù)剞D(zhuǎn)交給單位或個(gè)人使用, 反映了國家、集體和個(gè)人如何分配土地收益的一種和諧的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。第三節(jié)土地使用制在土地私有制下, 尤其是在土地資本主義私有制下, 實(shí)行土地租賃制度,土地所有者和使用者之間往往圍繞土地租

19、期長短、租額高低等進(jìn)行尖 銳的斗爭。土地所有者力爭縮短租期, 提高地租額,以坐收土地集約經(jīng)營的收益; 而土地使用者則力求降低租金, 延長租期,以獨(dú)得土地集約經(jīng)營收益。在土地私有制度下,土地租賃關(guān)系中這種矛盾是得不到根本解決的。因?yàn)樵谕恋厮接兄贫认?土地所有者與使用者之間存在著根本的利益沖突。第三節(jié)土地使用制在社會主義土地公有制下, 土地所有者與使用者之間雖然不存在根本的利益沖突, 但也不是沒有任何矛盾。 在中國農(nóng)村土地集體所有制下, 把集體土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營,就土地關(guān)系的實(shí)質(zhì)而言,也是一種租賃關(guān)系。 在中國城市土地國有制下, 把土地通過各種形式出讓給企業(yè)單位或個(gè)人有償使用,同樣也是一種租賃關(guān)系

20、。正確確定雙方的權(quán)利與義務(wù),正確處理兩者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系, 對于維護(hù)社會主義土地公有制,合理利用土地資源也具有重要意義。第三節(jié)土地使用制 五、土地使用制的法律形式土地使用制要以一定的法律形式加以確認(rèn)和保護(hù)才能得以實(shí)施。在實(shí)行各類土地租賃制的情況下, 雙方要簽訂土地租賃契約 (也稱租約、租契、協(xié)議等)。目前，在中國農(nóng)村簽訂的土地承包合同,從某種意義上說也是一種土地租賃契約。土地租賃契約要載明:土地坐落(位置)、四至、面積、質(zhì)量等級、地租數(shù)額、雙方權(quán)利義務(wù)和撤租條件等。 目前，在中國城市普遍實(shí)行的國有土地使用權(quán)有限期、有償出讓與轉(zhuǎn)讓制度,也要簽訂土地使用合同。這種合同,除了要載明上述內(nèi)容外,還要

21、規(guī)定建筑要求 (建筑容積率、建筑物高度、建筑密度等)以及土地轉(zhuǎn)讓條件等。第三節(jié)土地使用制一、建立土地國家管理制度的客觀必要性 土地國家管理制度是指國家政權(quán)以社會代表的身份,對全國(或某一區(qū)域)的土地,在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控的制度、機(jī)構(gòu)和手段的綜合。土地國家管理由中央政府和各級地方政府來實(shí)施。 世界上無論什么性質(zhì)的國家,也無論實(shí)行什么樣的土地制度,國家政權(quán)都要以社會代表的身份,對全國的土地在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控。這是由土地的一系列經(jīng)濟(jì)社會特性所決定的。第四節(jié)土地國家管理制度 (一) 土地具有特殊的重要性土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),土地既是最基本的生產(chǎn)資料,又是人們必要的生活資

22、料。因此, 土地對于人類各項(xiàng)生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)是絕對不可缺少的。因此，人們對土地的各種需求都必須給予保證。 (二) 土地供給的稀缺性土地是自然歷史的產(chǎn)物,是有限的資源,不能再生。然而隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展,人類對土地的需求卻在不斷增加, 因而對土地的供給會日益感到稀缺。第四節(jié)土地國家管理制度 (三) 土地利用后果的巨大社會性 土地作為一種財(cái)產(chǎn)同其他財(cái)產(chǎn)不同 , 土地自身不能移動(dòng)和分割,土地又是自然生態(tài)系統(tǒng)中的基礎(chǔ)因子 , 因此,土地利用的后果具有巨大的社會性。也就是說,任何一塊特定的土地資源,其利用的合理與否不僅涉及其所有者和使用者的利益,而且必然影響到相鄰地塊,或者更大地區(qū)以至全國,因而

23、產(chǎn)生巨大的社會后果。 因此，作為社會代表的國家政權(quán)必須對全國的土地在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控,才能保證土地的合理分配,保證國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門對土地的需求,并使土地資源得到合理利用,維護(hù)良好的自然生態(tài)環(huán)境。第四節(jié)土地國家管理制度 二、土地國家管理的內(nèi)容、目的、任務(wù)與手段 1. 土地國家管理的基本內(nèi)容 () 土地權(quán)屬管理：是指國家確認(rèn)和保護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益及調(diào)整土地所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的一種管理,其中包括國家對土地所有權(quán)和使用權(quán)的必要限制。 () 土地利用管理：是指國家通過一系列法律、法規(guī)和政策, 采用行政的、經(jīng)濟(jì)的和規(guī)劃計(jì)劃等手段,確定并調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、布局和方式,以保證土地資源合理利

24、用的一種管理。第四節(jié)土地國家管理制度 2.土地管理的基本目的 土地管理的基本目的是: 維護(hù)已經(jīng)確定的土地所有制和土地使用制,即維護(hù)代表一國統(tǒng)治階級利益的土地所有制及其相應(yīng)的主地關(guān)系,最大限度地滿足全社會對土地的需求,并保證查國土地資源得到合理和充分有效的利用,維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境。 3. 土地管理的具體任務(wù) (1)保護(hù)土地所有權(quán)與使用權(quán)。土地所有權(quán)和使用權(quán)是土地制度的主要法律體現(xiàn),因此依法保護(hù)土地所有者和土地使用者的正當(dāng)權(quán)益是維護(hù)土地制度的關(guān)鍵。第四節(jié)土地國家管理制度 (2) 調(diào)整土地關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,土地的所有權(quán)和使用權(quán)經(jīng) 常處于變動(dòng)過程中。國家必須依照土地管理的目標(biāo),采取必要的措施,對

25、客觀需要的土地所有權(quán)和使用權(quán)的變動(dòng)進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控,避免盲目性,防止權(quán)屬混亂及糾紛。 (3) 對土地所有權(quán)和使用權(quán)的必要限制。國家要從整個(gè)社會利益出發(fā),對土地所有權(quán)的權(quán)能范圍、行使方式、出讓條件和土地使用權(quán)的權(quán)能范圍、土地利用方向、轉(zhuǎn)讓條件等進(jìn)行必要的限制, 以使土地所有權(quán)和使用權(quán)的行使有利于整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展 。第四節(jié)土地國家管理制度 （4）保證土地資源在國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門和各個(gè)使用項(xiàng)目上的合理分配與有效利用, 防止土地資源的閑置與浪費(fèi)。 (5)實(shí)施土地有償使用制度并正確課征土地稅收, 保證國有土地的地租收歸國家,通過土地稅收和土地有償使用集中國家財(cái)政資金。 4. 國家實(shí)現(xiàn)土地管理的主

26、要手段 (1) 立法手段。完備的土地管理法律、法規(guī), 是國家管理土地的意志的具體體現(xiàn), 也是國家有關(guān)部門管理土地的法律依據(jù),對土地的所有者和 使用者及其他人具有法律強(qiáng)制性質(zhì)。第四節(jié)土地國家管理制度 (2)經(jīng)濟(jì)手段。國家通過實(shí)行土地有償使用、征收土地稅費(fèi)、開放土地市場等形式, 促進(jìn)土地資源的合理分配與使用, 并集中土地開發(fā)建設(shè)的資金。 (3)技術(shù)手段。土地調(diào)查、土地信息與土地評價(jià)等是土地管理的技術(shù)手段,是一項(xiàng)為土地管理提供土地面積、類型、質(zhì)量、分布、價(jià)格和權(quán)屬情況的基礎(chǔ)性工作。 (4)行政手段。土地的登記和分類統(tǒng)計(jì)是一種行政手段。土地登記是對土地所有者和使用者的權(quán)屬及其變動(dòng)的登記, 具有法律效力

27、,是保護(hù)土地所有者和使用者合法權(quán)益的法律依據(jù)。地分類統(tǒng)計(jì)是在土地調(diào)查、登記基礎(chǔ)上,對土地權(quán)屬以及土地類型、面積和質(zhì)量的分類統(tǒng)計(jì),為國家管理土地的宏觀決策提供依據(jù)。第四節(jié)土地國家管理制度 (5) 政策手段。國家管理土地不僅要制定完備的土地法律、法規(guī),而且還要根據(jù)土地管理的目標(biāo)和各階段的具體情況,制定必要的政策( 比如，鼓勵(lì)土地開發(fā)政策、土地稅收政策等)以正確處理各方面的土地關(guān)系,調(diào)動(dòng)土地所有者和使用者及其他人管好、用好土地的積極性。 （6) 計(jì)劃規(guī)劃手段。制定并保證實(shí)施土地利用長遠(yuǎn)計(jì)劃、近期計(jì)劃及其空間布局規(guī)劃 , 是保證有計(jì)劃地利用土地資源,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空 間布局的基本手段。第四節(jié)土地國

28、家管理制度 (7) 司法手段。土地管理部門協(xié)同政法部門,對土地管理的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行檢察、監(jiān)督,以保證有關(guān)土地法律、法規(guī)的實(shí)施,是國家管理土地的一項(xiàng)重要手段。 (8) 教育手段。通過宣傳教育,提高人民群眾的國土觀念、生態(tài)平衡觀念, 普及土地管理與利用的法律、法規(guī)知識,與此同時(shí),加強(qiáng)土地科研和干部培訓(xùn),提高土地管理干部和人民群眾的素質(zhì),是加強(qiáng)土地管理的重 要基礎(chǔ)和保證。 第四節(jié)土地國家管理制度三、土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能分工要實(shí)施土地管理,必須設(shè)置一定的政府管理機(jī)構(gòu)并確定其職能分工。 世界各國都根據(jù)各自不同的社會制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和本國的土地制度及資源狀況 , 選擇了不同的管理模式,設(shè)置

29、了不同的管理機(jī)構(gòu)及職能分工。 在許多資本主義發(fā)達(dá)國家, 如美國、加拿大等國, 采取了分層次管理模式。這類國家以土地私有制為主,土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職能分工,是以保護(hù)土地私有制為前提。在這些國家, 中央政府不設(shè)統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu), 而是由政府各部委和地方行政機(jī)構(gòu)設(shè)立土地管理機(jī)構(gòu),分層次各負(fù)其責(zé)，分別管理各自地區(qū)范圍所屬的土地。第四節(jié)土地國家管理制度 在澳大利亞,根據(jù)地曠人稀、人口居住集中(沿海)的狀況,對全國土地資源采取按用途(牧業(yè)、工業(yè)和城市)分別設(shè)立機(jī)構(gòu)、分別管理的模式。 在東亞一些國家或地區(qū)(如日本及中國香港、臺灣),由于人多地少,土地資源緊缺,需要嚴(yán)格管理 , 因此采用城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一垂直管

30、理模式。 如日本1974年成立國土廳,下設(shè)土地局,統(tǒng)管城鄉(xiāng)土地,行使統(tǒng)一垂直的土地管理職能。綜觀世界各個(gè)國家和地區(qū)土地管理機(jī)構(gòu)的模式 , 基本上分為兩大類,一類是分類分級管理模式,一類是垂直統(tǒng)一管理模式。這兩種模式各有利弊, 適應(yīng)不同的條件。一個(gè)國家究竟應(yīng)該采取什么樣的管理模式 , 應(yīng)從本國具體條件出發(fā)加以選擇,不能照搬。第四節(jié)土地國家管理制度土地產(chǎn)權(quán)是土地制度的一個(gè)核心問題。土地制度對于土地利用的種種約束也往往表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的約束。 現(xiàn)代實(shí)用民法詞法把產(chǎn)權(quán)定義為:“人身權(quán) ” 的對稱。指具有物質(zhì)財(cái)富內(nèi)容,直接和經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系的民事權(quán)利。屬于這一類的權(quán)利有所有權(quán)、其他物權(quán)、債權(quán)、繼承權(quán)、版權(quán)

31、和專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等。 ” 牛津法律大辭典把產(chǎn)權(quán)定義為:“財(cái)產(chǎn)權(quán)是指存在于任何客體之中或之上的完全權(quán)利,包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)是指存在于土地之中的排他性完全權(quán)利。它包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。土地產(chǎn)權(quán)也像其他財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣,必須有法律的認(rèn)可并得到法律的保護(hù),即土地產(chǎn)權(quán)只有在法律的認(rèn)可下才能產(chǎn)生。如某人利用欺騙或暴力等手段占有土地,并不表示他擁有某項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)。每個(gè)國家由于社會經(jīng)濟(jì)與政治制度的差異和法律體系的不同, 都各自 具有不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系及其構(gòu)成。就土地產(chǎn)

32、權(quán)來說, 各個(gè)國家的土地產(chǎn)權(quán)體系一般都包括以下各項(xiàng)基本權(quán)能。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 一、土地所有權(quán) (一) 什么是土地所有權(quán) 經(jīng)濟(jì)大辭典農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)卷把土地所有權(quán)定義為:“簡稱為地權(quán)。土地所有者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權(quán)利。受國家法律的保護(hù) ”。 這包含了三層含義:其一,土地所有者可以自由使用和處 理其所有的土地并有權(quán)獲得收益;其二,得到法律的確認(rèn)和保護(hù);其三,權(quán)利在法律范圍內(nèi)行使即權(quán)利受法律的限制。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 馬克思認(rèn)為，土地所有權(quán)可分解為兩個(gè)方面:其一,法律意義上的土地所有權(quán), 即土地 所有者把土地當(dāng)做自己的財(cái)產(chǎn),土地所有者有對土地實(shí)行壟斷及支配的權(quán)利。這種

33、權(quán)利是法律所賦予的,受到法律的保護(hù)。其二,經(jīng)濟(jì)意義上的土地所有權(quán)。土地所有者憑借他對土地的壟斷從而收取一定的地租,地租是 土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式。這二者不可或缺,任何一方面的喪失,都會使土地所有權(quán)不完全。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 (二) 土地所有權(quán)的基本屬性 1.權(quán)利束中最充分的一項(xiàng)物權(quán), 它由土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等權(quán)能組成。它是其他物權(quán)的源泉和出發(fā)點(diǎn)。土地使用權(quán)、抵押權(quán)、地役 權(quán)等物權(quán)都是土地所有權(quán)的派生權(quán)利,是就使用收益的特定方向、在特定的范圍內(nèi)對土地實(shí)行支配的權(quán)利。 2. 土地所有權(quán)的排他性 土地所有權(quán)有排斥其他人對土地的權(quán)利。因此 , 土地所有者對自己的土地具有壟

34、斷性。當(dāng)有非自然的因素妨礙土地所有者行使自己的所有權(quán)利時(shí), 他無須向別人請求, 也不必由法院出面, 自己就有排除這些妨礙的權(quán)利。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 3. 土地所有權(quán)的恒久性 土地所有權(quán)的存在沒有一定的存續(xù)期限,它是無限期地由土地所有者保有的,因此土地所有者即使將土地閑置不用,其土地所有權(quán)也不因此而消滅。只有發(fā)生社會變革,對土地所有制進(jìn)行改革時(shí),才有可能終止。而土地所有權(quán)的買賣,只不過是權(quán)利主體的更替而已。 4. 土地所有權(quán)的歸一性、土地所有者可以在自己的土地上為別人設(shè)定使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等其他權(quán)利。土地所有者擁有最終的統(tǒng)一支配權(quán)。一旦這些設(shè)定的派生權(quán)利到期消滅,它們便又復(fù)歸

35、于土地所有權(quán), 從而使土地所有權(quán)回復(fù)到原來的完全狀態(tài)。 第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 5. 土地所有權(quán)的社會性 土地所有權(quán)雖然是一種完全的排他性權(quán)利, 但是, 土地所有者在行使自己的權(quán)利時(shí)必須受到社會的限制。這在任何社會都是如此, 且隨著生產(chǎn)力的發(fā)展,社會限制也日趨強(qiáng)化。如中國目前限制耕地任意用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這種限制的原因主要在于土地的稀缺,尤其是耕地的稀缺。土地是人類社會生活的基礎(chǔ),國家必須對土地利用作出宏觀規(guī)劃與管理,對土地所有者的權(quán)利適當(dāng)加以限制。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 二、土地使用權(quán) 土地使用權(quán)是依法對一定土地加以利用并取得收益的權(quán)利, 是土地使用制的法律體現(xiàn)形式。土地使用權(quán)是與土地所

36、有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)物權(quán)。 狹義的土地使用權(quán)是指依法對土地的實(shí)際使用, 包括在土地所有權(quán)之內(nèi)與土地占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)是并列關(guān)系。 廣義的土地使用權(quán)是指獨(dú)立于土地所有權(quán)能之外的含有土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)、部分收益權(quán)和不完全處分權(quán)的集合。目前中國實(shí)行土地使用權(quán) 是廣義的。由于土地使用權(quán)也是一種物權(quán),因此,土地使用權(quán)也可以買賣、繼承和抵押。同時(shí),土地使用權(quán)人也可以將土地使用權(quán)租賃,即設(shè)定租賃權(quán)。 第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 任何人無論以何種方式取得土地使用權(quán)都必須得到法律的認(rèn)可,否則為非法占用他人土地。土地使用權(quán)人一般須向土地使用權(quán)出讓人支付土地使用權(quán)價(jià)格。 當(dāng)然,土地使用權(quán)的取得可以是有償?shù)?

37、也可是無償?shù)摹?995年1月1日開始施行的中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定:土地使用者在國家規(guī)定的特殊用途下可以依法無償取得土地使用權(quán),即劃撥土地使用權(quán)。有償取得土地使用權(quán)一般通過土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行。同時(shí),土地使用權(quán)的設(shè)定是有期限的,上述法律規(guī)定土地使用權(quán)出讓的最高年限因土地用途不同分別為40年、50年、70年三種,土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押活動(dòng)都必須限定在此期限內(nèi)進(jìn)行 。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 三、土地租賃權(quán) 租賃權(quán)：是指承租人有占有租賃物而為使用收益之權(quán)能。設(shè)定土地租賃權(quán)是指土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過契約將土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)和部分收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。這時(shí) , 該他

38、人就稱為土地租賃權(quán)人,即承租人。它與廣義的土地使用權(quán)的最根本的區(qū)別是土地租賃權(quán) 人不擁有對土地的部分處分權(quán),承租人對土地的使用條件是依土地出租人的意志而規(guī)定的。在一般情況下,土地租賃權(quán)人未經(jīng)出租人同意不能將自己承租的土地再以任何方式轉(zhuǎn)移出去。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 土地租賃人為取得土地租賃權(quán)就必須向出租方繳納地租 , 豐論出租方 是土地所有者還是土地使用者。土地租賃依租賃契約而成立 , 因此 , 出租 方和承租方之間必須簽訂租賃合同。租賃合同不得違背國家的法律、法 規(guī)。如若出租方是土地使用權(quán)人 , 則租賃合同還不能違背土地使用權(quán)出讓 合同的規(guī)定。在出租方是土地使用權(quán)人的情況下 , 土地承租

39、方向土地使用 權(quán)人繳納地租 , 而土地使用權(quán)人則繼續(xù)履行土地使用權(quán)出讓合同。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 土地租賃一般可分為有期限的或無期限的兩種。目前,法律沒有規(guī)定土地可以無期限租賃,而只規(guī)定實(shí)行有期限租賃。在農(nóng)村,土地轉(zhuǎn)包實(shí)為一種有期限的土地租賃,出租方是土地承包者,即集體土地使用 權(quán)人,他除收取承租人繳納的地租外,還履行自己與集體的承包合同。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 四、土地抵押權(quán) (一) 什么是土地抵押權(quán) 土地抵押權(quán)是土地受押人對于土地抵押人不移轉(zhuǎn)占有并繼續(xù)使用收益而提供擔(dān)保的土地,在債務(wù)不能履行時(shí)可將土地的變賣，價(jià)款做為受清償?shù)膿?dān)保物權(quán)。土地受押人稱為主地抵押權(quán)人。設(shè)定土地抵押權(quán)時(shí),

40、 作為標(biāo)的物的土地并不發(fā)生轉(zhuǎn)移,它仍為土地抵押人占有使用,只以其代表經(jīng)濟(jì)價(jià)值的某項(xiàng)權(quán)利(如所有權(quán)、使用權(quán)) 作擔(dān)保。當(dāng)?shù)盅喝说狡诓荒苈男袀鶆?wù)時(shí), 抵押權(quán)人有權(quán)將土地拍賣并優(yōu)先受清償。抵押人如果按規(guī)定的方式和期限償還債務(wù), 則土地如期回到抵押人手中,抵押權(quán)則自動(dòng)消失。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 (二) 土地抵押權(quán)具有的性質(zhì) 1.土地抵押權(quán)的優(yōu)先清償性 土地抵押是一種擔(dān)保物權(quán),當(dāng)土地抵押人在將土地進(jìn)行抵押的同時(shí),若還設(shè)定租賃權(quán)等, 則在債務(wù)清償時(shí)抵押權(quán)人可以不考慮抵押人是否設(shè)定租賃權(quán)而將土地拍賣,并將其拍賣價(jià)格優(yōu)先獲得清償。這時(shí),土地租賃契約沒有任何約束力。中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第37條規(guī)定:處分抵押財(cái)產(chǎn)所得,抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)。第五節(jié)土地產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成 2.土地抵押權(quán)