1、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型(一)摘要本文探討了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的不確定性和預(yù)防原則， 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的重塑，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的形式選擇以及規(guī)制程序設(shè)置進(jìn)行了較為全面的論述。 關(guān)鍵詞風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、預(yù)防原則、形式選擇、程序設(shè)置一、概說(shuō)隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消費(fèi)者時(shí)代的來(lái)臨，資訊的發(fā)達(dá)和科技的進(jìn)步，使得今天我們正處于 一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的生活環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)。2004年發(fā)生的安徽阜陽(yáng)嬰兒奶粉事件，2005年發(fā)生 的蘇丹紅事件、豬鏈球菌病疫情、禽流感事件，都凸顯出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的缺失，規(guī)制程序設(shè) 計(jì)上的漏洞，規(guī)制事項(xiàng)優(yōu)先次序選擇中存在的罅隙。由于風(fēng)險(xiǎn)的泛在性、不確定性以及危害性，由于個(gè)人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

2、缺少足夠的認(rèn)知，也欠缺相應(yīng)的 信息和知識(shí)，因此無(wú)法從容不迫的去因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；而風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題涉及到大量的科學(xué)政策問(wèn)題，自 由市場(chǎng)很難去對(duì)諸多社會(huì)現(xiàn)象所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行評(píng)估，在不同的甚或難以相互權(quán)衡的 價(jià)值之間進(jìn)行衡量；因此風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)要求行政法的轉(zhuǎn)型，要求必須結(jié)合國(guó)家和社會(huì)的力量，進(jìn) 行有效率的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。1如何在行政法學(xué)的理路下，結(jié)合具體的行業(yè)和領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的組織結(jié)構(gòu)、形式選擇以及 程序設(shè)計(jì)給出可操作的安排？如何又從中發(fā)展出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一般性原理，從而對(duì)行政法學(xué)總 論進(jìn)行豐富和修正？這也是本文要著力探討的課題。二、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不確定性與預(yù)防原則隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的毗臨、科學(xué)技術(shù)的革命以及資訊網(wǎng)絡(luò)的高度發(fā)達(dá)

3、，我們面對(duì)著越來(lái)越多 的因環(huán)境、核能、醫(yī)藥、消費(fèi)品、化學(xué)品乃至基因工程所釋放出來(lái)的危險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)在度量 上具有不確定性，它可能會(huì)帶來(lái)無(wú)從彌補(bǔ)的損害，以及多米諾骨牌式的連鎖反應(yīng)。在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng) 域中存在著高度信息不對(duì)稱，個(gè)人缺乏搜集、鑒別與認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)信息的能力，面對(duì)這些具有高 度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)每每只能“荷戟獨(dú)彷徨”。市場(chǎng)上的企業(yè)往往具有信息優(yōu)勢(shì)，它們會(huì)去追求 收益最大化，如果沒(méi)有外在的規(guī)制壓力，企業(yè)往往缺乏去主動(dòng)披露風(fēng)險(xiǎn)信息，削減污染水平 的激勵(lì)。單靠自由市場(chǎng)無(wú)法及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，政府要力求通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制來(lái)保護(hù)公民 的自由和權(quán)利，促進(jìn)公共衛(wèi)生和安全，保護(hù)環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)的行為向著政府所希望的方向行 進(jìn)

4、。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)典型的“決策于未知之中”(Decision-makingunderuncertainty)的領(lǐng)域，這“不 確定性”來(lái)自方法論、認(rèn)識(shí)論乃至本體論上的一系列問(wèn)題，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所需的科學(xué)信息而 言，從概念、度量、取樣方法，到數(shù)學(xué)模型以及因果關(guān)系的推論等多方面都存在著不確定性。2而且風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中并非是靜態(tài)的線性的X和Y如何對(duì)應(yīng)，還要考慮到規(guī)制帶來(lái)的成本和 收益，是否會(huì)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制實(shí)施過(guò)程中會(huì)遭遇到怎樣的困難和實(shí)際的問(wèn)題？3有時(shí)即 使規(guī)制者能預(yù)測(cè)到可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，但是卻無(wú)法度量出風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的蓋然性。因此風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中引入了一項(xiàng)被稱為預(yù)防原則”(precautionaryprinciple

5、)的重要法律原則，這 項(xiàng)原則要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者在頒布旨在保護(hù)人體健康和環(huán)境生態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)與政策時(shí)，將科學(xué)不確定 性的因素考慮在內(nèi)，這個(gè)原則兼具國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法上的雙重意義，前者是關(guān)乎行政活動(dòng)的合 法性與正當(dāng)性的問(wèn)題，后者則涉及到主權(quán)國(guó)家如何遵循國(guó)際法上的義務(wù)，如何對(duì)待我國(guó)已經(jīng) 加入的國(guó)際組織和公約的問(wèn)題。4根據(jù)預(yù)防原則，要給科學(xué)上的不確定性予以“充分的和實(shí) 質(zhì)性的”考量，給科學(xué)證據(jù)以統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的權(quán)重，通過(guò)證明責(zé)任來(lái)克服科學(xué)上的不確定性； 從組織架構(gòu)層面上看，要引入由多學(xué)科背景組成的咨詢委員會(huì)來(lái)對(duì)科學(xué)政策問(wèn)題進(jìn)行討論審 議。三、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與政府規(guī)制體系的重塑 一個(gè)理想的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系應(yīng)至少具備以下四個(gè)要素：

6、第一，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的事權(quán)劃分應(yīng)比較明晰，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)在行政體系應(yīng)當(dāng)有較高的權(quán)威和 行政級(jí)別，與其他規(guī)制機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的協(xié)調(diào)和溝通能力。在我國(guó)目前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策政出多門，因 此難免有疊床架屋之虞。例如盡管2003年在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立了國(guó)家食 品藥品監(jiān)督管理局，試圖承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的抓手”的角色，但是一個(gè)副部級(jí)單位很難承 擔(dān)起對(duì)分屬農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的食品安全監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)任務(wù)。 5類似的，目前由副部級(jí)的國(guó)家林業(yè)局來(lái)牽頭全國(guó)防沙治沙工作，由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他數(shù)家正 部級(jí)單位，也被視為“小馬拉大車”而步履艱難。6因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威， 明確事權(quán)劃分，將規(guī)制

7、機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制常規(guī)化制度化。第二，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要有能力去確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制項(xiàng)目的優(yōu)先次序，能夠決定如何更好的去配置 資源來(lái)削減風(fēng)險(xiǎn)總量。目前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制往往缺少理性的安排，要么是隨機(jī)式的風(fēng)吹哪頁(yè) 讀哪頁(yè)”，或者是被動(dòng)式的兵來(lái)將擋，水來(lái)土淹”。例如是SARS危機(jī)催生了我們對(duì)公共衛(wèi)生 體系的關(guān)切，是蘇丹紅事件才敲響了食品安全規(guī)制的警鐘，是松花江污染才使得我們對(duì)水質(zhì) 污染有了更為清醒的認(rèn)識(shí)。一個(gè)有能力的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果做 出理性的評(píng)估，讓有限的政府資源與社會(huì)資源能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的配置。第三，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和官員應(yīng)具備專業(yè)化的知識(shí)結(jié)構(gòu)。一個(gè)稱職的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制官員不一定要成 為所有問(wèn)題

8、的行家里手，但他們要能夠理解科學(xué)和科學(xué)政策問(wèn)題，盡量的具備一些經(jīng)濟(jì)學(xué)、 行政學(xué)和法學(xué)的知識(shí)，有能力就該領(lǐng)域里的各種復(fù)雜問(wèn)題和專家進(jìn)行溝通。需要指出的是， 盡管我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和人員是一支具有較高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍，但是對(duì)行政事務(wù)的沉湎， 對(duì)文書案牘的熟悉，可能使得他們的專業(yè)技能有所荒疏，不能夠隨著時(shí)代的進(jìn)步而及時(shí)有效 的升級(jí)”，因此新鮮血液的注入，以及人員自身通過(guò)繼續(xù)教育等方式的充電，是必不可少的。 第四，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要有完備的信息、資金與技術(shù)層面上的保障。信息披露在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中有 著重要意義，但首先的問(wèn)題就是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)能否搜集到全面完整的信息，并加以分析處 理。為此要大力加強(qiáng)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)

9、的建設(shè)，以促進(jìn)相關(guān)信息的收集、傳輸、處理、公布 及利用。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，在未來(lái)建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，將社會(huì)保險(xiǎn)、國(guó)家的資金給付 職能與風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮。同時(shí)要打造一支相對(duì)獨(dú)立于規(guī)制機(jī)構(gòu)之外，又能為規(guī)制 機(jī)構(gòu)所能倚重的，負(fù)責(zé)相應(yīng)事項(xiàng)的技術(shù)檢驗(yàn)與審評(píng)工作的隊(duì)伍。四、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的形式選擇傳統(tǒng)行政法學(xué)的體系建構(gòu)是圍繞行政處理這個(gè)兼具行政訴訟法、行政程序法和行政實(shí)體法三 重功能的精致概念展開的，但在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，是為了實(shí)現(xiàn)防范或減輕風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公共健 康、安全和環(huán)境的規(guī)制目標(biāo)，而綜合搭配運(yùn)用了各種嶄新的規(guī)制形式。（一）命令控制型規(guī)制形式1 .信息披露在今天這樣一個(gè)科技發(fā)達(dá)、專業(yè)化程度較高的

10、社會(huì)里，無(wú)論是信息收集能力、交涉能力還是 資金支持，消費(fèi)者和組織化、專業(yè)化程度較高的企業(yè)有著較大的差距。消費(fèi)者難以識(shí)別質(zhì)量 的優(yōu)劣，而企業(yè)擁有更多的信息。在缺少政府規(guī)制的情況下，代理方出于對(duì)利潤(rùn)最大化的追 求可能帶給作為委托方的消費(fèi)者更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，政府會(huì)強(qiáng)制企業(yè)披露關(guān)于價(jià)格、品性、組分、數(shù)量或質(zhì)量的信息，對(duì) 虛假或誤導(dǎo)的信息予以懲戒。信息披露增加了規(guī)制的靈活性，促進(jìn)了被規(guī)制者對(duì)規(guī)制過(guò)程的 參與，減輕了政府提供信息的壓力，以及消費(fèi)者對(duì)政府的依賴。在我國(guó)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息披 露的要求主要集中于針對(duì)食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械等經(jīng)驗(yàn)商品”的標(biāo)簽和說(shuō)明書制度， 從而維持公平競(jìng)爭(zhēng)，防止對(duì)消

11、費(fèi)者可能的誤導(dǎo)。2.標(biāo)準(zhǔn)信息披露是一種較低程度的政府規(guī)制形式，它建立在消費(fèi)者面對(duì)信息能夠做出理性選擇的基 礎(chǔ)之上，它并不能解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的所有問(wèn)題，事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的信息是那樣的紛繁復(fù)雜， 且具有高度的專業(yè)性，試想消費(fèi)者看著藥品說(shuō)明書中關(guān)于藥品組分的分子式或結(jié)構(gòu)圖，所能 做的恐怕也只有大眼瞪小眼。而標(biāo)準(zhǔn)作為一種相對(duì)干預(yù)程度更高的規(guī)制形式，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中 發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。根據(jù)中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法第7條的規(guī)定，保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)是 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)在2002年2月24日印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理 的若干規(guī)定的通知，對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制條文內(nèi)容的范圍，起草、審查

12、和批準(zhǔn)程序都作了 規(guī)定。目前我國(guó)更多的標(biāo)準(zhǔn)還集中于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，勞動(dòng)、安全、衛(wèi)生和環(huán)保等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng) 域的標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中所占的比率，以及標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和水平選取方面，都還與西方 法治發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差距。優(yōu)化和完善我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，將成為我國(guó)未來(lái)的努力方 向。3.許可在高度信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，許可的設(shè)定成為必然。在我國(guó)，目前經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域應(yīng)該去探求放松 規(guī)制或者更為市場(chǎng)化的規(guī)制進(jìn)路，但是在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域依然有必要去強(qiáng)化和完善相應(yīng)的許可 制度，這包括對(duì)職業(yè)資格的許可，以及對(duì)產(chǎn)品的許可。很多職業(yè)需要有通過(guò)知識(shí)和實(shí)踐訓(xùn)練習(xí)得的專門技能，來(lái)提供特定的專門化服務(wù)。這些職業(yè) 與客戶發(fā)生直接的、個(gè)人的信托關(guān)系，因此必須要有很高的公正度和信譽(yù)度。這些從業(yè)人員 提供服務(wù)的后果，并不一定能立竿見影的表現(xiàn)出來(lái)，而且其行為還有可能構(gòu)成對(duì)第三人的侵 害。根據(jù)中華人民共和國(guó)行政許可法第19條第3項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于提供公眾服務(wù)并且直 接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資 質(zhì)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。例如我國(guó)在醫(yī)療領(lǐng)域推行了醫(yī)師資格考試制度，在環(huán)境影響 評(píng)價(jià)領(lǐng)域推行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師資格制度。對(duì)于產(chǎn)品而言，由于其制作加工技術(shù)高度復(fù)雜，而且產(chǎn)品的危害后果往往有著很長(zhǎng)的潛伏期 與時(shí)滯” (timelag)效應(yīng)；而消費(fèi)者也沒(méi)有專業(yè)能力和技術(shù)手段去判定產(chǎn)品的可