1、一體化水管理是水資源可持續(xù)利用的重要支撐摘要 一體化水管理是指對地表水、地下水在水質(zhì)、水量、生態(tài)等方面全方位的 管理，它著重于與水相關(guān)的各種社會需要與需求。經(jīng)過不斷發(fā)展和完善，目前荷 蘭的一體化水管理已經(jīng)發(fā)展到國際領(lǐng)域，為我國的一體化水管理的發(fā)展提供了有 益的借鑒經(jīng)驗。本論文將從8個方面來分析了荷蘭一體化水管理的發(fā)展和現(xiàn)狀。 國內(nèi)外實踐證明，加強水資源統(tǒng)一管理，積極研究和探索城市水務(wù)管理，對城鄉(xiāng) 防洪、排澇、蓄水、供水、用水、節(jié)水、污水處理、回用、水環(huán)境與生態(tài)及水價 等涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理，是符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的。因此，實行水資源一體 化管理，已經(jīng)成為不可阻擋的歷史潮流?？梢哉f，一體化水管理

2、是水資源可持續(xù) 利用的重要支撐。關(guān)鍵詞水資源可持續(xù)利用一體化水管理1前言隨著人口增長、經(jīng)濟社會發(fā)展和全球氣候的變遷，水資源作為人類生存和發(fā) 展的基本條件的地位日趨重要，水資源可持續(xù)利用成為保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展 的基礎(chǔ)。水資源可持續(xù)利用的核心問題是加強水資源統(tǒng)一管理以實現(xiàn)水資源的優(yōu) 化配置。然而水作為一種自然資源和環(huán)境要素，以流域或水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個 統(tǒng)一體。地表水和地下水之間相互轉(zhuǎn)化，上下游、左右岸、十支流之間的相互影 響，灌溉、供水、發(fā)電、航運等功能之間相互聯(lián)系。這種特點就要求對水的問題 必須統(tǒng)籌考慮，以流域為單元，進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，建立權(quán)威、 高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制，

3、科學(xué)地開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護水資 源。因此，一體化水管理這一概念，就是權(quán)衡各方利益，制定出最佳配置以確保 高效利用有限的水資源。在荷蘭，水管理是由公共事業(yè)部門（waterboard，水務(wù)局）負(fù)責(zé)，包括地下 水、地表水、水量、水質(zhì)、水環(huán)境以及河床、河岸等基礎(chǔ)設(shè)施的一體化水管理體 系。公共事業(yè)部門的角色主要是來源于水資源是一種公共財產(chǎn)，在管理上應(yīng)達到 最佳的社會效益。各種水用戶及相關(guān)的團體由于各自的需求不同而經(jīng)常產(chǎn)生競 爭，甚至沖突。如何解決不同用戶的需求？ 一種通過經(jīng)濟、技術(shù)、社會、財政、 環(huán)境及制度手段以滿足不同用戶的需求并考慮社會與環(huán)境需要的需求管理應(yīng)用 而生。在我國，一體化水管

4、理正處于起步階段。深圳、洛川在最先實行了水務(wù)一體 化管理體制后，去年我國第一家省級水務(wù)局上海水務(wù)局掛牌成立。此后，周口、 榆林、包頭、呼和浩特、承德、大興安嶺、齊齊哈爾、本溪和朝陽等9個地級市 先后進行了水管理體制改革，北京和浙江成立了水資源委員會。目前，全國已有 611個縣市實現(xiàn)了水資源一體化管理。新的體制經(jīng)過運行優(yōu)勢已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出 來。國內(nèi)外實踐證明，加強水資源統(tǒng)一管理，積極研究和探索城市水務(wù)管理，對 城鄉(xiāng)防洪、排澇、蓄水、供水、用水、節(jié)水、污水處理、回用、水環(huán)境與生態(tài)及 水價等涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理，是符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求的。因此，實行水資源 一體化管理，已經(jīng)成為不可阻擋的歷史潮流?？梢哉f

5、，一體化水管理是水資源可持續(xù)利用的重要支撐。經(jīng)過不斷發(fā)展和完善，目前荷蘭的一體化水管理已經(jīng)發(fā)展到國際領(lǐng)域，為我國的一體化水管理的發(fā)展提供了有益的借鑒經(jīng)驗。本論文將從以下8個方面來分 析了荷蘭一體化水管理的發(fā)展和現(xiàn)狀。2荷蘭一體化水管理分析2.1荷蘭一體化水管理概念的由來20世紀(jì)60年代，面對人口迅速增長的現(xiàn)實，荷蘭政府將主要的精力集中在 保障將來的淡水需要上。1968年，在第一個水政策文獻中，政府主要考慮滿足 飲用水與農(nóng)業(yè)用水的基礎(chǔ)設(shè)施，同時也考慮到了其他諸如萊茵河污染物排放及受 北海影響造成的鹽化等問題。在這一期間，水管理問題主要有四個方面：地表水 水量、地下水水量、地表水水質(zhì)與地下水水質(zhì)。

6、隨后，隨著水需求的增長以及表面水質(zhì)的惡化，使得供水變得復(fù)雜，各方面 都希望找到一種統(tǒng)一的解決方法。系統(tǒng)方法的應(yīng)用拓寬了對地下水的質(zhì)與量相互 作用及規(guī)劃、自然、環(huán)境相統(tǒng)一的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，1985年，荷蘭交通，公 共工程，水資源管理部編寫了生命離不開水這本文獻，它提出一種集自然、社 會與環(huán)境管理于一身的綜合方法去解決水問題。水管理一體化概念被正式提出。2.2荷蘭的水一體化管理對組織機構(gòu)的影響20世紀(jì)50年代，防洪與水質(zhì)管理的任務(wù)由2500個水管單位承擔(dān)。這些部 門在管理權(quán)利上非常薄弱并且沒有足夠的技術(shù)人員。1953年的風(fēng)暴災(zāi)害促成了 地方與地區(qū)間水管理的重新組合，水務(wù)局開始集中。在1970年水

7、務(wù)局又被授予 地區(qū)與地方的水質(zhì)管理權(quán)。70年代中期，開始了又一輪水務(wù)局重組與綜合整治 的浪潮?，F(xiàn)在66個水務(wù)局負(fù)責(zé)地方與地區(qū)的防洪、水質(zhì)與水量的水資源管理。70年代，省級權(quán)力部門是按水管理、環(huán)境、規(guī)劃等部門的分區(qū)來組成的。 今天水管理與環(huán)境部門被結(jié)合在一起。2.3在空間、自然與環(huán)境政策中與水有關(guān)的問題荷蘭是歐洲人口密度最大的國家。從1970年到1994年，人口密度增長從每 平方公里384人到456人。在土地利用上的壓力變得很高并且各部門相互競爭。 城市與道路在1970-2000間從8%增長到16%。同時農(nóng)用土地從1970年的70%下 降到2000年的60%的。對農(nóng)業(yè)用地在90年代以每年300平

8、方公里的速度遞減。 另一方面，現(xiàn)在存在著一種對自然景觀、高質(zhì)量的水和多樣性生態(tài)的需求。1989 年，荷蘭政府出臺了關(guān)于自然方面的政策性文件，解釋了生態(tài)結(jié)構(gòu)與需求，并納 入國家發(fā)展計劃。1993年，又從三個方面提出了對水質(zhì)的要求：1）在供水，娛 樂，旅游和自然景觀方面加強協(xié)調(diào)；2）在大的水域間加強相互間的關(guān)系；3）對自 然的開發(fā)要給予特別關(guān)注。另外，水與環(huán)境在政策范圍內(nèi)相統(tǒng)一。環(huán)境政策考慮到了三個區(qū)域（水，土 和空氣）的相互一致。和諧是指一種避免污染在一個區(qū)域內(nèi)減少而在另一個區(qū)域 里增加的活動。水、土壤與空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及解決具體污染的政策條文也被納入 到環(huán)境規(guī)劃的基準(zhǔn)體系當(dāng)中。2.4國際間的協(xié)作

9、仍在進行荷蘭境內(nèi)的兩大河流，萊茵河和馬士河都是國際性河流，國際間的合作顯得 尤為重要。1994年，荷蘭、法國、比利時簽署了協(xié)議。1995年發(fā)生在萊茵河和 馬士河的洪水，使得沿岸的國家部長們宣布特別要注意農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市化及娛 樂的土地利用對洪水徑流產(chǎn)生的影響，以及水資源管理和長期規(guī)劃等問題。由此， 萊茵河污染防治委員會制定了一個減少污染、恢復(fù)生態(tài)的防洪計劃。過去10年 的開發(fā)已經(jīng)說明國際間的和諧一致是正確的。國際或國際間的社會事業(yè)機構(gòu)的能 力是進行水資源可持續(xù)發(fā)展的先決條件。2.5規(guī)劃是水資源管理的一項重要措施水體系自然特征的和諧及與水相關(guān)的部門的和諧需要一個建設(shè)性并具可操 作性的度量機制。對

10、于相關(guān)部門的目標(biāo)，部分是相補充的而部分又是相抵觸的。 利益關(guān)系在他們之間總是不太清楚的。這一事實要求及時認(rèn)真的選擇管理目標(biāo)和 資源分配措施。規(guī)劃與其相關(guān)的決定是基于這樣一個過程:認(rèn)識問題，闡明解決問題的方法， 描述實際情況與不同方案的影響及有資格專家對戰(zhàn)略方案的選擇。1989年，荷 蘭政府出臺了水管理行動，闡述了管理計劃的框架，目標(biāo)和內(nèi)容。同時說明這些 規(guī)劃每隔4或8年要進行一次修改。2.6系統(tǒng)分析是規(guī)劃過程的工具規(guī)劃能預(yù)見并且支持某一特殊戰(zhàn)略的制定。在一個綜合而復(fù)雜的水資源體系 中，知道某一特定決策的影響是非常重要的。國家與省是用一種系統(tǒng)的方法來進 行水資源管理。一個系統(tǒng)的方法能非常仔細(xì)地辨

11、認(rèn)出關(guān)于防洪與水的供需中存在 的問題并給出相應(yīng)的措施。系統(tǒng)方法是用一種對決策者非常有幫助的方法去評價 那些已經(jīng)制定的戰(zhàn)略措施。為了調(diào)查那些通常復(fù)雜的水管理問題，及其需要考慮 的各種因素和不同的水管理體系中的復(fù)雜關(guān)系，分析者們廣泛應(yīng)用數(shù)學(xué)模型與分 析技巧。為了執(zhí)行荷蘭的規(guī)劃與管理任務(wù)荷蘭水利部委托代爾伏特水力學(xué)所和美 國的RAND公司去開發(fā)PAWN系統(tǒng)（荷蘭水資源管理的政策分析系統(tǒng)）。這一系統(tǒng)把 水管理政策中的用戶按不同的類別加以化分并指出所選擇的措施對所有相關(guān)部 門的局限和影響。PAWN決策系統(tǒng)在為1985，1989，1997年制定荷蘭水政策文件 中發(fā)揮了作用。2.7區(qū)域性的水資源規(guī)劃與管理由

12、省及水務(wù)局制定的長期與近期的規(guī)劃能夠使水資源規(guī)劃在區(qū)域范圍內(nèi)很 好地執(zhí)行。對于區(qū)域內(nèi)的水管理和項目開發(fā)，以上所講述的方法基本上都能用上。 許多水利項目是包含在土地開發(fā)項目當(dāng)中的。1989年第三個關(guān)于水管理的國家 政策文件主要是關(guān)于用一種統(tǒng)一的方法。在過去的6年中，這一政策已經(jīng)應(yīng)用到 調(diào)解省級間的水問題和水務(wù)局的計劃中。為了提高水務(wù)局在水資源統(tǒng)一管理上的 作用，第三個國家水管理文件增加了鼓勵提高用水效益的條款，這些條款也會在 別的政策領(lǐng)域里發(fā)揮積極的作用。所謂的區(qū)域水計劃就是為了實現(xiàn)區(qū)域間的水資 源統(tǒng)一管理。這些措施已經(jīng)對野生生物與環(huán)境產(chǎn)生了積極的影響并為總體規(guī)劃創(chuàng) 出了新的可能性。水資源的統(tǒng)一

13、管理這一概念的提出主要是為了找到一種為了環(huán) 境與野生生物及個體和社會需求的平衡關(guān)系。國家及省政府當(dāng)局負(fù)責(zé)制定政策與 規(guī)劃當(dāng)中的戰(zhàn)略性決策。新政策的履行是通過水務(wù)局完成計劃來實現(xiàn)的。在制定 決策之前，要澄清相關(guān)因素間的利與弊關(guān)系。在這時期，其中一個問題是如何在 其他相關(guān)方面也重要的自然地區(qū)，通過提高水位和滲透率來使這些地區(qū)恢復(fù)濕 地。使那些自然地區(qū)濕地化特別會影響農(nóng)業(yè)。另外，施肥和噴灑殺蟲劑會對自然 地區(qū)產(chǎn)生一定的危害。因此，現(xiàn)在正在開發(fā)那些能夠量化自然地區(qū)效益的方法。 有時改變土地的利用可以產(chǎn)生好的效益，但往往付出的代價很高。2.8防洪與水資源管理的投入及資金來源外國人經(jīng)常會問荷蘭的防洪與水資

14、源管理的成本及資金來源。荷蘭政府在提 供經(jīng)費方面提供了下列優(yōu)先權(quán)：1）成本應(yīng)當(dāng)由那些受益部門及職責(zé)部門負(fù)擔(dān)；2）如果水主管部門的投資不能被專項撥給的話。這些投資將會以稅的形式分?jǐn)偟礁魇芤婊蛴新?lián)帶責(zé)任的成員當(dāng)中；3）如果以上兩種方法都是不可能的，資金將會從國家的專項預(yù)算中列支。第一項優(yōu)先權(quán)意味著按照成文法規(guī)而建立的新工程投資應(yīng)當(dāng)由企業(yè)本身去 支付。按第二項優(yōu)先權(quán)，由水務(wù)局具體執(zhí)行的堤防投資及具體的地方與地區(qū)水管 理所需要的投資是由用戶來支付，這主要是根據(jù)用戶受益的大小來決定他們的稅 額及權(quán)限。按第三種優(yōu)先權(quán)，國家和省在與其他部門協(xié)調(diào)治水活動中的資金投入 主要來自于國家預(yù)算。而且對于那些大的工程如

15、防洪大壩及攔海大壩的投資及對 于可操作性的能量化的起核心作用的水管理方面的投資也是從中央預(yù)算中列支。在地區(qū)和地方所進行的水質(zhì)管理的投入是根據(jù)廢污水所排放到當(dāng)?shù)氐牡乇?水量來征收稅獲得的。對于由省負(fù)責(zé)的地下水管理的投入，部分是靠征稅來獲得， 根據(jù)工業(yè)和飲用水的地下開采量，多用水多交稅。1994年主管水的公共事業(yè)部 門總共投入了 60億荷蘭盾用于防洪和水質(zhì)水量管理。這部分的投入占國民收入 的1%。這60億的投入并不包含供飲用水和私人部門的投入。對于公共水管理的 資金來源以下四個方面：國家預(yù)算，按利潤分配原則由水務(wù)局所征收的稅，由水 務(wù)局根據(jù)排污者付費原則所征收的排污費，民政部門收取的生活污水治理費

16、。3我國水資源統(tǒng)一管理存在的問題長期以來，由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，部門分割、地區(qū)分割的管理體制， 使防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水、防治水污染和保護生態(tài)環(huán)境等工作存在諸多矛盾。比如： 水利、建設(shè)、國土資源、環(huán)保、市政、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門均與水有關(guān)，可 以說是多龍管水，管水、治水和用水政出多門，基層水務(wù)管理工作中遇到問題 經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉、互相扯皮的狀況，部門保護主義影響了水管理的綜合效果。 又如：管水源地的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污 的不管回用。嚴(yán)重違背了水資源循環(huán)規(guī)律，難以按照價值規(guī)律，建立統(tǒng)一完整 的水價格體系，造成競爭性開發(fā)、掠奪式利用、粗放型管理，從而導(dǎo)致效益低下、

17、 惡性循環(huán)，加劇了水資源緊缺的狀況，已成為水資源可持續(xù)利用的障礙。理順?biāo)Y源管理體制是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。在城市實現(xiàn)水資源城鄉(xiāng) 水務(wù)一體化管理，變多龍管水為一龍管水，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要 組成部分，將為推進我國水資源可持續(xù)利用創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。在實現(xiàn)水資源 統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，逐步理順?biāo)畠r，建立機制，加強法治，加強管理，形成良性 循環(huán)和可持續(xù)利用。4結(jié)論一體化水管理即對涉水事務(wù)統(tǒng)一管理，就是要對水資源的物質(zhì)形態(tài)、市場要 素和治水內(nèi)涵包括開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護實行全方位、全領(lǐng)域、 全過程的統(tǒng)一管理。其核心是水行政主管部門代表國家對水資源國家所有權(quán)的統(tǒng) 一管理，其根本目的是實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，即在盡量減少水資源消耗的同時， 實現(xiàn)效益最大化。實行水務(wù)統(tǒng)一管理，涉及經(jīng)濟、技術(shù)和社會的各個領(lǐng)域，改革 的任務(wù)十分艱巨。但我們必須看到，這是發(fā)展現(xiàn)代水利的基本前提，是實現(xiàn)經(jīng)濟 社會可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。水務(wù)局的成立是對水資源實行統(tǒng)一管理，為其可持續(xù)利用提供重要保障。其 具體職責(zé)在于：水源地的建設(shè)與保護，供水、輸水及排水保證，污水處理，防洪， 水環(huán)境與生態(tài)，節(jié)水，水價，水資源論證以及水資源管理法規(guī)和條例的制定與修 改等。目前我國一體化水管理正處于起步階段。水利部將在國務(wù)院的