1、 調(diào)研報告：城鎮(zhèn)化進程發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及建議2020年底召開的中央農(nóng)村工作會議提出，到2020年，要解決“約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化”。2014年政府工作報告再次強調(diào)要“引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”?？梢灶A見，一段時期內(nèi)，中西部將成為我國加快城鎮(zhèn)化步伐的重要區(qū)域。按照部領導關于配合好相關部門研究城鎮(zhèn)化問題的指示，為深入了解西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的基本情況、主要做法以及存在的困難，我們3月中下旬赴陜西省禮泉縣、寧夏自治區(qū)平羅縣、賀蘭縣和永寧縣等4縣進行了調(diào)研?，F(xiàn)將有關調(diào)研情況報告如下。一、四縣經(jīng)濟社會發(fā)展基本情況陜西省禮泉縣地處關中平原腹地。寧夏自治區(qū)的平羅、賀蘭和永寧3縣均位于寧夏平

2、原，分處銀川北部和南部。四縣經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標數(shù)據(jù)（2020年）如下：二、四縣推進就近城鎮(zhèn)化的主要做法就近城鎮(zhèn)化一般是指，農(nóng)村人口不再一味地向大中城市遷移，而是通過加大縣城及小城鎮(zhèn)建設力度，或是通過建設農(nóng)村新型社區(qū)并逐步使其成長新城鎮(zhèn)，來就地就近實現(xiàn)部分農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)，享受社會保障和公共服務，獲得與市民待遇類似的城市生活方式的城鎮(zhèn)化模式。四縣在推進就近城鎮(zhèn)化過程中，都非常注重規(guī)劃龍頭作用，向規(guī)劃要引力；重視夯實產(chǎn)業(yè)支撐，向產(chǎn)業(yè)要動力；同時，深化體制機制改革，向改革要活力。（一）規(guī)劃引領方面禮泉縣制定了全縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃大綱，形成了“縣城、縣域副中心、3個重點鎮(zhèn)、69個農(nóng)村新型社區(qū)”的城鎮(zhèn)化空

3、間架構。在全縣選取了“兩鎮(zhèn)兩村”作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的先行試點區(qū)，指導試點鎮(zhèn)村編制了城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等專項規(guī)劃。計劃用20年時間分3個階段，逐步由試點推向全縣。平羅縣編制了平羅縣城市建設總體規(guī)劃（2006-2020年）、平羅縣鎮(zhèn)村體系規(guī)劃（2012-2020年）等，確立了以中心城區(qū)為核心，中小城鎮(zhèn)為團組的縣域發(fā)展體系。通過建設縣城新區(qū)，拉大中心城區(qū)框架，提升綜合承載能力。在外圍區(qū)域，則加快完善中心鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)的基礎設施及配套服務，擬建設13個2295戶農(nóng)民新居示范點。賀蘭縣分別編制了縣城總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃和農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃等。依據(jù)規(guī)劃對部分重點鎮(zhèn)和中心村的設施與服

4、務提級改造，重點加強路網(wǎng)及供排水管網(wǎng)、中心村污水處理廠和垃圾中轉站和農(nóng)民住房建設。永寧縣完善了村莊布局規(guī)劃（20122030），按照分批建設的基本原則，計劃用23年時間將全縣偏遠村落分部整合，形成以縣城為中心、望遠鎮(zhèn)為側翼、特色小城鎮(zhèn)和中心村為補充的梯級式城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局。（二）產(chǎn)業(yè)支撐方面禮泉縣是蘋果大縣，注重將果業(yè)與鄉(xiāng)村旅游有機結合，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設新型社區(qū)相結合。重點培育了優(yōu)質(zhì)蘋果產(chǎn)業(yè)片區(qū)等5個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)片區(qū)，打造了關中印象特色旅游品牌。以特色產(chǎn)業(yè)村為中心，完善其與鎮(zhèn)區(qū)基礎設施、公共服務的融合共享，吸引周邊村莊人口聚集。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的白村、民俗旅游的袁家村，在陜西省已遠近聞名，將分別建

5、設為6000人和8000多人的新型社區(qū)。平羅縣重點培育精細化工等六大產(chǎn)業(yè)，發(fā)展規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)105家，創(chuàng)造就業(yè)崗位2.13萬個。引導規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)擴大生產(chǎn)，讓3萬多農(nóng)村轉移勞動力就近就業(yè)。扶持小企業(yè)發(fā)展，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員2904人，轉移農(nóng)村勞動力就業(yè)4萬多人。加強農(nóng)民的職業(yè)技能培訓，加快服務業(yè)發(fā)展，服務業(yè)從業(yè)人員數(shù)占全縣就業(yè)比重達63%。賀蘭縣選擇了四大重點鎮(zhèn)，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，配套設施與服務，使其成為中心城區(qū)輻射的承接區(qū)，吸引農(nóng)民到重點鎮(zhèn)就業(yè)居住。其中，承接浙江產(chǎn)業(yè)轉移，建設了總投資1289億元的寧夏生態(tài)紡織產(chǎn)業(yè)示范園，項目全部投產(chǎn)達效后，可用工15萬人，年產(chǎn)值可達2300多億。永寧縣堅持

6、發(fā)展優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，重點在解決農(nóng)民關心的問題上下功夫。在每個中心村配套了專業(yè)公司集中管理的養(yǎng)殖園區(qū)和戶均2分地的蔬菜種植園區(qū)，以滿足農(nóng)民養(yǎng)殖種植的習慣。建設農(nóng)機作業(yè)服務公司和“糧食銀行”，用于解決農(nóng)民農(nóng)機具擺放和糧食存儲問題。（三）深化改革方面禮泉縣為破解制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制問題，著力推進了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革等7項改革措施。其中，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，主要是通過深化農(nóng)村土地資源向資產(chǎn)和資本轉換，促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式改變；城鄉(xiāng)戶籍制度改革，主要是通過逐步縮小附著在戶籍上的城鄉(xiāng)福利差異，引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉移。平羅縣是國家農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試驗區(qū)。將農(nóng)村土地確權到戶，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權

7、抵押貸款機制，共發(fā)放土地承包經(jīng)營權抵押貸款1.18億元。建立農(nóng)民土地和房屋產(chǎn)權自愿永久退出補償機制，對退出的農(nóng)戶給予一次性補償，689戶農(nóng)民通過這一機制轉讓了宅基地使用權。賀蘭縣啟動了10個農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點村，通過土地流轉和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉變，農(nóng)民分散居住向就近集中居住轉變。其中，蘭光村創(chuàng)造的“蘭光模式”比較典型。永寧縣主要是運用了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。2020年2個小城鎮(zhèn)4個中心村拆舊面積15640畝，在扣除安置區(qū)面積4973畝后，剩余的周轉指標9862畝，獲得了36億元的出讓收入，不僅足以支付建設投資32.51億元，還能有結余用于后期社區(qū)運營。三、四縣在推進就

8、近城鎮(zhèn)化過程中遇到的困難和問題調(diào)研組了解到，四縣在推進就近城鎮(zhèn)化過程中，也都遇到了一些共性的問題。一是產(chǎn)業(yè)基礎薄弱。盡管四縣都加大了產(chǎn)業(yè)培育力度，但其二、三產(chǎn)業(yè)底子相對較差，不足以吸納縣域農(nóng)村轉移就業(yè)人口，對城鎮(zhèn)化帶動作用不足。這在以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的平羅和禮泉兩縣表現(xiàn)得尤為突出。平羅縣朱敏副縣長反映，雖然平羅近年來工業(yè)取得了很大進步，但整體水平與龐大的農(nóng)業(yè)人口基數(shù)相比，還很不足，再加上服務業(yè)發(fā)展緩慢，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未有特色產(chǎn)業(yè)支撐，龐大的農(nóng)村轉移人口無處可載?？磥?，如何尋找到符合中西部地區(qū)特點的產(chǎn)業(yè)，加大產(chǎn)業(yè)支撐力，是城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展繞不開的一個基本前提。二是建設資金缺口大。從這四個縣整體建設進度來看

9、，基礎設施和公共服務設施水平，離群眾期望仍有不少差距；從這四個縣的規(guī)劃項目與財政收入對比來看，財政未來負債壓力將會很大。以禮泉縣為例，2020年全縣財政收入只有3.05億，這些資金對于城鎮(zhèn)化建設來說不免捉襟見肘。即便有土地指標轉讓的收益，但由于土地指標只能在縣域內(nèi)交易，價格不高。十二屆全國人大代表、白村社區(qū)李朝鮮書記介紹：“由于土地價格低，我們騰出的指標仍不夠社區(qū)建設的需求，資金缺口還需縣上支持，如果能在省里交易，資金就不再是問題了?！比峭恋刭Y源浪費與用地指標緊張并存。由于歷史原因，四縣農(nóng)村宅基地面積普遍較大。永寧縣常務副縣長丁聃介紹說，“永寧全縣農(nóng)村戶均宅基地面積0.9畝，有的莊點甚至達到

10、戶均2畝多?！迸c此同時，很多農(nóng)村土地撂荒、空心村現(xiàn)象也比較多。與農(nóng)村土地浪費嚴重形成鮮明對比的是，四縣都反映城鎮(zhèn)建設用地總指標緊張，土地整治多出來的指標交易受到限制。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限不適應。四縣重點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，規(guī)模迅速擴大，配套環(huán)境和管理卻跟不上，出現(xiàn)“小馬拉大車”的困局。禮泉縣戴勇強副縣長介紹時提到，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力還不如以前，現(xiàn)在主要是負責提供公共服務和社會治安，對鎮(zhèn)內(nèi)人口、土地等基本情況都掌握不了”。其他幾個縣的干部、特別是重點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長也反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權限不夠的問題，希望賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責相適應的經(jīng)濟財政權限，提高管理效率。五是農(nóng)民適應

11、社區(qū)生活難度大。農(nóng)村與城市的生活方式不同，農(nóng)民入住社區(qū)、適應城市生活方式，需要較長的過渡期。在永寧縣調(diào)研時，望洪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長提到，“大部分農(nóng)村居民入住小城鎮(zhèn)和中心村后，不交物業(yè)管理費，使不慣坐便器。一些農(nóng)民還保留了養(yǎng)殖牛羊、種植蔬菜的習慣。要讓農(nóng)民真正適應新的生活方式，前后需要兩代人的時間?！彼脖硎?，這是客觀事實，只有尊重民意，盡量做好社區(qū)管理工作，加快農(nóng)民融入步伐。四、幾點初步體會（一）要結合西部地區(qū)實際因地制宜地推進就近城鎮(zhèn)化西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，產(chǎn)業(yè)結構相對單一，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，推進就近城鎮(zhèn)化，重點要在培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善基礎設施、科學制定規(guī)劃、深化體制機制改革等方面下大力氣，同時，

12、要注意嚴格生態(tài)環(huán)境和耕地水源等保護，走一條符合西部地區(qū)實際的城鎮(zhèn)化道路。但從具體推進路徑來看，沒有一個完全統(tǒng)一的模式，選擇哪一種，都要取決于當?shù)氐膮^(qū)位條件、人口結構、自然資源等客觀條件，宜城則城、宜鎮(zhèn)則鎮(zhèn)、宜村則村。調(diào)研的這四個縣在充分研究自身稟賦條件的基礎上，發(fā)揮當?shù)貎?yōu)勢，找尋適宜模式，都提出了適合自身特點的就近城鎮(zhèn)化發(fā)展思路。如：禮泉縣是農(nóng)業(yè)大縣，全縣耕地85萬畝，主要種植蘋果，人均現(xiàn)金收入可達9571元；縣城建設較早，但近年來步伐減慢，人口和產(chǎn)業(yè)承載力較弱。為此，禮泉縣依托果業(yè)及相關特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大城鄉(xiāng)均等化體制機制改革力度，逐步探索出以推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村旅游為支撐、以發(fā)展農(nóng)村新型社

13、區(qū)為重點、吸引農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)村新型社區(qū)集中的就近城鎮(zhèn)化思路。平羅縣城距離銀川超過50公里，城鎮(zhèn)化率低于全市18個百分點；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和基礎設施薄弱，村莊總體布局分散且多為留守老人，人口向農(nóng)村大社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集難度大。因此，平羅縣通過強化產(chǎn)業(yè)支撐，深化農(nóng)村改革，提高農(nóng)民增收進城能力，選擇了以縣城新區(qū)建設為重點、吸引農(nóng)村人口向縣城轉移為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。賀蘭縣是銀川市的北大門，受到銀川中心城區(qū)輻射較強，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，縣城、重點鎮(zhèn)和中心村的發(fā)展?jié)摿容^大。因此，賀蘭縣抓住寧夏推進沿黃經(jīng)濟區(qū)建設、承接東部產(chǎn)業(yè)轉移和農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點縣兩個機遇，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動重點鎮(zhèn)發(fā)展，依靠農(nóng)村產(chǎn)權制度改革推

14、進中心村建設，引導農(nóng)民向重點鎮(zhèn)和中心村就近城鎮(zhèn)化。與其他三個縣分步驟、有重點地推進城鎮(zhèn)化不同，“永寧縣走的是一條全域推進的路子，整體謀劃，分級推動，全面推進?！睂幭淖灾螀^(qū)住房城鄉(xiāng)建設廳李友軍處長評價。永寧縣利用土地增減掛鉤政策，以城鄉(xiāng)基礎設施建設和社會改革為配套，引導農(nóng)村人口同時向縣城、重點鎮(zhèn)和中心村轉移。永寧縣之所以能夠整體推進，主要取決于自身三個特點：一是全縣人口總量少，共23萬人，推進難度相對較?。欢寝r(nóng)村無人居住房屋數(shù)量多，部分村莊土坯房數(shù)量多，農(nóng)民更換住房意愿強烈，政府所需補償費用也不多，財政壓力較??；三是永寧縣城距銀川直線距離僅20公里左右，有一定的產(chǎn)業(yè)基礎，同時屬于城鄉(xiāng)建設用地增

15、減掛鉤試點地區(qū)。當然，永寧縣的這種推進模式的成效還要靠實踐來檢驗。（二）發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)也可以視為就近城鎮(zhèn)化的一種重要方式就近城鎮(zhèn)化，“就近”也是有層次的。從承載人口的城鎮(zhèn)形態(tài)來看，與中西部地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力都涌向東南沿海城市群相比，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群是“就近”，做大做強縣城是就近，打造特色小城鎮(zhèn)也是就近，這些都是通過就近進“城”實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。然而，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的最終目的，是要讓全體居民安居、樂業(yè)和享受優(yōu)質(zhì)公共服務，共享現(xiàn)代化建設成果。如果從這一城鎮(zhèn)化目的的視角來考察，只要從實際出發(fā)，轉變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，讓農(nóng)民享受到了與城市同質(zhì)的基礎設施與公共服務，即使沒有進“城”，不屬于

16、統(tǒng)計意義上的城鎮(zhèn)化，而是留在了本村本鄉(xiāng)，也可以說是實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，而且是距離最近的一種就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村新型社區(qū)的建設正是契合了這種理念。以禮泉縣為例，緊鄰西安的區(qū)位優(yōu)勢和農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一正一反兩個因素交織在一起，當?shù)卣谘芯苛诉@一情況后，在發(fā)展重點鎮(zhèn)的同時，著力推進農(nóng)村新型社區(qū)建設，“給農(nóng)民修好水泥路、接通上下水，農(nóng)民還是農(nóng)民，但已經(jīng)過上了城市人的生活。這也是一種城鎮(zhèn)化?！标兾魇∽》砍青l(xiāng)建設廳張丹評價到。賀蘭縣立崗鎮(zhèn)楊寧鎮(zhèn)長也強調(diào)，“農(nóng)民在新型農(nóng)村社區(qū)集中居住，基礎設施較好，醫(yī)療、養(yǎng)老等服務有了村財力的支持，條件比城里還好，如果家中的孩子考上大學，甚至還能得到數(shù)千元的獎勵”。這種推動農(nóng)民到

17、新型社區(qū)集中居住、讓農(nóng)民享受到完善的基礎設施和公共服務體系的做法，被當?shù)匾暈榫徒擎?zhèn)化的更好的方式。著名經(jīng)濟學家厲以寧也持有相同的看法。他認為，就近城鎮(zhèn)化，是走的一條新農(nóng)村新社區(qū)新城鎮(zhèn)的道路；社會主義新農(nóng)村把農(nóng)村房子蓋起來了，這是農(nóng)村新型社區(qū)的前身；新型社區(qū)把農(nóng)村村民變成社區(qū)居民，把村的組織改為社區(qū)組織，然后就會逐步轉化為新的城鎮(zhèn)。他同時提出建設新型社區(qū)要注意四點：一是住房及社區(qū)要園林化，二是要推廣循環(huán)經(jīng)濟，三是公共服務要到位，四是城鄉(xiāng)社會保障要走向一體化。我們認為，這可以作為各地建設農(nóng)村新型社區(qū)的重要參考標準。當然，前面已經(jīng)提到，農(nóng)民適應新型社區(qū)的生活方式是需要一定的時間的，需要進一步加強服

18、務管理工作，但這并不妨礙農(nóng)村新型社區(qū)建設成為就近城鎮(zhèn)化的重要方式之一。（三）推進就近城鎮(zhèn)化，要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，同時要更好地發(fā)揮政府作用黨的十八屆三中全會提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020年）也指出，要“使城鎮(zhèn)化成為市場主導、自然發(fā)展的過程，成為政府引導、科學發(fā)展的過程”。在這次調(diào)研中，我們聽到四個縣介紹得最多的就是，如何發(fā)揮市場的決定性作用，用政府財政的“小魚”吸引社會和市場資金這條“大魚”。有的從試點入手，吸引社會資金參與重點鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)建設，如禮泉縣袁家新型社區(qū)建設初期，對前來開店的商戶不收取任何費用，支持有

19、特色的商戶進駐社區(qū)開店，吸引社會資金快速進入，逐步形成商業(yè)氣候。有的縣巧用土地指標，依靠市場機制，如永寧縣在推進城鎮(zhèn)化工作之前，就做好了資金測算工作，采取相關措施吸引社會資金參與小城鎮(zhèn)建設。通過這些方式，既活躍了市場，也防止了政府過度負債。與此同時，各縣也更重視發(fā)揮好政府作用，扮演好服務者和引導者的角色，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務和營造制度環(huán)境的重要職責。從四個縣的實踐來看，他們所做的科學編制各類規(guī)劃、農(nóng)民意愿調(diào)查、戶籍制度改革、土地流轉平臺建設、專業(yè)技能培訓和產(chǎn)業(yè)培育等工作，對于推進就近城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重要作用。（四）尊重農(nóng)民意愿，是搞好就近城鎮(zhèn)化的重要基礎就近城鎮(zhèn)化核心是農(nóng)民，他們

20、的意愿得到了尊重，城鎮(zhèn)化建設發(fā)展工作也就有了成功的堅實基礎。永寧縣扎實的農(nóng)民意愿調(diào)查工作，以及政府對于轉移農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的尊重，令我們印象深刻?！搬槍r(nóng)民是否有意愿進入本縣小城鎮(zhèn)和中心村居住，我們進行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有一個45歲分界線的現(xiàn)象。45歲以上的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的傾向較濃，45歲以下的農(nóng)民則愿意到縣城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)?！倍●踅榻B。調(diào)查結果顯示，愿意到小城鎮(zhèn)居住的群眾有4724戶，占調(diào)查數(shù)的17.72%；愿意在附近中心村居住的群眾有21026戶，占調(diào)查數(shù)的78.86%。這一調(diào)查結論，更加堅定了永寧縣整體推進就近城鎮(zhèn)化工作的決心。調(diào)研結果也促使當?shù)卣{(diào)整規(guī)劃布局，順應農(nóng)民城鎮(zhèn)化的需求。這種充分的調(diào)查研究