1、論我國基層衛(wèi)生效勞體系的實證考察論文摘要：基層衛(wèi)生效勞體系是提供衛(wèi)生效勞的重要主體，其功能發(fā)揮直接關(guān)系到醫(yī)療體制改革的成敗。文章從實證角度，分別對城市社區(qū)衛(wèi)生效勞體系和農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系的開展現(xiàn)狀進(jìn)展了考察，并剖析了其內(nèi)在的深入制度困境。論文關(guān)鍵詞：基層衛(wèi)生效勞體系城市社區(qū)效勞農(nóng)村衛(wèi)生效勞開展現(xiàn)狀制度困境基層衛(wèi)生效勞體系是對由城市社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)所組成的社區(qū)衛(wèi)生效勞遞送體系和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室所組成的農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞遞送體系的統(tǒng)稱。優(yōu)先開展以初級衛(wèi)生保健效勞為根底的基層衛(wèi)生效勞遞送體系，可以通過醫(yī)療衛(wèi)生資源配置重心的下移，較好克制衛(wèi)生效勞遞送體系的高端集中現(xiàn)象，帶動衛(wèi)生效勞利用重心下移，

2、促使衛(wèi)生效勞提供形式的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)安康促進(jìn)、預(yù)防、保艦醫(yī)療與康復(fù)的有效供應(yīng)，以實現(xiàn)衛(wèi)生效勞的提供公平。為了厘清我國基層衛(wèi)生效勞體系所存在的根本問題，這里分別從城市社區(qū)衛(wèi)生效勞體系和農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系兩個方面，來對我國基層衛(wèi)生效勞體系及其制度困境予以實證解讀。一、城市社區(qū)衛(wèi)生效勞體系1現(xiàn)狀。我國醫(yī)療體制所存在的初級衛(wèi)生效勞與二級衛(wèi)生效勞之間缺乏制度化分工的構(gòu)造性特征，需要構(gòu)建一個專門的初級衛(wèi)生效勞提供者網(wǎng)絡(luò)。鑒于此，自1990年代中期以來，我國政府就把社區(qū)衛(wèi)生效勞體系的建立作為“緩解城市居民看病難、看病貴問題的重要措施，也作為推動城市醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的一項重大舉措。1999年，衛(wèi)生部等10部

3、委結(jié)合發(fā)布了?關(guān)于開展城市社區(qū)衛(wèi)生效勞的假設(shè)干意見?，提出到2022年各地建成社區(qū)衛(wèi)生效勞體系的根本框架，到2022年在全國建成較為完善的社區(qū)衛(wèi)生效勞體系，可以為城市居民提供融預(yù)防、醫(yī)療、保艦康復(fù)、安康教育和方案生育技術(shù)效勞等為一體的綜合性的初級衛(wèi)生效勞。自此以后，各種社區(qū)衛(wèi)生效勞中心(站)開場建立起來，全科醫(yī)生培養(yǎng)也開展起來了?？梢哉f，這種制度設(shè)計考慮到了我國的詳細(xì)實際?！皬睦碚撋匣蛘邚闹贫仍O(shè)計者的主觀愿望來看，社區(qū)衛(wèi)生效勞體系應(yīng)該是有較高效率與較好經(jīng)濟(jì)性的衛(wèi)生效勞形式，可以很好實現(xiàn)衛(wèi)生效勞提供公平。但客觀的現(xiàn)實并沒有同主觀的愿望相吻合，社區(qū)衛(wèi)生效勞體系的建立中仍然存在著以下亟待解決的問題。

4、首先，社區(qū)衛(wèi)生效勞體系開展滯后。據(jù)衛(wèi)生部?中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒(2022-2022)統(tǒng)計資料顯示，到2022年底全國各地都新建了一批社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)其中只有少許政府部門興辦，大多數(shù)為集體所有制或民營；在2022年底，社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的覆蓋面還相當(dāng)窄，即使在衛(wèi)生資源條件較好的大城市上海、北京和天津，社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)也較少，且用同期全國兩周就診率測算(資料來源：衛(wèi)生部信息統(tǒng)計中心?中國衛(wèi)生效勞調(diào)查研究：第三次國家衛(wèi)生效勞調(diào)查分析報告?，北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2022年版)，即使在社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的吉林，每個社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)理論上要在每天效勞140人次；從2022年一20年的數(shù)據(jù)分析，社

5、區(qū)衛(wèi)生效勞在相當(dāng)一局部西部地區(qū)以及假設(shè)干直轄市相對滯后。其次，社區(qū)衛(wèi)生效勞體系利用率較低。從2002年一2022年不同類型醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)門診效勞的市場份額分析，社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)在門診效勞市場上的份額相當(dāng)?shù)?，?002年一2022年甚至低于門診部，絕大局部為醫(yī)院所占據(jù)。在西部11個省，城市患者僅有103前往衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生效勞中心就診。無疑，大局部患者還是直接到醫(yī)院去尋求門診效勞。再次，社區(qū)衛(wèi)生效勞程度普遍比擬低，同時效勞面狹窄。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的效勞遠(yuǎn)沒有到達(dá)政策文件所規(guī)定的、或者教科書所描繪的狀況，而根本上停留在門診、輸液、注射、出診與訪試(跟蹤隨訪)等效勞內(nèi)容，慢性病管理、安康

6、檔案建立以及家庭病床效勞剛剛起步，至于精神病人管理、兒童系統(tǒng)管理、孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理、殘疾人康復(fù)等效勞根本上沒有開展。2制度困境。自推行社區(qū)衛(wèi)生效勞體系建立以來，我國通過行政法規(guī)和部門規(guī)章等形式公布了一系列有關(guān)社區(qū)衛(wèi)生效勞的法規(guī)。盡管這些系列法規(guī)對社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)隊伍建立、財政補助、效勞功能、醫(yī)療保險定點、效勞價格等方面進(jìn)展了規(guī)定，但是社區(qū)衛(wèi)生效勞體系建立中所出現(xiàn)的問題是對以上系列法律制度的適應(yīng)性反響。筆者認(rèn)為，我國社區(qū)衛(wèi)生效勞體系建立仍存在以下制度性困境。(1)社區(qū)衛(wèi)生效勞補償?shù)闹贫壤Ь?。社區(qū)衛(wèi)生效勞包括公共衛(wèi)生效勞和根本醫(yī)療效勞，無疑社區(qū)衛(wèi)生效勞的補償也涉及到兩個局部，即公共產(chǎn)

7、品的補償和效勞的補償。前者屬于預(yù)防保健和公共衛(wèi)生范疇的工程，理應(yīng)以政府投入或購置為主，必要時個人也分?jǐn)偩植抠M用；后者屬于有償效勞的工程，除了從醫(yī)療保險獲得補償外，個人也應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)局部費用。顯然社區(qū)衛(wèi)生效勞的補償途徑理應(yīng)包括政府財政投入、醫(yī)療保險支付、個人支付等形式。其中政府投入既包括對公立性社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的陣地、設(shè)備、人員培訓(xùn)等方面的投入，也包括政府購置民營社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的投入。鑒于我國社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)主要是公立性的，一般指前者。醫(yī)療保險支付是指將社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療保險定點單位?？墒?，這兩方面的制度建構(gòu)與制度落實均存在嚴(yán)重問題。目前各地仍然將城市衛(wèi)生工作的重點放在擴(kuò)展大型醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)規(guī)

8、模、改善大型醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施設(shè)備和加強(qiáng)大型醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)?？迫瞬沤⑸?。盡管政府投入衛(wèi)生效勞的資源非常有限，而這一資源卻主要用于補助已經(jīng)占據(jù)了大局部市場份額的醫(yī)院、尤其是高等級醫(yī)院。據(jù)衛(wèi)生部的?中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒)(2022-2022)資料顯示，2022年政府對城市社區(qū)衛(wèi)生效勞的撥款與補助僅占當(dāng)年衛(wèi)生撥款與補助的2，而醫(yī)院占當(dāng)年衛(wèi)生撥款與補助的64。同時有資料說明，政府投入缺乏社區(qū)衛(wèi)生效勞經(jīng)費的10?！叭珖鄶?shù)社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)需要自己通過市場租賃來解決業(yè)務(wù)用房問題，通過銀行借貸來解決醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)裝備問題。社會醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)為了控制保險基金的使用、標(biāo)準(zhǔn)社會醫(yī)療保險的運作，采取定點醫(yī)療衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的方法，就

9、意昧著局部非定點的社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)失去了對經(jīng)營績效有著很大影響的參保就診群體。目前我國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險覆蓋近14億人，可是近半數(shù)的社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)尚未納入城鎮(zhèn)職工根本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這既造成了社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)之間政府補償?shù)牟还脚c機(jī)構(gòu)開展的不平衡，又放緩了社區(qū)衛(wèi)生效勞網(wǎng)絡(luò)的建立，將非定點的社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)邊緣化，減少了投資力度。社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)未能納入醫(yī)療保險體系，既未能扮演好守門人的角色，又嚴(yán)重影響了提升自身才能的時機(jī)?！敖K究是應(yīng)該先進(jìn)步才能再賦予守門人角色，還是先賦予守門人角色然后它們就可以自然提升才能，這確實是雞和蛋孰先孰后的問題。這也是醫(yī)療保險定點制度構(gòu)建必須考慮的問題。(2)人

10、力資源建立的制度困境。社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)效勞程度較低、效勞面較窄等現(xiàn)象顯然同他們的才能建立滯后相關(guān)。人力資源是才能建立的重要一環(huán)。全科醫(yī)生所提供的效勞是以社區(qū)為取向的，社區(qū)衛(wèi)生效勞能否成功很大程度上受制于全科醫(yī)生制度的構(gòu)建與落實情況。目前由于社區(qū)衛(wèi)生效勞受現(xiàn)行體制的限制，沒有固定的人頭經(jīng)費，同時政府不發(fā)工資或工資額度很低，主要依靠自己創(chuàng)收解決，導(dǎo)致社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)與城市醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員之間的收入差距很大，社區(qū)很難吸引和留住有用之才。加之社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)經(jīng)費短缺致使“重利用輕培養(yǎng)的用人策略盛行，且未建立有效的全科醫(yī)生培養(yǎng)制度，引致我國社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)全科醫(yī)生嚴(yán)重短缺。據(jù)資料顯示，在東中部大城市社區(qū)衛(wèi)

11、生效勞的醫(yī)生中，具有本科學(xué)歷的僅占l5，中專和大專學(xué)歷的還占絕大多數(shù)。同時根據(jù)衛(wèi)生部?中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒?(20222022)數(shù)據(jù)顯示，在社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)增多的情況下，社區(qū)衛(wèi)生效勞中心的平均衛(wèi)生技術(shù)人員卻從2002年的2922人下降到了2587人，結(jié)合社區(qū)衛(wèi)生效勞的許多業(yè)務(wù)還未開展起來的現(xiàn)實，說明社區(qū)衛(wèi)生效勞中心中衛(wèi)生技術(shù)人員的減少是其人力資源缺乏的表現(xiàn)。(3)雙向轉(zhuǎn)診的制度困境。為實現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)與預(yù)防保健機(jī)構(gòu)、醫(yī)院合理的分工協(xié)作關(guān)系，系列法規(guī)中都不同程度規(guī)定了“雙向轉(zhuǎn)診制度?？涩F(xiàn)實中，雙向轉(zhuǎn)診制度卻遭遇了“零病例的制度運行困境，主要表現(xiàn)為從社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)向醫(yī)院的“單向轉(zhuǎn)診占大多數(shù)，而真

12、正意義上的雙向轉(zhuǎn)診，即一般常見、多發(fā)的小病在社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)治療，大病那么轉(zhuǎn)向二級以上的大醫(yī)院；而在大醫(yī)院確診后的慢性病治療和手術(shù)后的康復(fù)那么可轉(zhuǎn)至社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)卻并不多見。導(dǎo)致此場面的原因是多方面的，其中主要是由于雙向轉(zhuǎn)診制度設(shè)計中缺乏統(tǒng)一有效的雙向轉(zhuǎn)診程序和監(jiān)視管理方法?，F(xiàn)行制度規(guī)定對于什么樣的患者需要轉(zhuǎn)入、什么樣的患者需要轉(zhuǎn)出以及如何實現(xiàn)便利、通暢的轉(zhuǎn)診都沒有詳細(xì)的規(guī)定，同時沒有標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)生的轉(zhuǎn)診行為，也沒有制度對社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)和綜合醫(yī)院的轉(zhuǎn)診與接診進(jìn)展有效的約束。同時相關(guān)配套制度的缺陷也是重要原因，比方現(xiàn)行醫(yī)療保險定點制度將局部社區(qū)衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)排擠在外，現(xiàn)行衛(wèi)生效勞價格沒有在社區(qū)衛(wèi)生效

13、勞機(jī)構(gòu)和大型綜合醫(yī)院之間拉開通顯差距，表達(dá)不了社區(qū)衛(wèi)生效勞的“價廉優(yōu)勢。二、農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系1現(xiàn)狀。在方案經(jīng)濟(jì)時期，我國農(nóng)村地區(qū)形成了“以縣域為根本單位，以縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)活力構(gòu)為功能連接、人才接續(xù)的節(jié)點，構(gòu)成了底座龐大、頂尖狹孝中間樞紐貫穿型的醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)體系。而在市場體制下，因環(huán)境與需求的重大變化，加之衛(wèi)生政策法規(guī)的被動性偏移，致使農(nóng)村衛(wèi)生效勞的供應(yīng)體系發(fā)生很大變化，縣、鄉(xiāng)、村機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)，之間的體系聯(lián)絡(luò)不復(fù)存在，尤其是鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系走向了停滯與倒退。其主要表現(xiàn)為以下幾方面。首先是基層衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)大大萎縮。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是農(nóng)村衛(wèi)生工作的主體，是三級醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)的橋梁和樞

14、紐。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院卻在外部的市場經(jīng)濟(jì)與內(nèi)部的方案經(jīng)濟(jì)之間處于兩難境地，同時處于“村級診所和縣醫(yī)院之間，在技術(shù)上它不如縣醫(yī)院，在效勞的靈敏度以及本錢方面又不及診所，顯得相當(dāng)為難。同時村衛(wèi)生室發(fā)生體制變化，“集體所有制下的村醫(yī)制度變?yōu)樗饺藞?zhí)業(yè)醫(yī)生制度。其直接的表現(xiàn)即為基層衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的減少。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心,(2022年中國衛(wèi)惹事業(yè)開展情況統(tǒng)計公報?資料顯示，從2001年一2022年鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院從48090個下降到了40907個，下降率為1494，村衛(wèi)生室從698966個下降到583209個，下降率為166。同時全國衛(wèi)生效勞調(diào)查顯示，61的農(nóng)村病人是在村一級醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，而2022年全國尚有23的

15、行政村沒有村衛(wèi)生室。因此，盡管我國農(nóng)村根本上改變了缺醫(yī)少藥的場面，但是，農(nóng)村居民的初級衛(wèi)生保健需要并沒有得到滿足，局部落后的西部農(nóng)村地區(qū)甚至又回到了缺醫(yī)少藥的狀態(tài)。其次是基層衛(wèi)生效勞人員素質(zhì)較差。盡管改革開放以來，我國衛(wèi)生人才的培養(yǎng)有了明顯成績，但新增的衛(wèi)生技術(shù)人員主要集中在城市和城鎮(zhèn)。據(jù)調(diào)查，0鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員中具有本科學(xué)歷的只占14，中專學(xué)歷占53，高中及其以下學(xué)歷的占364；技術(shù)較高的醫(yī)護(hù)人員多數(shù)集中在縣城和縣以上醫(yī)院。在作為網(wǎng)底的村級機(jī)構(gòu)，還主要依靠鄉(xiāng)村醫(yī)生，且大多數(shù)鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生員雖然或多或少參加過一些業(yè)務(wù)培訓(xùn)但因缺少專門的業(yè)務(wù)訓(xùn)練而難以滿足廣闊農(nóng)民的初級衛(wèi)生保健醫(yī)療需要。且據(jù)

16、衛(wèi)生部信息統(tǒng)計中心(2022年中國衛(wèi)惹事業(yè)開展情況統(tǒng)計公報?顯示，2000年一2022年農(nóng)村每干農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人數(shù)由128人下降為116人，同期平均每村鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)也從141人下降到了140人。再次是基層衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)利用效率很低。自建國以來，我國一直采取按行政區(qū)劃建院的體制，根本上每鄉(xiāng)鎮(zhèn)建一衛(wèi)生院，每行政村建一村衛(wèi)生室。在市場體系下，衛(wèi)活力構(gòu)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的改變而撤并，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在撤并后沒有按照人口和地理環(huán)境進(jìn)展資源配置的調(diào)整。同時衛(wèi)活力構(gòu)按部門分置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦幼保健院、方案生育機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生院分設(shè)，造成了農(nóng)村不多的醫(yī)療衛(wèi)生資源高度分散和無序競爭。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院違犯了初級衛(wèi)生保健的初衷

17、，與縣醫(yī)院競爭，設(shè)立?？?、增加病床、裝備檢查設(shè)備。但隨著農(nóng)民收入進(jìn)步和交通條件改善，農(nóng)村居民傾向于“大脖進(jìn)縣醫(yī)院、“小脖就近看村醫(yī)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的設(shè)備使用率很低，門診與病床利用率都很低。2制度困境?！耙赞r(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作為重點，保障和進(jìn)步廣闊農(nóng)民的安康程度，歷來是我國各級政府一貫堅持的衛(wèi)生工作方針。在制度建構(gòu)方面表現(xiàn)為我國制定了系列有關(guān)農(nóng)村衛(wèi)生效勞體系建立的法規(guī)。這些法規(guī)對農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系建立也作出了相應(yīng)的規(guī)定。通觀我國農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系建立之中的問題，不難發(fā)如今農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系建立中仍存在以下的制度性困境。(1)缺乏有效的本錢補償機(jī)制。在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，分稅制的財政體制明確了農(nóng)村

18、基層衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)營。由于本級財政只負(fù)責(zé)對本級衛(wèi)活力構(gòu)的投入，因此農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞體系的運作更多地依賴于基層政府的財政負(fù)擔(dān)。鑒于農(nóng)村縣、鄉(xiāng)財政的拮據(jù)，加之“農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生在基層財政預(yù)算中的份額沒有明確的或強(qiáng)迫性的法律規(guī)定。由此帶來的對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入缺乏在意料之中。醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)的醫(yī)療本錢補償主體是市場，而不是政府。根據(jù)?中國社會保障開展報告(2022)N3轉(zhuǎn)型中的衛(wèi)生效勞與醫(yī)療保障?(北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年版，第278頁)統(tǒng)計資料顯示：1991年一200年間，我國農(nóng)村衛(wèi)生的財政投入僅增加了485，年平均增長449，大大低于同期全國衛(wèi)生總費用131的年均增長速度和全國農(nóng)

19、村總費用126的年均增長速度。政府對縣鄉(xiāng)衛(wèi)活力構(gòu)的撥款占其支出總額的比例僅有5一30左右，而對村衛(wèi)生室沒有補貼。同時，目前對農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)進(jìn)展財政差額補助一般選擇按人頭或按床位數(shù)的方式進(jìn)展。該補貼方式所引起的農(nóng)村基層衛(wèi)生效勞機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生人力資源準(zhǔn)人降低和機(jī)構(gòu)床位的虛設(shè)，導(dǎo)致了投入效率的低下，加劇了供應(yīng)過剩。另外，該補貼方式也加劇了農(nóng)村衛(wèi)生效勞市場的進(jìn)入本錢，不利于農(nóng)村醫(yī)療市場有序競爭的形成。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能定位的制度偏移?！拌b于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是介于縣和村之間不可缺少的一級基層醫(yī)療衛(wèi)活力構(gòu)，它具有一定的空間地理地位、重要的管理和技術(shù)層級地位，客觀上就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的存在和必須的功能地位。但是對將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立成什么樣的機(jī)構(gòu)是很值得考量的。目前的困境是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院存在著三種功能定位的爭議：一是醫(yī)療衛(wèi)生綜合效勞的功能地位，也就是將縣級疾病控制中心、婦幼保健院和醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的功能集于一體，綜合開展預(yù)防保健和醫(yī)療效勞的功能；二是鄉(xiāng)村社區(qū)衛(wèi)生效勞中心的功能，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室作為鄉(xiāng)村