1、PAGE PAGE 12分析我國林業(yè)保險發(fā)展滯后的原因與發(fā)展對策一、引言2016年5月3日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見（國辦發(fā)201631號），提出到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。生態(tài)補償是保護生態(tài)環(huán)境和推進生態(tài)文明建設(shè)的重要政策工具，通過建立反映市場供求關(guān)系和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)纳鷳B(tài)補償制度，激勵生態(tài)資源保護和建設(shè)，遏制生態(tài)破壞行為，通過經(jīng)濟手段解決生態(tài)資源保護過程中的外部性問題，達到生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國環(huán)境保

2、護的政策經(jīng)歷主要經(jīng)歷了從污染者付費的懲罰性原則到激勵生態(tài)保護行為的保護者受益原則的過程。目前，我國以政府引導(dǎo)為主體，以森林、草原、流域、礦產(chǎn)、海洋等生態(tài)資源為主要補償對象，以生態(tài)資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值為標(biāo)準(zhǔn)，以財政轉(zhuǎn)移支付為主要措施的生態(tài)補償?shù)臋C制建設(shè)已初現(xiàn)端倪。生態(tài)補償涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，在生態(tài)補償實踐中對生態(tài)補償主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、措施等現(xiàn)實問題仍需進一步研究探索，不同生態(tài)補償由生態(tài)資源的屬性差異決定。因此，從生態(tài)資源屬性的角度出發(fā)，剖析生態(tài)補償?shù)母?，從而可以為促進生態(tài)環(huán)境保護、推動生態(tài)文明建設(shè)的提供堅實有效的制度基礎(chǔ)。二、生態(tài)資源的屬性生態(tài)資源與一般的產(chǎn)品資源相比有其獨有的特點，生態(tài)資源

3、產(chǎn)權(quán)屬性界定并不清晰，價值確定較為困難，導(dǎo)致交易市場需要人為創(chuàng)建且交易成本明顯大于一般產(chǎn)品。涉及到生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)資源產(chǎn)權(quán)屬性可以分為三類，第一類是不可再生的生態(tài)資源，如礦產(chǎn)、石油、天然氣、土地等，此類資源的產(chǎn)權(quán)界定一般較為清晰。第二類是介于完全不可再生和可再生的臨界帶生態(tài)資源，如水、森林、草原等，此類資源一般屬于國家或集體所有，實行承包制或者有償使用制度，但并沒有明確規(guī)定究竟由哪一個組織來行使所有權(quán)和怎樣行使所有權(quán)，容易導(dǎo)致所有權(quán)虛置，因此產(chǎn)權(quán)界定存在一定困難。第三類是由各種生態(tài)資源所組成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)權(quán)，此類產(chǎn)權(quán)大部分屬于公共物品或者“準(zhǔn)公共物品”、“俱樂部物品”，具有區(qū)域外溢性，產(chǎn)權(quán)難以

4、清晰界定或者界定成本高。大部分生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)都不具有排他性，市場機制決定的供給量遠小于帕累托最優(yōu)狀態(tài)時的供給量，因而會導(dǎo)致出現(xiàn)“公地的悲劇”和“搭便車”的現(xiàn)象。生態(tài)資源的價值屬性包括兩個層次：一是生態(tài)資源中的自然資源是在經(jīng)濟活動過程中所使用物質(zhì)的一個重要來源，能夠作為原材料直接轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，如礦藏、木材和糧食等；二是生態(tài)資源所組成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。市場機制僅能體現(xiàn)生態(tài)資源的產(chǎn)品價值，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值無法體現(xiàn)。同時，生態(tài)資源的市場價值量化存在困難和供需之間存在價值差異矛盾，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值大部分都是通過低層次的原材料產(chǎn)品價值進入市場，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主體對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值不明確，降低了生態(tài)服務(wù)

5、提供者的效益，最終將會導(dǎo)致生態(tài)資源的大量缺失。生態(tài)資源的空間屬性包括依存性、層級性、不可替代性和差異性。按照生態(tài)資源所在的空間來看，一個地區(qū)的生態(tài)資源現(xiàn)狀往往會影響到另一個地區(qū)，存在相互依存性。不同類型的生態(tài)資源的溢出范圍具有明顯的地域性和層級性，應(yīng)在其“俱樂部成員”之間共同分擔(dān)成本和共享收益。生態(tài)資源在不同地區(qū)的生態(tài)功能并不一致，多數(shù)生態(tài)服務(wù)不具備空間替代性，而且各地區(qū)實施生態(tài)建設(shè)和保護的經(jīng)營管理成本及損失的機會成本差異較大，生態(tài)效益具有明顯的空間差異性。生態(tài)資源的時間屬性是指生態(tài)資源發(fā)揮其全部生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的時間周期長。大部分生態(tài)資源并不具有在短期內(nèi)發(fā)揮其全部效益的可能性，一旦投入中止，

6、可能因缺乏維護、經(jīng)濟開發(fā)而影響其價值的體現(xiàn)，或者因生態(tài)效益尚未達到而前功盡棄。開展生態(tài)補償?shù)闹饕蚓褪怯捎谏鷳B(tài)環(huán)境的價值具有外部經(jīng)濟和公共物品的屬性，導(dǎo)致成本和效益在個人和社會之間存在不對稱。生態(tài)補償機制的建立是以內(nèi)化外部成本為原則，補償生態(tài)資源保護者是對為保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所付出的保護成本和為此而失去發(fā)展的機會成本；生態(tài)破壞者和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者是對恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和對生態(tài)資源保護者的發(fā)展機會的補償。目前僅對森林、草原、濕地等部分生態(tài)資源的生態(tài)恢復(fù)成本進行了評估，但對其產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值則無法體現(xiàn)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有明確的空間差異性，不同主體之間對同一生態(tài)資源的價值標(biāo)準(zhǔn)認定存在偏差

7、，不同地區(qū)的主體因為受償者的受償意愿、補償者的支付能力和支付意愿等對同一生態(tài)資源的補償標(biāo)準(zhǔn)也存在偏差，如北京對黃土高原退耕還林進行生態(tài)補償?shù)闹Ц兑庠敢哂诎踩臀靼?。要建立引?dǎo)生態(tài)資源合理配置、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)調(diào)的機制，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，必須引入生態(tài)補償。但是，生態(tài)資源的屬性差異又決定了不能對所有的生態(tài)資源實行單一的生態(tài)補償機制，要提高生態(tài)補償效益，必須進行有針對性的選擇。三、不同生態(tài)補償方式的差異比較生態(tài)補償方式的劃分有多種形式，本文主要根據(jù)生態(tài)補償?shù)倪\行機理差異，將生態(tài)補償分為市場補償和政府補償。市場補償是基于市場的政策工具和方法通過市場信號引導(dǎo)行為主體的動機從而實現(xiàn)生態(tài)資

8、源的外部性內(nèi)部化，包括稅收、生態(tài)補償費、生態(tài)保證金等主要手段，以利用市場力量為主要特征，行為主體在追求其各自利益的過程中就能同時實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪繕?biāo)。政府補償根據(jù)是否能夠在空間上明確定義補償受益（受損）主體，分為縱向生態(tài)補償和橫向生態(tài)補償。也可以認為，市場補償是一種區(qū)內(nèi)生態(tài)補償方式，政府通過稅收或者市場主體之間自發(fā)行為而實現(xiàn)區(qū)內(nèi)的生態(tài)資源平衡，而政府補償更多是區(qū)際之間的生態(tài)補償，存在的前提是生態(tài)利益的依存性，由生態(tài)受益地區(qū)給予受損地區(qū)、開發(fā)地區(qū)給予保護地區(qū)一定的經(jīng)濟補償。1.補償主體的差異。生態(tài)補償主體分為生態(tài)服務(wù)受益主體和生態(tài)服務(wù)受損主體。根據(jù)生態(tài)補償方式的分類，市場補償?shù)闹黧w是直接與生態(tài)服務(wù)

9、相關(guān)的主體，包括生態(tài)資源的使用者和保護者、污染環(huán)境的企業(yè)和居民等，市場補償主體都是能夠明確生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)的主體。政府補償?shù)闹黧w是生態(tài)服務(wù)受益地區(qū)或受損地區(qū)的政府組織，由于我國森林、湖泊、河流、草地等自然資源產(chǎn)權(quán)大部分屬于國有或者集體所有，中央和各級地方政府是自然資源產(chǎn)權(quán)的代理人，地方政府在一定程度上負有使用、保護的權(quán)利和義務(wù)，因此，地方政府作為產(chǎn)權(quán)主體代理人進入到生態(tài)補償中。橫向生態(tài)補償?shù)闹黧w相比縱向生態(tài)補償?shù)闹黧w更為明確和清晰，能夠較好地確定政府之間的生態(tài)服務(wù)關(guān)系。因此，當(dāng)生態(tài)效益外溢涉及的地區(qū)政府主體較多時，可由縱向生態(tài)補償來實現(xiàn)，而對于有限受益地區(qū)的生態(tài)資源，應(yīng)該主要由受益地區(qū)政府來承擔(dān)。

10、2.補償客體的差異。生態(tài)補償?shù)目腕w就是指生態(tài)補償主體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對象，即應(yīng)該對哪種生態(tài)資源進行補償。在我國現(xiàn)行生態(tài)補償相關(guān)法規(guī)制度中，涉及到的生態(tài)補償客體包括森林、濕地、草原、流域、海洋、耕地、礦產(chǎn)和區(qū)域等。其中，對區(qū)域的生態(tài)補償是為了提高生態(tài)受損地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)修復(fù)、保護和維護能力，所包括的生態(tài)資源可以劃分到其他類型中，如張家口市和烏蘭察布市的京津風(fēng)沙源治理工程中，主要涉及到森林、草地和流域等。不同補償客體的主要生態(tài)補償方式存在差異。以市場補償方式為主的生態(tài)資源主要是礦產(chǎn)、耕地和海洋，對草原、森林、濕地主要是縱向生態(tài)補償方式，流域則包括縱向和橫向兩種生態(tài)補償方式。我國的森林

11、、草原、濕地的生態(tài)效益補償由國家財政設(shè)立專門的補助費用或者補貼費用，向保護自然生態(tài)的個體發(fā)放，從而鼓勵他們采取措施保護所利用土地上的自然資源。流域生態(tài)補償發(fā)展較為迅速，以政府補償為主，包括縱向和橫向兩種方式。河南、河北、山東、山西、遼寧、陜西、四川等省市主要采取縱向方式，江蘇太湖流域、湖北省漢江流域、長沙市境內(nèi)河流采取橫向方式。也有部分地區(qū)同時采取縱向和橫向方式，如貴州省的紅楓湖流域和清水江流域地區(qū)政府的生態(tài)補償資金既涉及上下游地方政府，省政府也在生態(tài)補償金中占有一定比例。福建省建立了流域下游地區(qū)對上游森林生態(tài)效益的縱向生態(tài)補償機制。3.補償標(biāo)準(zhǔn)的差異。生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定主要根據(jù)生態(tài)保護者的直

12、接投入成本、生態(tài)保護者的機會成本、生態(tài)受益者的獲利和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值。但由于生態(tài)資源的價值屬性和空間屬性決定了不同生態(tài)資源的生態(tài)效益存在差異，而且位于不同地區(qū)的主體對同一生態(tài)資源的生態(tài)效益價值認定存在差異性，我國東西部地區(qū)之間在提供生態(tài)服務(wù)的成本投入上存在著巨大的差距，西部地區(qū)的投入遠高于東部地區(qū)。確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的方法可考慮支付意愿法、機會成本法、費用分析法、水資源價值法等方法核定補償額度。以礦產(chǎn)、耕地和海洋為主要補償對象的市場補償主要是用于生態(tài)資源恢復(fù)，是直接投入成本，因而補償標(biāo)準(zhǔn)較低。政府補償由于其資金來源主要是財政資金，補償標(biāo)準(zhǔn)相對較為穩(wěn)定。由中央政府主導(dǎo)的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，為了體現(xiàn)

13、各區(qū)域之間的公平，容易導(dǎo)致生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)單一，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況。如退耕還林補償全國僅分南方和北方兩個補償標(biāo)準(zhǔn)，在2009年國家級公益森林生態(tài)效益林補償中國有的與集體和個人的補償標(biāo)準(zhǔn)分別為每年每畝5元和10元，遠低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。由地方政府主導(dǎo)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)則要高于中央政府，如2010年北京市新的補償標(biāo)準(zhǔn)范圍擴大到1010.95萬畝山區(qū)生態(tài)公益林，補償標(biāo)準(zhǔn)為40元/年畝，遠高于國家標(biāo)準(zhǔn)。橫向生態(tài)補償一般都是在相關(guān)主體范圍內(nèi)的“俱樂部產(chǎn)品”，因而能夠較好的內(nèi)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部性，因此補償標(biāo)準(zhǔn)較高。政府生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)除了與生態(tài)效益相關(guān)外，政府財政收入水平也直接影響生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，進一步影響到

14、生態(tài)補償能否實施和生態(tài)補償?shù)男Ч?。如河南?010年出臺的水環(huán)境生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)為化學(xué)需氧量每噸2500元，氨氮每噸10000元，2007年江蘇省出臺的環(huán)境資源區(qū)域補償標(biāo)準(zhǔn)中化學(xué)需氧量、氨氮、總磷分別為每噸1.5萬元、10萬元、10萬元，遠高于河南省的標(biāo)準(zhǔn)。其原因既與兩地的財政收入差異相關(guān)，也因為兩地分別采取的是縱向補償和橫向補償，河南省的補償資金要先上繳省財政然后再劃撥，而江蘇省則是直接在上下游地區(qū)政府之間補償，效率更高。4.補償措施的差異。根據(jù)生態(tài)補償?shù)倪\行機制，可以將補償措施分為輸入和輸出兩部分，輸入部分是指生態(tài)受益主體或者生態(tài)破壞主體繳納生態(tài)補償?shù)倪^程，輸出部分是指生態(tài)補償向生態(tài)受損主體輸

15、出的過程。輸入部分的生態(tài)補償措施主要是稅費征收和財政扣繳。目前，我國僅有部分稅費政策間接地體現(xiàn)出生態(tài)保護價值，主要包括生態(tài)稅、生態(tài)補償收費和生態(tài)保證金三大類。生態(tài)稅主要有資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。生態(tài)補償收費主要分為三類：一是對生態(tài)環(huán)境破壞者負外部性矯正的懲罰性收費，主要是排污費；二是對資源有償使用收費，如水資源費、砂石資源費、耕地開墾費、礦產(chǎn)資源補償費；三是對生態(tài)維持、恢復(fù)、重建成本以及環(huán)境保護成本正外部性補償征收的費用，如森林植被恢復(fù)費、林地補償費、草原植被恢復(fù)費、土地復(fù)墾費、城市污水處理費等。財政扣繳主要用于水環(huán)境生態(tài)補償中，當(dāng)上游地區(qū)水質(zhì)未達標(biāo)準(zhǔn)時需要向上級政府或者下游地區(qū)

16、政府扣繳生態(tài)補償金。生態(tài)補償?shù)妮敵鲞^程的補償措施主要是轉(zhuǎn)移支付和基金項目支出。在草原、森林和濕地等縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付中，主要由中央政府設(shè)立草原生態(tài)保護補助獎勵資金、森林生態(tài)效益補償基金、濕地保護補助資金。北京的山區(qū)生態(tài)林補償資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以直補的方式發(fā)給管護人員。5.補償效率的差異。從生態(tài)補償?shù)男蕘砜?，實現(xiàn)生態(tài)補償目的最優(yōu)的選擇是采用市場機制。但是我國生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)屬性界定并不完善，導(dǎo)致無法充分發(fā)揮市場補償?shù)膬?yōu)勢。運用政府補償進行生態(tài)補償?shù)闹饕秉c在于體制不靈活，難以照顧到千差萬別的生態(tài)環(huán)境問題。以縱向生態(tài)補償為主的轉(zhuǎn)移支付方式支出責(zé)任的邊界模糊，不能很好的體現(xiàn)地區(qū)之間的生態(tài)服務(wù)關(guān)系，引起資金

17、的浪費和低效使用。對于區(qū)域間生態(tài)利益協(xié)調(diào)問題，縱向生態(tài)補償方式只能解決一小部分，力度和范圍都非常有限。從實踐來看，以橫向生態(tài)補償方式來協(xié)調(diào)那些生態(tài)關(guān)系密切的相鄰區(qū)域間或流域內(nèi)上、下游地區(qū)之間的利益沖突更直接有效。四、結(jié)論生態(tài)補償是生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)中重要的實踐手段。生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)、價值、空間和時間屬性決定了生態(tài)資源并不能完全通過市場自發(fā)形成有效的市場從而實現(xiàn)生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的價值。從產(chǎn)權(quán)方面來說，大部分生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)都具有準(zhǔn)公共物品的特性，市場機制無法實現(xiàn)其帕累托最優(yōu)狀態(tài)，生態(tài)資源供給無法得到有效激勵。從價值角度來說，生態(tài)資源的產(chǎn)品價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值之間價值差

18、距較大，而且生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量化困難，從而導(dǎo)致生態(tài)資源供需之間存在矛盾。從空間角度來說，在不同層級和地域之間，生態(tài)資源都存在依存性，而且生態(tài)資源在不同空間的存在都不具有可替代性，但是不同地區(qū)的主體對生態(tài)資源的價值認識差異性較大。從時間角度來說，生態(tài)資源發(fā)揮生態(tài)效益的時間周期長，并且需要長時間的不斷投入。不同的生態(tài)補償方式在補償主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、措施和效率之間都存在差異，根據(jù)不同生態(tài)資源之間的屬性差異，適用于不同的生態(tài)補償方式。在主要的生態(tài)資源產(chǎn)品中，森林、草原和濕地主要適用于縱向政府補償方式，海洋和礦產(chǎn)主要適用于市場補償，流域主要適用于橫向生態(tài)補償。要實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪康?，首先，要充分認識到生態(tài)補償在生態(tài)環(huán)境保護、主體功能區(qū)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，特別是在全面建成小康社會進程中，脫貧和環(huán)