1、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的城市房屋拆遷問題分析【摘要】本文利用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一理論工具，說明了國(guó)有土地使用權(quán)具有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，分析了土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易本錢上升問題，并闡述將土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界為居民獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的重大意義。鑒于我國(guó)房屋拆遷問題中涉及了有關(guān)產(chǎn)權(quán)和交易費(fèi)用方面的問題，本文將使用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論對(duì)其展開分析并提出對(duì)策性措施?！娟P(guān)鍵詞】房屋拆遷現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)交易本錢國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)一、引言新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系擴(kuò)張了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋力，已成為一種能更準(zhǔn)確和全面地解釋現(xiàn)實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)工具。盛洪1993用兩個(gè)詞概括了其理論核心，一個(gè)是“產(chǎn)權(quán)，即受制度保護(hù)的利益，產(chǎn)權(quán)制度既涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)

2、的界定，有涉及對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；另一個(gè)是“交易費(fèi)用，即指達(dá)成契約和保證契約執(zhí)行費(fèi)用。眾所周知，房屋拆遷工作對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化建立、城市相貌更新及國(guó)有土地使用的合理布局等有著舉足輕重的意義。然而拆遷工作又直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，對(duì)于被拆遷者的國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定，導(dǎo)致了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)定機(jī)制不完善，進(jìn)而降低了拆遷工作效率，嚴(yán)重增加了拆遷工作的交易本錢，甚至引發(fā)了大量拆遷雙方的矛盾糾紛，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。因此，在此根底上提出切合實(shí)際的建議措施，以圖為建立健全房屋拆遷的法律法規(guī)，處理好加快城市改造、進(jìn)步城市品位和居民生活質(zhì)量與保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)系提供借鑒。二、施行拆遷行為的必要性

3、分析對(duì)于問題交互性質(zhì)的認(rèn)識(shí)將有利于人們更理性地判斷某一行為的潛在收益和損失?？扑?960在分析涉及對(duì)別人產(chǎn)生有害影響的工商行為時(shí)深入指明損害問題具有交互性質(zhì)，即外部損害不僅起因于損害者的行為，也起因于被損害者的存在，防止對(duì)受損害方的損害將會(huì)使施行損害的一方遭受損失，關(guān)鍵在于防止較嚴(yán)重的損害。因此，在分析拆遷行為給房屋所有權(quán)人帶來?yè)p失的同時(shí)，更應(yīng)考察不施行拆遷行為給社會(huì)凈收益帶來的損失，唯有權(quán)衡兩者輕重，才能更好地理解施行拆遷行為增加社會(huì)總價(jià)值的戰(zhàn)略意義。施行拆遷行為給被拆遷者帶來的損失方面，暫不考察拆遷者損害方對(duì)于被拆遷者受損害方是否補(bǔ)償及補(bǔ)償是否合理，需考慮的是由于城市居民的房屋往往是一個(gè)家

4、庭的命脈，承載著太多的東西，當(dāng)拆遷方施行拆遷行為時(shí)，大多數(shù)被拆遷者將只能選擇放棄原來市中心便利的生活設(shè)施和交通條件，到城市遙遠(yuǎn)地區(qū)購(gòu)置一套住房，這使得居民蒙受了原有物業(yè)和物業(yè)區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)喪失，以及因搬遷而造成的生活、工作、學(xué)習(xí)本錢增加等損失。此外考察不施行拆遷行為帶來的損失，亦即施行拆遷行為帶來的收益。由于拆遷制度的施行，我國(guó)許多城市實(shí)現(xiàn)了住房資金的良性循環(huán)，加快解決了住房困難，大部分危房、棚戶、簡(jiǎn)屋得到了改造，居民的居住環(huán)境得到了較大的改善。因此，拆遷行為是我國(guó)進(jìn)展舊城改造和城市更新的重要手段。另外，拆遷制度也使中國(guó)城市住房的所有制構(gòu)造發(fā)生了天翻地覆的變化，城鎮(zhèn)住房以公有制逐漸轉(zhuǎn)化為非國(guó)

5、有為主，為房屋的市場(chǎng)交易奠定了基矗因此，比擬施行與不施行拆遷行為的各自損失，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前拆遷制度受到了一定的詬病，但是放棄拆遷制度而將城市更新重新放歸私法領(lǐng)域也是不現(xiàn)實(shí)的。為了更好地分析施行拆遷行為的必要意義，在此引入科斯1960提出的“合法的妨害這一概念，即有些行為即使對(duì)別人造成了損害，只要該行為的當(dāng)事人采用了適宜的技術(shù)降低了損害，受到損害的人也只能成認(rèn)這些行為的合法性，即他們只能忍受。這是法律根據(jù)對(duì)整個(gè)社會(huì)的本錢與收益的考慮，作出的對(duì)私有產(chǎn)權(quán)適當(dāng)削弱的調(diào)整。于是，從進(jìn)步社會(huì)凈收益的角度出發(fā)，受損害一方應(yīng)當(dāng)允許并承受“合法的妨害，即人民群眾應(yīng)當(dāng)對(duì)城市房屋拆遷行為報(bào)以支持和配合的態(tài)度

6、。另外，由于相對(duì)于實(shí)力較弱的、分散的居民，拆遷方及地方人民政府顯然具有會(huì)談優(yōu)勢(shì)，這使得擁有“合法的妨害權(quán)利的當(dāng)事人，會(huì)降低技術(shù)的適宜程度，從而使損害的程度進(jìn)步。對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不予以成認(rèn)及不明晰界定導(dǎo)致被拆遷者損失加重的現(xiàn)象，便是拆遷方進(jìn)步損害程度行為的詳細(xì)表現(xiàn)。三、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的城市房屋拆遷問題土地使用權(quán)是憲法確定的私有產(chǎn)權(quán)，在涉及對(duì)這種私人產(chǎn)權(quán)的征收、征用、拆遷時(shí)，就應(yīng)當(dāng)考慮補(bǔ)償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對(duì)房屋進(jìn)展補(bǔ)償，不對(duì)土地進(jìn)展補(bǔ)償，有關(guān)土地使用權(quán)的補(bǔ)償糾紛時(shí)有發(fā)生，從而影響了社會(huì)的穩(wěn)定。此外，不合理的法定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得居民在缺乏合理根據(jù)

7、的情況下根據(jù)自己愛好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會(huì)以此為根據(jù)提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了宏大的交易本錢和財(cái)政負(fù)擔(dān)。1、城市房屋拆遷的本質(zhì)及其所涉及的土地問題為了考察國(guó)有土地使用權(quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，必須理解什么是產(chǎn)權(quán)。阿曼阿爾奇安1965指出：“在任何社會(huì)里，資源的個(gè)人使用權(quán)即產(chǎn)權(quán)都能得到解釋，產(chǎn)權(quán)意味著對(duì)于其別人在資源使用方面做出的違犯我意愿的選擇的一種保護(hù)1972認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間互相認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)人都必須遵守他與其別人之間的互相關(guān)系，或承當(dāng)不遵守這些關(guān)

8、系的本錢。土地使用權(quán)雖然是不完全物權(quán)，但仍然是獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有對(duì)世性的特征。土地使用權(quán)者直接和不特定多數(shù)人發(fā)生法律關(guān)系，也都可以獨(dú)立地行使物權(quán)懇求以保護(hù)自己的合法權(quán)利，也可以自主決定將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，或在其權(quán)利上設(shè)定其他性質(zhì)的物權(quán)。土地使用權(quán)人施行上述法律行為時(shí)，不受土地所有權(quán)人即國(guó)家及社會(huì)任何其它個(gè)體或組織的干預(yù)。因此，土地使用權(quán)是其使用權(quán)人的一項(xiàng)獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。盡管城市的土地按照憲法規(guī)定屬于國(guó)家所有，但這些國(guó)有土地上建立了各種不同所有權(quán)的房屋，這些房屋是因?yàn)閾碛袊?guó)有土地使用權(quán)而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，被拆遷人的財(cái)產(chǎn)價(jià)值構(gòu)成不僅涵蓋房產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)表達(dá)出土地

9、的價(jià)值。從外表上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質(zhì)卻是在公權(quán)利干預(yù)下的平等主體之間土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易。基于土地使用權(quán)的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)依法實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)開發(fā)及拆遷行為應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金、城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，以平等協(xié)商、等價(jià)有償?shù)脑敲瓷汐@得土地使用權(quán)。然而無論是相關(guān)法律理論，還是拆遷補(bǔ)償理論，大多有意無意地偏離了拆遷的本質(zhì)。長(zhǎng)期以來，一些部門和單位聲稱拆遷方產(chǎn)權(quán)人購(gòu)置的只是地上建筑物的所有權(quán)，利用地方規(guī)章和政策無視、模糊以致于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，國(guó)有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定導(dǎo)致了對(duì)于受損失方不合理的

10、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而引發(fā)拆遷交易本錢急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現(xiàn)，不利于社會(huì)的和諧開展。2、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易本錢上升“交易本錢包括事前發(fā)生的為達(dá)成一項(xiàng)合同而發(fā)生的本錢和事后發(fā)生的監(jiān)視貫徹該合同而發(fā)生的本錢r.atthes，1986。樊綱1992對(duì)交易本錢的詳細(xì)本錢支出內(nèi)容進(jìn)展了劃分，本文所要分析的拆遷交易本錢上升問題那么主要涉及其中的議價(jià)本錢，即為確定買者和賣者的真實(shí)要價(jià)而進(jìn)展的討價(jià)還價(jià)過程，此外還應(yīng)包括因無法達(dá)成合同而產(chǎn)生的訴訟賠償?shù)确矫娴谋惧X支出。交易與交換，無論是物品的交換還是勞務(wù)的交換，說到底都是一種權(quán)利即“產(chǎn)權(quán)的交換，也就是放棄對(duì)某一物品的產(chǎn)權(quán)換得對(duì)另一物品的產(chǎn)

11、權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確，事實(shí)上從兩個(gè)方面使交易本錢上升，一方面是造成交易對(duì)象之間發(fā)生議價(jià)博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易本錢的上升；另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)會(huì)阻礙交換行為的發(fā)生，導(dǎo)致交易規(guī)模的縮小，使人無法通過交易行為進(jìn)步經(jīng)濟(jì)效率，這一由產(chǎn)權(quán)不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易本錢。下面就有形和無形交易本錢兩個(gè)方面，對(duì)土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易本錢上升問題進(jìn)展考察。有形交易本錢方面，假定拆遷方對(duì)其所致?lián)p失包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)負(fù)完全責(zé)任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因?yàn)閷?duì)被損害權(quán)益的賠償總是可以替代他們損失的市場(chǎng)價(jià)值。但是，假如拆遷方抹殺公民的土地所有權(quán)即不用負(fù)完全賠償

12、責(zé)任，他們就會(huì)堅(jiān)持這一安排，這樣輪到被拆遷方設(shè)法減少損失，采取與拆遷方進(jìn)展議價(jià)博弈的形式。進(jìn)而，在議價(jià)過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對(duì)某個(gè)地塊進(jìn)展拆遷，這個(gè)拆遷的程序是不可逆轉(zhuǎn)的，政府和開發(fā)商無論投入多大本錢都必須將這個(gè)工作完成，此時(shí)，居民就不會(huì)擔(dān)憂因?yàn)樽约阂獌r(jià)過高而使得開發(fā)商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰的情形下，原先的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)名存實(shí)亡，被拆遷方不合理地進(jìn)步補(bǔ)償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預(yù)算范圍的有形交易本錢。無形交易本錢方面，當(dāng)拆遷雙方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)展議價(jià)會(huì)談陷入僵局而無法達(dá)成拆遷協(xié)議契約，甚至引起雙方法律糾紛時(shí)，就產(chǎn)生了無窮大的無形交易本錢。

13、即當(dāng)我們以“時(shí)機(jī)本錢的觀點(diǎn)來看該問題時(shí)，產(chǎn)權(quán)界定不清楚，事實(shí)上阻礙交易的實(shí)現(xiàn)，使任何交易成為不可能，事實(shí)上使?jié)撛跓o形的交易本錢無限大。從這個(gè)意義上說，明確界定產(chǎn)權(quán)，不僅是減少有形交易本錢的前提，而且本身也減少了“無形的交易本錢。對(duì)于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：成認(rèn)并明晰界定被拆遷方應(yīng)有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，并為此建立公平合理的產(chǎn)權(quán)制度以保護(hù)公民的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，將會(huì)大大降低拆遷過程的交易本錢，進(jìn)步社會(huì)資源配置效率。四、土地使用權(quán)明晰界定為被拆遷居民獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的意義明確的產(chǎn)權(quán)界定，提供了人們進(jìn)展一切交易活動(dòng)的根底，它能有效減少和節(jié)約交易本錢。進(jìn)而，不同的產(chǎn)權(quán)界定所帶來的資源配置效率也是

14、不同的，換句話說，一種界定可能比另一種更有效率或更無效率，并且存在著最正確產(chǎn)權(quán)界定。盛洪1992認(rèn)為，“誰的行動(dòng)給別人的既定經(jīng)濟(jì)利益帶來?yè)p失，誰就要負(fù)賠償責(zé)任，這便是到達(dá)最正確產(chǎn)權(quán)界定的簡(jiǎn)化了的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)那么。對(duì)于房屋拆遷問題而言，要到達(dá)最正確土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定，應(yīng)當(dāng)要從遭受利益損失的使用者的產(chǎn)權(quán)角度去考察，由于拆遷方的行為改變了既定的利益格局，為了使社會(huì)資源配置效率不受影響，必須負(fù)完全賠償責(zé)任。即政府及有關(guān)部門應(yīng)脫離房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)別離的思路，土地所有權(quán)公有化，并不意味著土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的公有化，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)的完全市場(chǎng)價(jià)格，將其根本或完全界定為居民的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。唯有如此，才能以最有

15、利于社會(huì)資源配置為目的的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)界定方式，有效減少拆遷過程中因土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰所造成的有形和無形交易本錢，使拆遷交易活動(dòng)更容易、更順利、更高效率地進(jìn)展。同時(shí)，不能執(zhí)行的法律，只是一紙空文；不能有效地加以貫徹和保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，只是“口頭的產(chǎn)權(quán)。因此，為使界定產(chǎn)權(quán)不流于形式，還必須有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，即能對(duì)破壞產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)展有效的制裁。既然產(chǎn)權(quán)的概念本身是一個(gè)社會(huì)概念，是在人與人之間才能劃定的社會(huì)關(guān)系，那么也就需要以國(guó)家機(jī)器為物質(zhì)根底1972指出：“產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來確定每個(gè)人相對(duì)于稀缺資源使用時(shí)的地位和社會(huì)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)制度的價(jià)值，就是它所能防止的為爭(zhēng)奪產(chǎn)權(quán)而付出的代價(jià)和因產(chǎn)權(quán)未定帶來的資源配置

16、的時(shí)機(jī)損失。因此，產(chǎn)權(quán)制度較之沒有產(chǎn)權(quán)制度是優(yōu)越的，有關(guān)拆遷立法和監(jiān)視執(zhí)行部門要在行政法規(guī)、地方規(guī)章和詳細(xì)行動(dòng)中真正明晰界定以及保護(hù)居民土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，加快建立起將土地房屋共同界為私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的公民產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)城市房屋拆遷安置工作更好地為城市建立效勞。五、對(duì)我國(guó)城市房屋拆遷問題的對(duì)策性措施考慮1、以明晰界定被拆遷者土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)為根底對(duì)拆遷法規(guī)進(jìn)展修訂國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)?房屋拆遷管理法?，確保城市政府因公共利益的需要征收公民、法人和其他組織的國(guó)有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)時(shí)，可以按照法律的規(guī)定進(jìn)展，而不是根據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)。修訂法規(guī)的核心任務(wù)是明確城市房屋拆遷安置屬民事范疇，應(yīng)遵循“有償、

17、“公平、“平等的原那么，充分保護(hù)被拆遷人依法享有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，改變對(duì)依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)被無償征收的不合理狀況。2、逐步完善土地使用權(quán)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)在?土地管理法?及?城市房屋拆遷管理?xiàng)l例?中增加對(duì)土地使用權(quán)剩余年限補(bǔ)償以及區(qū)位變動(dòng)補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)規(guī)定，這既是尊重和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的表達(dá)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中土地資源市場(chǎng)化開展的必然要求。同時(shí)，通過設(shè)定較為科學(xué)完善的價(jià)格評(píng)估程序，合理確定被拆遷房屋及依附土地的貨幣補(bǔ)償金額，充分保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。由于作價(jià)補(bǔ)償時(shí)，必須考慮土地的價(jià)值因素，置換地段區(qū)位，應(yīng)以合理的土地評(píng)估價(jià)，給予被拆遷人公正合理的拆遷補(bǔ)償。因此，要全面推行市場(chǎng)化評(píng)估，拆遷房屋所依附土

18、地的市場(chǎng)化評(píng)估要符合國(guó)家房地產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的要求，緊跟動(dòng)態(tài)的房地產(chǎn)市常對(duì)于被拆遷房屋所依附土地和安置房屋所依附土地的評(píng)估，要參照同區(qū)位的房地產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格，采用同一的市場(chǎng)化評(píng)估方法，充分表達(dá)公平、公正原那么。最后，詳細(xì)費(fèi)用的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)該通過制定新的?行政征收法?以及相應(yīng)的施行細(xì)那么來加以規(guī)定和明確。3、政府應(yīng)合理定位并履行好自身職責(zé)在土地管理過程中，政府扮演著雙重角色，即土地所有者和行政管理者。理論中出現(xiàn)的很多問題都是因?yàn)闆]有理順這兩種角色的關(guān)系，假設(shè)要有效推進(jìn)土地所有權(quán)與使用權(quán)別離、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，政府必須正確行使土地所有權(quán)和行政管理權(quán)職責(zé)。拆遷是平等主體之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，拆遷補(bǔ)償應(yīng)由雙方當(dāng)事人依法平等協(xié)商確定。除非涉及公共利益拆遷外，政府應(yīng)保持中立。當(dāng)然，由于土地的國(guó)有性，國(guó)家作為土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人存在管理服從的行政關(guān)系。但是假如政府可以嚴(yán)格區(qū)分其作為土地管理者與土地所有者的角色，做到“有所為、有所不為，才不至于在理論中出現(xiàn)政府職能“越位、缺位、錯(cuò)位的情況。詳細(xì)到拆遷補(bǔ)償問題上，政府應(yīng)謹(jǐn)守其財(cái)產(chǎn)所有人的中立角色，尊重土地使用權(quán)人的私人獨(dú)立產(chǎn)權(quán)，做到“行政的歸行政，市場(chǎng)的歸市潮，讓拆遷人與被拆遷人自主會(huì)談，無法達(dá)成協(xié)議的依法裁決；同時(shí)作為管理者，政府要把自己的工作定位在努力做好協(xié)調(diào)關(guān)系、制定優(yōu)