1、城市規(guī)劃可持續(xù)性評價方法探討作者：洪亮平 林丹提交日期：2007-06-21 22:05:54提交者：aragon文章來源: HYPERLINK /admin/view.asp?newsid=6352 t _blank /admin/view.asp?newsid=6352如轉載本文，請注明轉自： HYPERLINK 區(qū)域與旅游規(guī)劃空間站()提 要：在可持續(xù)性評價的發(fā)展脈絡與實踐背景下，論述了可持續(xù)性評價與城市規(guī)劃的相互關系，闡述了城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的概念、基本內容、工作程序與技術方法。介紹了深圳2030城市發(fā)展策略可持續(xù)性評價方法的實際應用。最后探討了我國未來開展城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的發(fā)展

2、趨勢。 關鍵詞：城市規(guī)劃，可持續(xù)性，評價環(huán)境影響評價，戰(zhàn)略環(huán)境評價 隨著2003年我國環(huán)境影響評價法以及規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則的實施，城市規(guī)劃環(huán)境影響評價受到地方政府和有關部門的重視，并對城市規(guī)劃編制開始產生影響。武漢市作為全國“規(guī)劃環(huán)評”的試點之一，2006年相繼開展了武漢王家墩中心商務區(qū)建設規(guī)劃、武漢科技新城總體規(guī)劃等11個項目的環(huán)境影響評價，由此推動了武漢市其它規(guī)劃層次的規(guī)劃環(huán)評工作。與西方發(fā)達國家相比，我國的規(guī)劃環(huán)評工作雖起步較晚但發(fā)展迅速。歐盟國家自1985年歐共體強制推行“環(huán)境影響評價”，到2001年發(fā)布并推行“戰(zhàn)略性環(huán)境評價”，到2004年英國開始實行“可持續(xù)性評價”，其發(fā)展歷

3、程經歷了由具體要素評價向多學科綜合目標評價的過程，其理論、方法和實踐經驗可供我國借鑒。 1可持續(xù)性評價的發(fā)展脈絡與實踐背景 自1969年美國國家環(huán)境政策法案(NEPA，1969)頒布，人們便開始關注并進行建設項目的“環(huán)境影響評價”(EIA：Environmental Impact Assessment)工作。與此同時，許多國家也開始通過相關法規(guī)建立官方的環(huán)境影響評價制度。如加拿大(1973年)、澳大利亞(1974年)、聯(lián)邦德國(1975年)、法國(1976年)及其它40多個國家相繼于1980年代建立了比較完善的環(huán)境影響評價制度。這一時期環(huán)境影響評價主要是針對具體建設項目可能對周圍環(huán)境所造成的影

4、響(如水、空氣、土壤、噪聲、景觀等)進行評估和監(jiān)測。 1987年可持續(xù)發(fā)展概念明確提出來之后，一些環(huán)境影響評價工作者建議：一方面，應對環(huán)境影響評價進行更綜合的分析，使之包含更廣泛的評價因子；另一方面，除對具體建設項目應進行環(huán)境影響評價外，對于城市、區(qū)域、甚至國家層面上的重要政策、計劃和規(guī)劃可能對環(huán)境造成的潛在影響也應進行評價和監(jiān)測，并使之與決策制定過程相整合。在此背景下，1990年代開始，“戰(zhàn)略性環(huán)境評價”(SEA：Strategic Environmental Assessment)作為“第二代”環(huán)境影響評價方法開始在許多國家得到應用和推廣。它作為“第一代”建設項目環(huán)境影響評價方法的升級，包

5、括了環(huán)境、經濟、社會因素在內的更廣泛的評價框架，并且隨著區(qū)域開發(fā)、產業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)利用和城市規(guī)劃所造成的環(huán)境影響越來越廣泛和突出，戰(zhàn)略環(huán)評作為實施可持續(xù)發(fā)展的一種先導步驟和實際措施開始被廣泛應用于各國戰(zhàn)略決策和規(guī)劃制訂之中。到2001年，歐盟開始發(fā)布并推行“戰(zhàn)略性環(huán)境評價導則”(Directive 200142EC)，并于2004年7月起在歐盟成員國正式施行。 在歐盟成員國中，英國在推進實施可持續(xù)發(fā)展方面一直走在前列。在“政策評價”(Policy Assessment)領域，英國自1990年代后期便開始嘗試將國家、區(qū)域和地方可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具體落實到各項政策、計劃、規(guī)劃和重大決策之中，并由

6、此在戰(zhàn)略環(huán)評的基礎上逐步形成了“可持續(xù)性評價”(Sustainability Appraisal)的概念及相關技術方法。 與戰(zhàn)略環(huán)評相比較，作為“第三代”評價方法的可持續(xù)性評價更具有多學科綜合目標評價的特征。那么，什么是可持續(xù)性評價呢?從其與城市規(guī)劃的關系來看，可持續(xù)性評價是與規(guī)劃(或戰(zhàn)略)制訂相平行的、系統(tǒng)的、循環(huán)的評價過程。通過這一過程可以對規(guī)劃或戰(zhàn)略在環(huán)境、經濟以及社會方面所達到的可持續(xù)發(fā)展程度進行界定與評價，進而通過評價報告對規(guī)劃或戰(zhàn)略的反饋，促進其向可持續(xù)方向發(fā)展。 有鑒于可持續(xù)性評價對規(guī)劃和戰(zhàn)略編制的促進作用，英國環(huán)境、交通與區(qū)域部于1991年發(fā)布了“對區(qū)域規(guī)劃導則實行可持續(xù)性評價

7、的實施指引”，提出：“為了檢驗區(qū)域空間戰(zhàn)略和規(guī)劃政策是否實施了國家和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標，應在戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中實行系統(tǒng)的、反復的可持續(xù)性評價”。同年大倫敦政府法案和2000年發(fā)布的英國政府城鄉(xiāng)規(guī)劃條例也提出剛剛開始啟動編制的倫敦規(guī)劃(即大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略)應同時進行獨立的可持續(xù)性評價。由此，通過若干理論研究和實踐，城市規(guī)劃可持續(xù)性評價開始在英國各層次的規(guī)劃編制中逐步推行。2004年英國規(guī)劃和強制征收法案正式要求：在區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方規(guī)劃(LDD：Local Development Documents)的編制過程中應進行可持續(xù)性評價。 2城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的技術方法 從英國已經開展的城市規(guī)

8、劃可持續(xù)性評價實踐來看，可持續(xù)性評價是與城市規(guī)劃編制同時進行的一個獨立的評價過程。它依據規(guī)劃的不同層次，針對國家、區(qū)域或地方可持續(xù)發(fā)展目標(包括總體目標和分目標)，逐項檢測城市規(guī)劃的各項內容實施可持續(xù)發(fā)展的具體表現(xiàn)(或支持程度)。在實際對城市規(guī)劃進行評價時，由有廣泛代表性的各方面人土所組成的獨立的評價小組，通過對規(guī)劃編制各主要階段成果進行評價，形成可持續(xù)性評價報告反饋給城市規(guī)劃編制小組，使其對下一階段城市規(guī)劃編制內容進行修改和調整。正是通過這樣一個與城市規(guī)劃編制平行開展、相互反饋的過程，政府期望將廣泛的可持續(xù)發(fā)展目標具體落實到城市規(guī)劃的各項政策、規(guī)劃內容以及具體提案中，從而提高城市規(guī)劃本身的可

9、持續(xù)性。 以城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的可持續(xù)性評價為例，其典型的評價過程主要包括以下幾個核心步驟(見圖1)：界定規(guī)劃特征，明確評價工作范圍；可持續(xù)性評價目標框架的建立；對規(guī)劃目標及規(guī)劃草案進行評價；以目標為導向對規(guī)劃(或戰(zhàn)略)的相關政策或策略進行逐項測評；對規(guī)劃實施進行監(jiān)測。由于在具體的評價過程中，評價對象屬于不同的類型與層次，因此首先要分析該規(guī)劃(或戰(zhàn)略)會對城市或區(qū)域發(fā)展哪些方面、哪些因素將產生重要改變和影響。該評價對象會與哪個層次、哪些可持續(xù)發(fā)展問題與目標相關聯(lián)。 在評價工作的第1步，需要分析評價工作的背景與目標，明確底線(baseline)，并界定評價工作的范圍； 可持續(xù)性評價的第2步是依據規(guī)

10、劃所屬層次、內容和特點，確定該規(guī)劃所應涵蓋或達到的可持續(xù)發(fā)展目標和內容，并由此形成可持續(xù)性評價的目標框架。一般而言，該目標框架的：確定既要符合國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標，又要結合本區(qū)域或城市可持續(xù)發(fā)展的具體內容來進行，同時還要具有針對性，也即評價對象能夠對上述目標產生切實影響。這些目標既可以是可持續(xù)發(fā)展的基本性原則，也可以是一些具體要素或指標。以倫敦規(guī)劃草案可持續(xù)性評價為例，該評價小組在英國政府可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略4項宏觀目標和150項分項目標的基礎上，根據全面性、相關性、一致性和可測度的原則，最終確定了由33項可持續(xù)發(fā)展目標構成的評價框架，以此對倫敦規(guī)劃草案中所提出的各項規(guī)劃內容進行測評。 由于

11、可持續(xù)性評價是與規(guī)劃或戰(zhàn)略編制同時進行并及時反饋的過程，因此，評價工作的第3步是依據上述評價框架，對規(guī)劃草案(或備選方案)的主要目標和關鍵指標進行初步評價，以幫助規(guī)劃編制小組在符合可持續(xù)發(fā)展目標的前提下，進一步發(fā)展規(guī)劃方案，并繼續(xù)下一階段的規(guī)劃編制工作。 在可持續(xù)性評價的第4步(以目標為導向對規(guī)劃政策進行評價時)，可以采用評價矩陣的方法進行。即以第2步所確定的可持續(xù)發(fā)展目標框架為標準，對規(guī)劃或戰(zhàn)略中體現(xiàn)其主要內容的各項規(guī)劃政策進行逐條測評，用以確定：每條規(guī)劃政策(或策略)對于城市(或區(qū)域)產生了積極的，還是消極的影響；是偏離了可持續(xù)發(fā)展目標還是向可持續(xù)發(fā)展目標邁進(即規(guī)劃對可持續(xù)發(fā)展的支持度)

12、；這種影響是在規(guī)劃周期內還是在周期外發(fā)揮作用；抑或某些規(guī)劃政策對于可持續(xù)發(fā)展目標并無影響或影響不明確。在實際進行評價時，評價小組可以依據規(guī)劃的具體情況，采用定性方法(多方討論)或是定量方法進行測評。對于某些可持續(xù)發(fā)展目標，可以依據地方或區(qū)域發(fā)展的實際情況，制定相應的指標或指數來對其進行量化評價。 可持續(xù)性評價的最后步驟，是對規(guī)劃的實施過程及結果進行監(jiān)測與評價，它屬于事后評價類型。在此階段需要注意的是：監(jiān)測與評價的結果應與規(guī)劃(或戰(zhàn)略)原來所制定的目標相對照，并將評價結果反饋到后續(xù)(或下一層次)規(guī)劃編制和可持續(xù)性評價中，以便進一步對規(guī)劃目標、政策、內容、指標與指數進行調整和修正。 3深圳2030

13、城市發(fā)展策略可持續(xù)性評價案例研究 為進一步探討在我國城市發(fā)展戰(zhàn)略層面進行可持續(xù)性評價的可行性及其技術方法，筆者與相關研究人員以深圳2030城市發(fā)展策略為例，進行了可持續(xù)性評價的案例研究。 深圳2030城市發(fā)展策略是中國城市規(guī)劃設計研究院以城市空間發(fā)展為主要內容，為探索深圳未來25年的發(fā)展途徑，經過不斷的假設與反駁，反復的分析與論證，歷時數載完成的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。其研究成果包括12個專題研究報告，1個總報告和1個公眾咨詢文件。它主要有前言；優(yōu)勢與挑戰(zhàn)；目標與定位；策略與建議以及結語五個部分；重點研究了4個問題：深圳新的使命與新的目標；未來增長方式；空間發(fā)展戰(zhàn)略與途徑；深圳實現(xiàn)全面協(xié)調發(fā)展的策略

14、。 為了便于對深圳2030城市發(fā)展策略進行可持續(xù)性評價，筆者對該發(fā)展策略所提出的不同層面的共38條策略進行了整理并編號。(在后續(xù)評價中均以編號代替所指代的規(guī)劃戰(zhàn)略)。具體如表1：表1深圳2030城市發(fā)展策略相關規(guī)劃策略一覽表在建立對該戰(zhàn)略規(guī)劃進行可持續(xù)性評價的目標框架時，考慮到目前我國各個層次的可持續(xù)發(fā)展目標體系尚未建立，為此，筆者借鑒了英國城市可持續(xù)發(fā)展目標體系的研究成果，并結合中國相關研究提出的城市發(fā)展能力指標體系，初步提出了城市地區(qū)層面可持續(xù)發(fā)展的33項目標作為本次評價的目標框架，具體如表2。深圳2030城市發(fā)展策略是比較典型的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，筆者通過應用上文提出的可持續(xù)性評價方法和步

15、驟，以評價矩陣表的方式依據33項可持續(xù)發(fā)展目標對該規(guī)劃所提出的38條策略進行了逐項測評。一是可以得出深圳2030城市發(fā)展策略對于可持續(xù)發(fā)展目標的整體支持度；二是可以依據評價矩陣，評價每條策略對城市(或區(qū)域)可持續(xù)發(fā)展的具體影響，并提出對其進行修改的建議。例如，通過對評價矩陣表的統(tǒng)計，我們可以得出對該規(guī)劃中一級策略：“區(qū)域發(fā)展策略”(S1)的可持續(xù)性評價結果(表3)，并對其中的二級策略逐條進行分析，進而將分析評價結果反饋給規(guī)劃編制小組。4對未來我國開展城市規(guī)劃可持續(xù)性評價的展望 近年來，“規(guī)劃環(huán)評”這個詞開始頻繁地進入公眾視野，我國城市規(guī)劃學界也開始關注環(huán)境影響評價法的實施對城市規(guī)劃所產生的影響

16、。以國外環(huán)境影響評價的發(fā)展軌跡為參照，就目前我國規(guī)劃環(huán)評的實施情況來看，大體與西方國家1980年代末至1990年代初“第一代”環(huán)境影響評價(EIA)的實施情況相似：即著重對城市規(guī)劃規(guī)模與環(huán)境承載力；規(guī)劃實施所帶來的污水、廢氣、噪聲、垃圾排放量及其處置方式，以及土地改變所引發(fā)的自然生態(tài)受損等一系列環(huán)境問題進行評價，還較少涉及對規(guī)劃目標、規(guī)劃內容、規(guī)劃政策之經濟、社會影響方面的評價。但即便這樣，目前規(guī)劃環(huán)評工作對城市規(guī)劃所起的促進作用仍是不言而喻的。以武漢科技新城總體規(guī)劃環(huán)境影響評價為例，通過“環(huán)評”與規(guī)劃編制之間的反饋和互動，環(huán)評所提出的“污水處理廠尾水人湖改入江”等8項重大調整均被該規(guī)劃采納，從而達到了“從規(guī)劃源頭采取防范措施，避免先污染再治理的規(guī)劃環(huán)評目的”。 從促進我國城市規(guī)劃理論與方法發(fā)展的角度來看，規(guī)劃環(huán)評亦具有積極意義。按照系統(tǒng)規(guī)劃的“目標一信息一預測和模擬一評價一選擇一連續(xù)監(jiān)督”這一典型模式，“評價”本身就應當是一個完整的城市規(guī)劃編制過程必不可少的環(huán)節(jié)。尤其是通過來自于系統(tǒng)外部的獨立性評價的參與，可以對城市規(guī)劃本身進行連續(xù)性的“糾偏”，從而達到降低或消除規(guī)劃本身“缺陷”的目的。同時，規(guī)劃環(huán)評事實上也建立了環(huán)境科學與城市規(guī)劃之間相互交叉的平臺，有利于進一步充實城市規(guī)劃的內涵，提高其科學性。也正是在這一點上，人們可以看到：西方國家環(huán)境影響評價從第一代方法(E