1、第5頁 共5頁關(guān)于縣級農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)行政問題的考慮一、縣級農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)行政問題分析p 教育經(jīng)費投入缺乏是開展中國家在教育財政上普遍存在的問題，它給各國教育的持續(xù)開展造成了很大困擾，也容易引發(fā)出一系列的相關(guān)問題。因此，各國紛紛試圖通過建立和完善積極的教育經(jīng)費政策來保障教育經(jīng)費的持續(xù)投入和合理分配，并且努力嘗試將問題控制在最小范圍內(nèi)。在我國，經(jīng)濟程度的限制決定了教育經(jīng)費投入的先天性缺乏，加之制度設(shè)計上的不成熟，表達在詳細的教育財務(wù)行政活動中產(chǎn)生了諸多問題。其中對以國家財政撥款為主的縣一級農(nóng)村義務(wù)教育所帶來的影響尤甚。據(jù)統(tǒng)計，1999年，我國義務(wù)教育經(jīng)費總量中，中央和省級政府的投入兩者相加還不

2、到3，97的義務(wù)教育經(jīng)費是由縣、鄉(xiāng)籌措和農(nóng)民集資攤派來負擔的。而分稅制改革取消了作為農(nóng)村義務(wù)教育重要收入來的農(nóng)村教育費附加，更是給縣級教育財政造成了宏大的資金缺口。中央和地方財政收入的格局發(fā)生了變化，從比例上來看，中央財政占了全國財政收入的60，而縣鄉(xiāng)財政收入那么占全國財政收入的20。將以上兩組數(shù)據(jù)加以比照，不難看出，占全國財政收入20的縣鄉(xiāng)財政要擔負起全國97的義務(wù)教育經(jīng)費，非常令人擔憂。從近幾年的普遍反響來看，大局部的縣級財政在義務(wù)教育經(jīng)費投入上都明顯感受到了壓力，尤其對于那些財政補貼縣(包括貧困縣)而言更是負重不堪。雖然稅費改革和新的辦學(xué)體制強調(diào)了中央政府、省級政府以及縣級政府的責(zé)任，并

3、逐年加強了中央政府、省級政府對于農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的力度，但是由于相關(guān)部門對于這幾者的權(quán)利和責(zé)任至今還沒來得及作出明確的劃分，在詳細教育財務(wù)行政活動過程中表現(xiàn)出了責(zé)任人的模糊和缺失現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致了在很多時候和很多方面無人愿意主動為縣級義務(wù)教育埋單的為難境地，致使縣級義務(wù)教育經(jīng)費難以根本落實到位，問題重重。根據(jù)當前我國縣級農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)行政所表達出的各級政府承當義務(wù)教育經(jīng)費比例責(zé)任及其權(quán)利博弈的特點，筆者認為較適宜于用博弈理論(Game Theory)的觀點來解釋現(xiàn)有縣級農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)行政的問題，詳細分析p 如下：假設(shè)把中央與地方、地方與地方以及與縣級教育財務(wù)行政相關(guān)的部門與部門看作參與

4、博弈行為的主體，我們會發(fā)如今“以縣為主”的我國縣級教育行政系統(tǒng)的外部，國家實行分稅制的稅收體制，控制了地方財政的收入，而在對地方財政的管理上卻實行了分權(quán)型的財政管理體制，地方政府對于本縣范圍內(nèi)的財政經(jīng)費的使用和管理有著很大的自由裁量權(quán)，于是在分稅制的稅收體制和分權(quán)型的財政管理體制之間形成了中央政府、省一級政府和地方政府權(quán)利博弈的空間。就目前而言，在這個空間里有關(guān)行為主體所承當義務(wù)教育經(jīng)費的權(quán)利和責(zé)任的劃分尚不夠詳細，相關(guān)制度仍欠完善，且缺乏有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)視機制。根據(jù)公共選擇理論“經(jīng)濟理性”的觀點，在這一空間，中央政府和省一級政府試圖通過稅收的杠桿和轉(zhuǎn)移支付的控制來宏觀調(diào)控地方的行為。然而，在沒

5、有找到一整套完善的制度和形成有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)視機制之前，中央政府和省一級政府難以保證各項資金投入的足額和到位，而地方政府為補財政缺乏那么會試圖通過所占有的財政管理權(quán)來謀求自身的利益。雖然在稅收體制上縣級教育行政仍要受中央的控制，但是這不影響它在本縣范圍內(nèi)成為一個獨立的“王國”，縣級政府及教育行政部門對于本縣范圍內(nèi)的教育財務(wù)具有自由掌控和分配的權(quán)威。這便使其極其容易產(chǎn)生“尋租(rentseeking)”行為，在縣級教育經(jīng)費的籌措、分配和使用上那么詳細表現(xiàn)為擠占、挪用和亂收費等一系列現(xiàn)象的滋生和蔓延。至此，我們可以看出決定當前我國縣級義務(wù)教育財務(wù)行政開展態(tài)勢的各方力量間的博弈結(jié)果有著將其帶人對博弈各

6、方都不利的“囚徒困境”的危險。二、縣級農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)行政改革的根本思路基于以上分析p ，結(jié)合教育行政學(xué)研究相關(guān)理論，筆者建議，要想解決現(xiàn)有縣級農(nóng)村義務(wù)教育財務(wù)行政中所存在的諸多問題，宜從以下兩大方面來尋求打破，內(nèi)容涉及體制層面的改革和機制層面的改革。第一，進一步深化“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制改革。要求中央政府以及省級政府應(yīng)盡快承當起應(yīng)該承當?shù)呢?zé)任，詳細責(zé)任的劃分均應(yīng)通過立法的形式加以確定。在責(zé)任劃分的層次上應(yīng)包括中央與地方各級政府對于義務(wù)教育財政事權(quán)與支出的劃分，政府間收入用于教育投資比例的劃分，各級的財政責(zé)任等，均應(yīng)作出明確界定。通過各級政府間關(guān)系的法制化以強化游戲規(guī)那么約束，加強

7、政府間的合作，減少各方博弈的籌碼，使政府間的博弈擺脫“囚徒困境”，步人良性軌道，最終到達“雙贏”乃至“多贏”的財政格局。在詳細的操作過程中，應(yīng)結(jié)合我國當前實行分稅制改革后國家財政收入高于地方的現(xiàn)狀，并根據(jù)各縣財政收入的實際情況加以區(qū)分。對此，有學(xué)者建議：改革當前“一刀切”的“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費供給體制，逐步由中央和省級政府承當農(nóng)村義務(wù)教育的投入，并根據(jù)各省、各縣的財政實力，把全國2000多個縣區(qū)，分為“以縣為主”縣、“以省為主”縣和“以國家為主”縣3種類型，并就此加以區(qū)別對待。筆者認為這種建議是有一定道理的，是對農(nóng)村義務(wù)教育投資“以縣為主”的財政體制所作的進一步詮釋，具有較強的針對性和變通性，有利于緩釋當前我國縣級教育財政所面臨的整體壓力和擺脫責(zé)任人模糊、缺失的狀態(tài)，以確?？h級教育經(jīng)費的正常供給和維護教育的公平。當然，要對全國2000多個縣進展細分是一個需要長期研究和論證的過程，將會涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育等諸多領(lǐng)域方方面面的問題。根據(jù)興旺國家政策制定過程的經(jīng)歷，建議應(yīng)由中央政府出面組織成立專門研究小組，委托各個相關(guān)學(xué)科的專家、學(xué)者展開深化的調(diào)查和研究，形成書面的調(diào)查報告，并最先選擇在有條件的省縣進展