1、淺論社區(qū)體制改革與公共權(quán)利的劃分論文摘要：在我國，社區(qū)建立首先是從權(quán)利的配置和再優(yōu)化展開的。應該說，這是一個針對社區(qū)公共權(quán)利再劃分的制度安排過程。但由于種種原因，我國城市社區(qū)的組織構(gòu)造呈現(xiàn)出復雜化的特征，社區(qū)體制因此也呈現(xiàn)出多元化并立的態(tài)勢。本文在總結(jié)社區(qū)建立的理論構(gòu)架的根底上，以公共權(quán)利的劃分為主線，討論了社區(qū)組織體制創(chuàng)新的相關(guān)問題。一、社區(qū)建立與社區(qū)權(quán)利配置：理論與現(xiàn)實的比擬在社區(qū)范圍內(nèi)，劃定適宜的政府(廣義的政府，后文同)權(quán)利邊界涉及到社區(qū)公共權(quán)利的界定，這是一個權(quán)威組織同社區(qū)自治組織的分權(quán)問題。在標準的理論背景下，社區(qū)權(quán)利配置及其運作產(chǎn)生問題的原因不外是兩個一是缺乏相關(guān)的理論根底做支撐

2、，二是運作過程中對相關(guān)理論的曲解或者背離。大體總結(jié)起來，政府與社區(qū)公共權(quán)利關(guān)系的理論主要在三種意義上被廣泛地運用：(一)作為政治開展理論的構(gòu)架，側(cè)重于政府權(quán)利的權(quán)威地位，主要形式是政府的作用介入社區(qū)生活。這一理論認為，社區(qū)不僅是現(xiàn)代城市生活的源泉，也是考察現(xiàn)代社會權(quán)利的重要場所，因為社區(qū)本身就是國家、政府和社會互相作用的重要領(lǐng)域。美國學者韋爾什說;“城市政治是否具有良好的功能往往反映出國家政治是否具有良好功能的問題。由于城市社區(qū)建立涉及到市民的全部生活，它在政治生活上的表現(xiàn)是一個雙向的、互動開展的系統(tǒng)過程:一方面是國家政治的浸透，另一方面是城市社區(qū)居民的政治訴求。社區(qū)就這樣內(nèi)含著國家的政權(quán)權(quán)利

3、和市民的政治權(quán)利兩個空間，無視任何一方面都不是完全意義上的社區(qū)建立。結(jié)合國1960年出版的?社區(qū)開展和經(jīng)濟開展?文件指出:社區(qū)開展是政府和市民的雙邊合作的行動，它有兩個條件，即政府的支持和人民的參與。結(jié)合國文件精神反映的是社區(qū)自上而下的政策執(zhí)行過程，政府用社區(qū)開展的理念和方法指導地方政治的開展，并對行政指導、資源發(fā)動、政策傾斜與非政府組織的參與等給予支持以外，還以財政支出和福利效勞的方式介入社區(qū)的生活之中，以實現(xiàn)政府對社區(qū)的控制。當今興旺國家大都以此構(gòu)架作為社區(qū)開展的政治政策的理論支撐。顯然，政府介入社區(qū)的管理生活決非中國才有。事實上，我國城市社區(qū)建立從概念的提出到施行，改革首先觸及的就是社區(qū)

4、公共權(quán)利同政府權(quán)利的關(guān)系。比方：20世紀90年代時，為了滿足城市社會管理體制改革的要求，社區(qū)建立的核心圍繞如何施行民主管理，主要致力于解決政府管理權(quán)利的下移和居民委員會的職能轉(zhuǎn)變兩個問題。這里，問題的關(guān)鍵是政府以何種角色和以何種方式進入社區(qū)，而這恰恰是社區(qū)組織體制的范疇。比方：街道作為政府的“代理人該怎樣行動才能表達政府的要求和反映政府的聲音?應該怎樣按照政府指令行使管理社區(qū)的職能?一種理論認為，政府在社區(qū)公共管理中的角色定位，應當是以適當?shù)氖侄芜M展必要的指導、監(jiān)管、控制、協(xié)調(diào)與效勞，與此相反，事無巨細的管理那么不是也不可能是政府的優(yōu)勢，政府可以運用適當?shù)姆?、行政、?jīng)濟等手段到達管理的目的，

5、否那么便不可防止地會出現(xiàn)政府權(quán)利運作的“失靈現(xiàn)象。(二)作為社會整合方案的社區(qū)理論構(gòu)架，側(cè)重于公共權(quán)利的作用與行使，主要的表現(xiàn)形式是社區(qū)參與。這一理論構(gòu)架有兩層意義一是資本發(fā)動。即通過社區(qū)參與的途徑全面調(diào)動政治資本、經(jīng)濟資本和社會資本，以表達民主國家的開展價值觀和社區(qū)居民的民主訴求。其中，社會資本就是社區(qū)居民作為民主國家的公民所擁有的合法權(quán)利及承當?shù)南鄳熑危巧鐓^(qū)居民民主理念的原動力。資本發(fā)動的核心目的是尋求社區(qū)開展的動力，只要激活了社區(qū)的各類資本，就可以給社區(qū)的開展帶來綿綿不絕的力量。二是塑造社區(qū)倫理。這是社群主義的觀點，即提倡社區(qū)居民的德行修養(yǎng)和道德義務，以對抗個體因權(quán)利的膨脹所帶來的

6、社會失序和社區(qū)凝聚力下降的問題。社群主義觀點的核心，是試圖在社區(qū)居民之間恢復信任和加強社區(qū)的聯(lián)絡，因為現(xiàn)代社會中的人們在信任、標準和聯(lián)絡網(wǎng)絡方面的弱化，造成了社區(qū)社會資本的消失。而社會資本恰恰是社區(qū)建立的最重要資源，同物質(zhì)資本和人力資本相比，它更具有社會組織的特征，可以在協(xié)調(diào)和行動的過程中進步物質(zhì)資本和人力資本的效率。因此，這一理論的構(gòu)架實際上也可以看成是社區(qū)的組織化方案，它的目的是在社區(qū)自助、制度整合的根底上重塑社區(qū)。在此理論架構(gòu)下，衡量社會整合程度上下的標準是考察社區(qū)居民的參與狀況。如結(jié)合國1960年的文件就把公民參與程度的上下作為衡量一個國家的社會開展與進步的標尺，而結(jié)合國1981年出版

7、的廣泛參與作為一種戰(zhàn)略推動社區(qū)層面的行動和國家開展的文件，又進一步把“參與的觸角延伸到社區(qū)的層面，鼓勵社區(qū)居民可以帶著創(chuàng)造力的激情參與社區(qū)。但是，目前中國的社區(qū)參與程度卻是極低的，主要表現(xiàn)為：(1)社區(qū)參與的積極性不夠高，社區(qū)發(fā)動的本錢一收益比例失衡；(2)社區(qū)參與目的層次比擬低，主要以致力于解決社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的臨時性問題為主；(3)社區(qū)參與的形式不夠豐富；(4)社區(qū)參與的開展不夠平衡，如參與效勞運作的多而參與決策的少，領(lǐng)受性參與多而奉獻性參與少，老年人和學生參與的多而青壯年參與的少，單位參與的多而家庭參與的少等。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生顯然是由于體制的設(shè)計和運作都沒有表達出社會整合要求的結(jié)果。(三)社會沖

8、突的理論構(gòu)架，側(cè)重于政府權(quán)利與公共權(quán)利的整合與競爭，主要表現(xiàn)形式為權(quán)利力量在社區(qū)領(lǐng)域的此消彼長。從根本上說，這是由社會變遷演變而來的社區(qū)開展理論。如德國社會學家達倫多夫和美國社會學家科瑟爾等“沖突論者認為，社會體系是一個各個局部被矛盾地聯(lián)結(jié)在一起的整體，其過程不是平衡的狀態(tài)，任何社會成員都在為權(quán)利的分配與再分配進展斗爭，一切復雜的社會組織都建立在權(quán)利分配的根底之上。人們對于權(quán)利再分配的欲望是無止境的，圍繞權(quán)利所進展的斗爭是持續(xù)不斷的，由此造成的社會沖突是社會內(nèi)部固有的現(xiàn)象。按照此理論推理，對社區(qū)沖突的研究只有涉及與權(quán)利相聯(lián)絡的沖突時才是有價值的，無論是政府權(quán)利還是社區(qū)的公共權(quán)利都是如此。布爾迪

9、厄的“場域論那么顯示出，無論是政府還是社區(qū)的組織與個人，他們在社區(qū)范圍的不同位置利用“習慣與“資本互相爭奪權(quán)利運作的空間，并在滿足自我的過程中出現(xiàn)諸如原那么、對策、人力、場所等方面的交易，不同的參與者尤其是作為個體的參與者在其行動過程中因為各自權(quán)利根底的不同，會出現(xiàn)“競爭、“合作、“沖突和“妥協(xié)等關(guān)系，這是深層次的權(quán)利構(gòu)造關(guān)系在基層社區(qū)的表達。在我國的社區(qū)層面，政府權(quán)利的延伸觸角同社區(qū)公共權(quán)利的“場域存在著以上四種關(guān)系，其中的“沖突表達為政府沒有完全放開對“公域的控制權(quán)，城市社區(qū)的關(guān)系規(guī)那么又經(jīng)常變化不定，從而使社區(qū)的權(quán)利關(guān)系處于互相排擠的狀態(tài)之中。二、我國的社區(qū)改革：分權(quán)探究中的相關(guān)問題我國

10、關(guān)于社區(qū)建立的官方正式文件最早可以追溯到1991年，先后經(jīng)歷了“社區(qū)效勞建立和“社區(qū)組織建立兩個階段。應該說，社區(qū)改革從城市啟動之時就是權(quán)利重新配置和分化之始，政府在社區(qū)的一元化權(quán)利格局開場逐漸向社區(qū)公共權(quán)利轉(zhuǎn)移。在實行向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌后，伴隨著城市行政管理體制改革的整體進程，關(guān)于社區(qū)公共權(quán)利的觀念、組織與制度等的創(chuàng)新又邁上了一個新的臺階。但是，值得指出的是，創(chuàng)新過程是一個復雜的集合體：它既可能是自覺的，也可能是不自覺的；既可能是漸變的，也可能是突變的；既可能是理性的，也可能是非理性的。所以單從社區(qū)的組織體制與權(quán)利配置的關(guān)系來看，我國社區(qū)建立的體制創(chuàng)新一直呈現(xiàn)著多元化的態(tài)勢：1、注重政

11、治權(quán)利延伸和社區(qū)基層民主建立的體制創(chuàng)新形式。這是統(tǒng)合政治權(quán)利和社區(qū)公共權(quán)利的建立思路，目的是借開展民主以實現(xiàn)社區(qū)組織體制構(gòu)建的設(shè)想，期望以此作為我國基層政治體制改革和民主政治建立的根底，使社區(qū)的公共權(quán)利與政治體制的權(quán)威權(quán)利相吻合。這種體制模型的特點是把社區(qū)體制及其權(quán)利成分區(qū)分成三個互相聯(lián)絡的不同層面：(1)在政治層面上，不放松政治權(quán)利的權(quán)威地位，黨、人大、政府、政協(xié)的空間都有充分表達，其中黨的政治核心指導一直垂直到基層；(2)在政府組織的層面上剝離非政府權(quán)利成分，把社區(qū)理性地從政府的概念中剝離出來，街道辦事處的一級政府職能也被剝離，主要承當協(xié)調(diào)和指導的職能；(3)在社會組織方面發(fā)育社區(qū)的公共權(quán)

12、利空間，居委會是基層民主的重要標志，其他效勞中介組織那么扮演著把“選區(qū)和“社區(qū)建立起本質(zhì)性聯(lián)絡的樞紐的角色。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.2、培育社區(qū)公共權(quán)利的自治型體制創(chuàng)新形式。這是從社區(qū)組織的構(gòu)造和功能上著眼的管理體制創(chuàng)新嘗試，表達了自治對社區(qū)公共權(quán)利的根本訴求：(1)在縱向上區(qū)分政府權(quán)利與公共權(quán)利的界限，打破了“街道一級的行政區(qū)限制，不但將街道“行政區(qū)與社區(qū)做了區(qū)分，而且還將行政管理事務與社會管理事務區(qū)分開來。這樣在客觀上要求轉(zhuǎn)變社區(qū)組織的整合方式，實行有效的分權(quán)和放權(quán)，使行政力量與社會力量平衡開展。(2)在橫向上廣泛配置社區(qū)的公共權(quán)利，重點培育和開展各種社區(qū)組織的社會性功能，并賦予其相當?shù)臋?quán)利

13、。如：議事、決策型的社區(qū)組織主要擔負起調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種社會資源、統(tǒng)一規(guī)劃社區(qū)開展與社區(qū)效勞的功能；咨詢、智囊型社區(qū)組織擔負著社區(qū)事務評議、咨詢與協(xié)調(diào)的功能；有償效勞型組織那么要具備管理、效勞與中介的職能等。3、以社區(qū)體系建立為重點的體制創(chuàng)新形式。這種形式以社區(qū)公共權(quán)利和政府權(quán)利在不同領(lǐng)域的分權(quán)為前提，凸顯了社會開展和社區(qū)開展的兩條主線，呈現(xiàn)網(wǎng)絡型交織的、互相關(guān)聯(lián)的特征：(1)突出社區(qū)建立的三大行為主體(政府、社區(qū)、居民)的不同權(quán)利地位和作用：政府及其派出機構(gòu)的權(quán)利地位具有不可動搖的權(quán)威地位，是當前的主要推動者和倡導者；社區(qū)組織承當公共權(quán)利的職能，居委會是聯(lián)絡政府和市民的紐帶，并同時滿足社區(qū)組織的

14、需求，其將來的開展取向應較多地向市民傾斜，而社區(qū)成員，特別是社區(qū)居民是最重要的行為主體。(2)將社區(qū)建立劃分出三個不同的領(lǐng)域，即政治、經(jīng)濟和文化建立等領(lǐng)域。在我國的城市社區(qū)中，建立“小政府大社會是社區(qū)建立的目的之一，這既包含著政策制定和執(zhí)行的過程，也意味著權(quán)利的再分配和利益的再調(diào)整。因此，這三個領(lǐng)域的建立過程就是發(fā)動經(jīng)濟、政治和社會文化力量的過程，也是整合二種力量的過程，它們彼此之問互相關(guān)聯(lián)、互相作用，并直接關(guān)系著社區(qū)建立的相貌和進程。上述三種社區(qū)組織體制的權(quán)利配置形式是分別從不同的側(cè)面考察和設(shè)計的結(jié)果，在沒有詳細參照系的情況下，很難說孰優(yōu)孰劣。由于對社建立的內(nèi)涵理解存在著差異，再加上我國社區(qū)

15、開展的不平衡，這三種形式都有其合理性，也都可以在不同城市社區(qū)中找到自己的位置。假如說這些形式有共性的話，那便是它們都表達了社區(qū)建立對分權(quán)的共同要求，表達了對社區(qū)公共權(quán)利及其運作空間的關(guān)注。自去年起開場展露風采的“四平形式把社區(qū)建立的目的定位于“學習型、效勞型、管理型、自治型，其落實的核心仍然在于體制與權(quán)利的配置。從市場經(jīng)濟的大背景而言，社區(qū)改革的重心無疑是社區(qū)自治，在社區(qū)的權(quán)利體系中政府必須讓度更多的權(quán)利空間，政府如今的一些不合理的職能要被重新分解，政府原先的不合理的權(quán)利負荷也要找到承載的主體。居委會和街道辦事處層面止住發(fā)生的變化，說明了改革的方向和社區(qū)公共權(quán)利更迭的趨勢。即便有如此豐富的體制

16、形式，我社區(qū)公共權(quán)利的劃分仍然問題頗多，有些已經(jīng)直接涉及到社區(qū)體制的層面。當這些問題同我們的成就相比時，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)權(quán)利與體制的關(guān)系問題是最突出的：首先，我國社區(qū)權(quán)利的配置在政治層面上表現(xiàn)為互動性缺乏，政府權(quán)威組織的地位優(yōu)勢明。政治、社會和社區(qū)關(guān)系的構(gòu)建本來具有系統(tǒng)性、長期性和艱巨性的特點，再加上我政治層面的渚關(guān)系的特殊性，除了政府與社區(qū)的關(guān)系需要正確的定位以外，還需要解決好黨同社區(qū)的權(quán)利關(guān)系問題?？傊鐓^(qū)體制內(nèi)的黨、政府和社區(qū)三者的權(quán)利關(guān)系仍然處于待建的狀態(tài)之中。其次，體制內(nèi)的權(quán)利配置并沒有完全走出轉(zhuǎn)型期的調(diào)整格局，社區(qū)公共權(quán)利的空間比擬狹小，權(quán)利整合的共同根底薄弱。集中表現(xiàn)為傳統(tǒng)的“街居

17、制與社區(qū)的自治體制的權(quán)利沖突?！敖志又剖欠桨附?jīng)濟條件下的產(chǎn)物，它對現(xiàn)代城市社區(qū)體制的影響是歷史的，今天“街道與“社區(qū)模糊不清的為難場面即來源于此。盡管社區(qū)公共管理的改革動作已經(jīng)觸動了，傳統(tǒng)的衡道管理形式，但根據(jù)憲法和城市街道辦事處組織條例的有關(guān)規(guī)定，街道是“政府的派機構(gòu)，其權(quán)利地位的法定性同自治的社區(qū)公共權(quán)利之間任體制的運作下一直沖突不止。另外，“街居制的權(quán)利慣性在客觀上進步了社區(qū)體制轉(zhuǎn)軌的本錢。如：政府機構(gòu)所特有的行政惰性，把官僚主義、效率低下等弊端“傳染給了社區(qū)的公共權(quán)利組織，消磨了社區(qū)公共管理的資源。第三，社區(qū)權(quán)利運作的制度化和標準化程度偏低，社區(qū)組織體制的法制保障薄弱。最突出的表現(xiàn)是社

18、區(qū)管理的規(guī)章制度不健全，社區(qū)組織的職、權(quán)、責的標準性不明確。比方：城市的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)所在的社區(qū)組織(主要是街道)同開發(fā)區(qū)管委會之間的矛盾就比擬典型。雙方就某些問題都有權(quán)管，但也存在著都無權(quán)管的無奈。表如今對社區(qū)公共權(quán)利主體的培育上，我國尚未形成標準、互動的多元格局：除了政府和企業(yè)以外，其余權(quán)利主體的參與根本上還是空白，各主體作用的發(fā)揮同社區(qū)公共管理的實際要求有較大的間隔 ，少數(shù)管理主體壟斷社區(qū)資源的場面尚未得到徹底地打破。三、幾點考慮1、社區(qū)組織體制的構(gòu)建是一個權(quán)利配置的復雜過程，它涉及到政治、經(jīng)濟和社會文化的諸多層面。從社區(qū)建立的理論構(gòu)架分析，政治開展的方案、社會整合、社會沖突等理論都可以給社區(qū)改革提供施行的可行性支撐。但是，正像沒有哪一種理論可以適應于所有社區(qū)建立的理論一樣，社體制的改革實際上也決不可能只有某一種權(quán)利配置的形式具有唯一的普適性。筆者的結(jié)論止是基于此，我們認為既然沒有統(tǒng)一的普適性體制形式，那么社區(qū)體制與權(quán)利的配置便應該孜孜以求劃一的形式，只要我們注意了社區(qū)建立的原那么要求，同樣可以到達體制創(chuàng)新的目的。反過來說，不同的體制形式不但給禮區(qū)權(quán)利的配置提供了一個解釋的框架，而且也將成為社區(qū)組織體制建立的新的理論源泉。2、社區(qū)改革應該充分考慮我國的實際：一方面，我國的社區(qū)建立在整體上處于極不平衡的狀態(tài)；另一方面，由于我國長期形成的政黨和國家二元并立態(tài)勢的歷史事實，使我國的