民事案件執(zhí)行難的原因及解決辦法

摘要

自上個世紀80年代，民事案件“執(zhí)行難”問題便困擾我國人民法院。近幾十年來，雖然我國司法改革的步伐從未停止，但就最高人民法院每年公布執(zhí)結(jié)數(shù)據(jù)來看，收到的成效甚微，人民群眾的反映仍是不滿意，本文就基于此出發(fā)，探討民事案件“執(zhí)行難”的成因與對策等問題。具體來說，筆者從立法、司法、執(zhí)行環(huán)境三個方面剖析了造成民事案件執(zhí)行難的原因，其中執(zhí)法環(huán)境的原因包括地方保護主義與社會誠信意識缺失兩部分內(nèi)容；同時有針對性地提出了解決民事案件執(zhí)行難的對策，即盡快出臺強制執(zhí)行法、改革執(zhí)行體制與改善執(zhí)法環(huán)境。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行難；表現(xiàn)；原因；對策

引言

民事執(zhí)行是民事訴訟程序的最后一個環(huán)節(jié)。《民事訴訟法》自1991年公布實施以來,兩次修訂,并在2015年由最高人民法院重新解釋,民事審判程序得到重大改進,但在各級人民法院的實際執(zhí)行工作中,卻出現(xiàn)了許多亂象。

執(zhí)行難題的存在使得大量執(zhí)行案件積壓，人民法院生效法律文書所確認的債權(quán)得不到實現(xiàn)，債權(quán)人投入了大量的時間、精力、費用，卻只得到一張“法律白條”，這必將嚴重損害司法的尊嚴與公信力，更進一步講，案子結(jié)了事卻沒了，就容易發(fā)展成為社會上的不穩(wěn)定因素，影響和諧社會的構(gòu)建。因此，司法實踐迫切需要新的思路、新的舉措以改變執(zhí)行困難的現(xiàn)狀。在我國《強制執(zhí)行法》尚處于起草階段、民事執(zhí)行基礎(chǔ)理論仍不完善的背景下,我們有必要對民事執(zhí)行的現(xiàn)狀做新的歸納總結(jié)，分析癥結(jié)所在，并嘗試提出有針對性的解決對策,以為深化我國司法體制改革助綿薄之力。

1民事執(zhí)行難表現(xiàn)形式

1999年,中共最高人民法院黨組在致中共中央《關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告》中將民事執(zhí)行工作開展的問題總結(jié)為被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難尋、應執(zhí)行財產(chǎn)難動,協(xié)助執(zhí)行人難求四大難題。近些年來,最高人民法院不斷深化執(zhí)行體制改革,如推行失信被執(zhí)行人名單制度、網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)、被執(zhí)行人財產(chǎn)申報制度,上述四大難題有的通過技術(shù)手段和部門協(xié)作得以緩解,有的仍是痼疾難除,此外,某些本次于這四大難題的問題也浮現(xiàn)出來,并上升為主要問題,筆者下就對民事執(zhí)行難的現(xiàn)狀做一總結(jié)。

1.1被執(zhí)行財產(chǎn)難尋

發(fā)現(xiàn)執(zhí)行財產(chǎn)是取得強制執(zhí)行效果的關(guān)鍵。在立法上,我國民事執(zhí)行財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)的方式主要有三種,一是執(zhí)行機關(guān)依職權(quán)調(diào)查,二是申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人財產(chǎn)的線索,三是被執(zhí)行人報告自身財產(chǎn)狀況。但在實際操作中,除第一種方式,人員法院今年來通過完善網(wǎng)絡(luò)查控體系,取得較好的財產(chǎn)發(fā)現(xiàn)效果外,第二種方因申請執(zhí)行人大多無調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況的能力,第三種方式因?qū)Ρ粓?zhí)行人不報告或虛假報告財產(chǎn)狀況未明確規(guī)定法律責任,對發(fā)現(xiàn)可執(zhí)行財產(chǎn)所起作用較小。另外,即使效果較好的法院依職權(quán)調(diào)查手段,也存在較多問題,一是可查控的財產(chǎn)形式遠小于被執(zhí)行人的實際財產(chǎn)范圍,執(zhí)行人員目前可查詢到的執(zhí)行人的財產(chǎn)信息包括銀行賬戶、房產(chǎn)、車輛、股權(quán)等,但房產(chǎn)、車輛僅限于某一行政區(qū)域,被執(zhí)行人的實際財產(chǎn)確要廣得多,如現(xiàn)金,支付寶、微信賬戶,以被執(zhí)行人為受益人的保險產(chǎn)品,被執(zhí)行人購買的理財產(chǎn)品、典當業(yè)務等;二是現(xiàn)有技術(shù)手段無法規(guī)避被執(zhí)行人隱匿財產(chǎn)的行為,如借用他人銀行賬戶進行資金流轉(zhuǎn),變賣企業(yè)財產(chǎn)所得款項以個人賬戶存儲,利用買賣、贈與、以物抵債等方式把房產(chǎn)轉(zhuǎn)移到他人名下,串通他人以民間借貸、買賣合同糾紛名義提起虛假訴訟使第三人參與分配等.

1.2應執(zhí)行財產(chǎn)難動

某些財產(chǎn)由于受法律法規(guī)制約較多,雖然從法理上分析仍具有執(zhí)行可能性,但在實踐中很難被執(zhí)行。如:

一是住房公積金賬戶余額。住建部《住房公積金管理條例》第62條對住房公積金的提取條件作了嚴格限制,人民法院在執(zhí)行時往往只采取凍結(jié)賬戶的控制性措施,而無法扣劃。這樣的凍結(jié)措施就失去了實質(zhì)意義;

二是農(nóng)村宅基地房屋。相對于城市,我國農(nóng)村村民占有的財富較少,除房屋之外,大多數(shù)被執(zhí)行人并無其他財產(chǎn)可供執(zhí)行,但《土地管理法》第62條明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地的"一戶一宅"原則,農(nóng)村村民出賣、出租住房后,便無再申請宅基地的權(quán)利。出于對作為被執(zhí)行人的農(nóng)村村民生存權(quán)和社會穩(wěn)定的考慮,人民法院一般不會強制拍賣、變賣農(nóng)村宅基地房屋,這就造成了涉農(nóng)案件的難以執(zhí)行。

需要注意的是,像預算內(nèi)資金、人身保險基金、財政撥款、扶助金、撫恤金等專項資金,法律對其用途作出了嚴格規(guī)定,不能用來承擔經(jīng)濟責任,屬于"不能執(zhí)行"的財產(chǎn).

1.3涉政府案件難執(zhí)行

一是政府作為被執(zhí)行人的案件。行政單位的預算內(nèi)資金與預算外資金都屬于國家財政性資金,在涉及經(jīng)濟糾紛時只能以自有資金清償債務,且為保證行政單位正常履行職能,最高人民法院批復禁止人民法院對行政單位的辦公用房、車輛等其他辦公必需品采取執(zhí)行措施,這樣政府作為被執(zhí)行人時,可供強制執(zhí)行的財產(chǎn)是十分有限的。

二是政府干預執(zhí)行的案件。像當?shù)氐凝堫^企業(yè)等特殊群體,法院強制執(zhí)行其財產(chǎn)直接涉及到當?shù)卣亩愂帐杖牒徒?jīng)濟增長量,一些地方政府片面地從維護本地區(qū)利益出發(fā),往往以法院經(jīng)費相威脅的形式對法院施壓,以言代法、以權(quán)壓法,下命令、寫條子、打招呼,干擾人民法院正常執(zhí)行工作的開展。

1.4刑事附帶民事案件難執(zhí)行

與普通的民事執(zhí)行案件不同刑事附帶民事訴訟的被執(zhí)行人大多犯故意殺人、故意傷害、搶劫、綁架等暴力型或經(jīng)濟型罪名，一般以取得一定的金錢或財物為目的，身份多為外來務工人員，無固定職業(yè)和固定收入，經(jīng)濟狀況較差，很少有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。再加上到民事執(zhí)行程序時，被執(zhí)行人大多正在監(jiān)獄服刑甚至已被執(zhí)行死刑，申請執(zhí)行人的權(quán)益因被執(zhí)行人服長期刑罰而“減產(chǎn)”，被執(zhí)行死刑而“絕收”，這是刑事附帶民事案件執(zhí)行難的一個重要因素。此外,法官在審判時對附帶民事部分所作的判決是根據(jù)被告人給被害人造成的損害以及某些被告人的賠償承諾來考量的,并沒有考慮其后的執(zhí)行能力問題,帶來審執(zhí)的脫節(jié),為今后的執(zhí)行工作造成巨大的困難。

2民事執(zhí)行難的原因

從深層次上講,造成“執(zhí)行難”的原因十分復雜,如經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、政治文化因素等。具體地說,執(zhí)行法律制度不完善、執(zhí)行體制不健全、地方保護主義盛行、社會誠信觀念缺失等都是“執(zhí)行難”的直接誘因。

2.1立法體制問題

從民事執(zhí)行的立法體例上講,我國是混合立法的國家。人民法院民事執(zhí)行工作的法律依據(jù)散見于《人民法院組織法》,《民事訴訟法》、法規(guī)、司法解釋及最高院的執(zhí)行規(guī)定中,缺乏完整的法律體系,這造成法律適用上的許多問題,是導致了執(zhí)行難問題長期存在的最重要的原因。

2.2執(zhí)行體制問題

1991年新修的《民事訴訟法》確立了我國執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置的"審執(zhí)分立"原則,即在法院內(nèi)部設(shè)置與審判庭相對應的執(zhí)行庭,專門負責案件的執(zhí)行,隸屬于法院黨委領(lǐng)導。從理論上該模式能夠避免"審執(zhí)一體"模式下易滋生的司法效率低下與腐敗問題,更有利于提高審判、執(zhí)行的專業(yè)化水平。但由于該模式本身所存在的種種弊端,實踐中并沒有很好地改善“執(zhí)行難”困境。

2.3執(zhí)法環(huán)境的原因

最高人民法院前院長肖揚曾總結(jié)中國司法體制存在的三大缺陷,首當其沖的就是司法權(quán)力地方化問題。比如對被執(zhí)行人是本地企業(yè)的案件,找借口不受理,受理后片面強調(diào)要求申請人提供財產(chǎn)線索,以被執(zhí)行人無履行能力為由隨意中止執(zhí)行或?qū)τ谕獾胤ㄔ何袌?zhí)行的案件不理睬、對要求協(xié)助執(zhí)行的案件不協(xié)助等。

4解決民事執(zhí)行難的對策

“執(zhí)行難”成因復雜，從根本上解決是一套系統(tǒng)的工程，制定詳盡完備的強制執(zhí)行法，是解決執(zhí)行難題的關(guān)鍵與基礎(chǔ)；改革執(zhí)行體制，是改善執(zhí)行工作的直接推力；改善執(zhí)行工作的外部環(huán)境，則是一項長期的工程，需要全社會力量的整合與積極參與。

4.1盡快出臺《強制執(zhí)行法》

鑒于“執(zhí)行難”問題的久治不愈和執(zhí)行立法上的諸多缺陷，全面完善執(zhí)行立法、加大執(zhí)行力度已成為訴訟法學界和司法實踐工作者的共識。但是如何完善，是在現(xiàn)行《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上進行修改、增補還是制定單獨的《強制執(zhí)行法》，即在立法體例的選擇上，難以形成統(tǒng)一意見。雖然最高人民法院自2001年起便開始組織起草“民事強制執(zhí)行法草案”，人大常委也先后兩次將《強制執(zhí)行法》列入立法規(guī)劃，但至今并未取得實質(zhì)性進展。（換言之，關(guān)于《強制執(zhí)行法》的制定，目前進行的多是準備、推動工作，正式的框架、立法的時間表以及路線圖都沒有敲定）故而，筆者認為，有必要對單獨制定《強制執(zhí)行法》的必要性做進一步的探討。

4.2改革執(zhí)行體制

在民事執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置問題上，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”，由此，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離基本已成為共識，但兩者如何分離，《決定》并未明確指出，這就出現(xiàn)了探討的必要。

對于“審執(zhí)分離”的模式，當下有兩種思路:一種是執(zhí)行權(quán)仍由法院行使，在法院內(nèi)部深化審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的程度，簡稱為“法院內(nèi)分”模式；另一種是將執(zhí)行權(quán)從法院中徹底地分離出來，交由司法行政機關(guān)或單獨設(shè)立的執(zhí)行機關(guān)行使，簡稱為“法院外分”模式。筆者認為，從邏輯上講，無論是“內(nèi)分”還是“外分”，都能實現(xiàn)審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的徹底分離，都能起到很好的審判權(quán)制約規(guī)范執(zhí)行權(quán)運行的作用，但出于對執(zhí)行的效率和我國基本國情的考慮，“法院內(nèi)分”模式是更為理性的選擇。

4.3改善執(zhí)行的外部環(huán)境

十八屆三中全會《決定》要求：“推動省以下地方法院、檢察院人財物的統(tǒng)一管理”。具體地講，在財物供給方面，地方各級法院、檢察院的經(jīng)費由省級財政部門統(tǒng)一劃撥，中央財政保障部分經(jīng)費；在人事管理方面，司法人員的任免、升遷由司法系統(tǒng)專門委員會決定，人大常委會的任免權(quán)僅停留在《憲法》規(guī)定的程序性事項上。這種省級以下垂直領(lǐng)導的方式，一定程度上能避免執(zhí)行權(quán)的行使受到地方保護主義的干擾，而且可以保證執(zhí)行人員的薪資待遇，能夠促進司法公正，但同時筆者也認為，這種“半垂直的”“妥協(xié)性”的管理方式，涉及到平衡中央、省、市（縣）三級財政的問題，而且難以使執(zhí)行機構(gòu)徹底擺脫受法院與地方政府“雙重”領(lǐng)導的現(xiàn)狀。因此，筆者建議，隨著省級以下人財物統(tǒng)一管理的逐步落實，應該進一步考慮由省級統(tǒng)管上升到中央統(tǒng)管，只有這樣，司法“地方化”問題才能在源頭上得到解決。

結(jié)論

民事“執(zhí)行難”的問題由來已久，想“用兩到三年的時間基本解決”不是僅靠全國各級人民法院積極配合就能做到的，更需要在立法上盡快出臺《強制執(zhí)行法》，為人民法院執(zhí)行工作提供法律依據(jù)和保障；在執(zhí)行體制上進一步改革，深化審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的程度；在執(zhí)法環(huán)境上，一是要實現(xiàn)司法機關(guān)人財物全國垂直管理，實現(xiàn)司法權(quán)去“地方化”，二是要加快社會誠信體系建設(shè)，從源頭上解決民事“執(zhí)行難”的問題。這三個方面的改革，哪一步都不是能一蹴而就的，我們應立足我國社會主義初級階段的國情，循序漸進。

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