法學(xué)評(píng)論(雙月刊)2023年第2期(總第154期)“兩型社會(huì)〞與湖北核能開(kāi)發(fā)利用的法律問(wèn)題*楊澤偉**目前中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的法律體系,主要包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及中國(guó)參加的有關(guān)國(guó)際條約。核能開(kāi)發(fā)利用的放射性污染防治制度涉及核設(shè)施的放射性污染防治、核技術(shù)利用的放射性污染防治以及放射性廢物管理等內(nèi)容。2023年6月,?中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案?把核能作為國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要組成局部,將積極推進(jìn)核電建設(shè),逐步提高核電在中國(guó)一次能源供給總量中的比重,加快經(jīng)濟(jì)興旺、電力負(fù)荷集中的沿海地區(qū)的核電建設(shè),并提高核電產(chǎn)業(yè)的整體能力。2023年12月,國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了?國(guó)家核電開(kāi)展專(zhuān)題規(guī)劃(2023-2023年)?,這標(biāo)志著中國(guó)核電開(kāi)展進(jìn)入了新的階段。按照該規(guī)劃規(guī)定的開(kāi)展目標(biāo),到2023年,核電運(yùn)行裝機(jī)容量爭(zhēng)取到達(dá)4000萬(wàn)千瓦,并有1800萬(wàn)千瓦在建工程結(jié)轉(zhuǎn)到2023年以后續(xù)建。核電占全部電力裝機(jī)容量的比重從現(xiàn)在的不到2%提高到4%,核電年發(fā)電量到達(dá)2600~2800億千瓦時(shí)。二、中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的法律體系目前中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的法律體系,主要包括以下法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及中國(guó)參加的有關(guān)國(guó)際條約。(一)法律由于中國(guó)現(xiàn)今還沒(méi)有公布?原子能法?,因此,2023年6月公布的?中華人民共和國(guó)放射性污染防治法?(以下簡(jiǎn)稱(chēng)?放射性污染防治法?)是當(dāng)今核能開(kāi)發(fā)、利用方面的根本法。?放射性污染防治法?自2023年10月開(kāi)始施行。它分為八章,總共63條。該法對(duì)由核能開(kāi)發(fā)利用所引發(fā)的放射性污染的防治,規(guī)定了“預(yù)防為主、防治結(jié)合、嚴(yán)格管理和平安第一〞的原那么。(二)行政法規(guī)〔與核平安有關(guān)的是，監(jiān)管條例，核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例，放射性與射線(xiàn)裝置平安核保護(hù)條例中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的行政法規(guī)主要包括:1986年10月?中華人民共和國(guó)民用核設(shè)施平安監(jiān)督管理?xiàng)l例?、1993年8月?核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例?、2023年12月?中華人民共和國(guó)放射性同位素與射線(xiàn)裝置平安和保護(hù)條例?、1997年9月?中華人民共和國(guó)核出口管制條例?1987年6月?中華人民共和國(guó)核材料管制條例?、、1998年6月?中華人民共和國(guó)核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例?等。(三)部門(mén)規(guī)章中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的部門(mén)規(guī)章主要有:1991年?核電廠設(shè)計(jì)平安規(guī)定?、1991年?核電廠廠址選擇平安規(guī)定?、1991年?核電廠運(yùn)行平安規(guī)定?、1991年?核電廠放射性廢物管理平安規(guī)定?、1993年?民用核燃料循環(huán)設(shè)施平安規(guī)定?、1993年?民用核承壓設(shè)備平安監(jiān)督管理規(guī)定?、1995年?核設(shè)施的平安監(jiān)督?、1995年?研究堆運(yùn)行平安規(guī)定?和1995年?研究堆營(yíng)運(yùn)單位報(bào)告制度?1990年?核材料管制條例實(shí)施細(xì)那么?、等。(四)國(guó)際條約中國(guó)參加的有關(guān)國(guó)際條約主要有:1984年?國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約?、1987年?及早通報(bào)核事故公約?、1987年?核事故或輻射緊急情況援助公約?、1989年?核材料實(shí)物保護(hù)公約?、1992年?不擴(kuò)散核武器條約?和1996年?核平安公約?等。三、核能開(kāi)發(fā)利用的放射性污染防治制度?放射性污染防治法?對(duì)在核能開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中如何防治放射性污染作了明確的規(guī)定。它涉及核設(shè)施的放射性污染防治、核技術(shù)利用的放射性污染防治以及放射性廢物管理等內(nèi)容。具體而言,它主要包括以下制度:(一)許可證制度許可證制度是一種比登記制度更為嚴(yán)格的制度,是指任何單位和個(gè)人,但凡從事可能造成放射性污染活動(dòng)的,都必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定事先辦理審批手續(xù)。1.核設(shè)施許可證制度。?放射性污染防治法?第18條規(guī)定,核設(shè)施選址,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)論證,并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù);第19條指出,核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位在進(jìn)行核設(shè)施建造、裝料、運(yùn)行、退役等活動(dòng)前,必須按照國(guó)務(wù)院有關(guān)核設(shè)施平安監(jiān)督管理的規(guī)定,申請(qǐng)領(lǐng)取核設(shè)施建造、運(yùn)行許可證和辦理裝料、退役等審批手續(xù);核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位領(lǐng)取有關(guān)許可證或者批準(zhǔn)文件后,方可進(jìn)行相應(yīng)的建造、裝料、運(yùn)行、退役等活動(dòng)。2.核技術(shù)利用許可證制度。按照?放射性污染防治法?第28條的規(guī)定,生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用放射性同位素和射線(xiàn)裝置的單位,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)放射性同位素與射線(xiàn)裝置放射防護(hù)的規(guī)定申請(qǐng)領(lǐng)取許可證,辦理登記手續(xù);轉(zhuǎn)讓、進(jìn)口放射性同位素和射線(xiàn)裝置的單位以及裝備有放射性同位素的儀表的單位,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)放射性同位素與射線(xiàn)裝置放射防護(hù)的規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。3.放射性固體廢物貯存、處置許可證制度。?放射性污染防治法?第46條明確指出,設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事放射性固體廢物貯存、處置的單位,必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn),取得許可證;禁止未經(jīng)許可或者不按照許可的有關(guān)規(guī)定從事貯存和處置放射性固體廢物的活動(dòng);禁止將放射性固體廢物提供或者委托給無(wú)許可證的單位貯存和處置。(二)環(huán)境影響評(píng)估制度環(huán)境影響評(píng)估是指“評(píng)價(jià)者在全面考慮環(huán)境影響受體的敏感性的前提下,依據(jù)一定的原那么或評(píng)價(jià)基準(zhǔn),運(yùn)用評(píng)價(jià)方法對(duì)規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測(cè)結(jié)果,即對(duì)評(píng)價(jià)因子的顯著性程度進(jìn)行定性或定量的結(jié)論性描述。能源規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括規(guī)劃對(duì)自然環(huán)境與資源影響的評(píng)價(jià);規(guī)劃引發(fā)的結(jié)構(gòu)性污染變化趨勢(shì),污染物總量平衡分析及其與環(huán)境容量的兼容性;規(guī)劃的合理性分析,包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境變化趨勢(shì)與生態(tài)承載力的兼容性分析;規(guī)劃的累積影響分析與評(píng)價(jià)。〞○11例如,?放射性污染防治法?第20條規(guī)定,核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)領(lǐng)取核設(shè)施建造、運(yùn)行許可證和辦理退役審批手續(xù)前編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū),報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn),有關(guān)部門(mén)不得頒發(fā)許可證和辦理批準(zhǔn)文件;第29條還進(jìn)一步指出,生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用放射性同位素和加速器、中子發(fā)生器以及含放射源的射線(xiàn)裝置的單位,應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)領(lǐng)取許可證前編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審查批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn),有關(guān)部門(mén)不得頒發(fā)許可證。(三)“三同時(shí)〞制度“三同時(shí)〞制度是指與核設(shè)施相配套的放射性污染防治設(shè)施或者新建、改建、擴(kuò)建放射工作場(chǎng)所的放射防護(hù)設(shè)施,必須與主體工程“同時(shí)設(shè)計(jì)〞、“同時(shí)施工〞、“同時(shí)投入使用〞。例如,?放射性污染防治法?第21條規(guī)定,與核設(shè)施相配套的放射性污染防治設(shè)施,應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用;放射性污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)驗(yàn)收,驗(yàn)收合格的,主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用。又如,?放射性污染防治法?第30條還規(guī)定,新建、改建、擴(kuò)建放射工作場(chǎng)所的放射防護(hù)設(shè)施,應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用;放射防護(hù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)驗(yàn)收,驗(yàn)收合格的,主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用。(四)保衛(wèi)與監(jiān)督制度保衛(wèi)與監(jiān)督制度是指核設(shè)施運(yùn)行單位或生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、貯存放射源的單位,必須建立健全的平安保衛(wèi)制度;同時(shí)國(guó)家要建立放射性污染檢測(cè)制度,有關(guān)的行政主管部門(mén)要對(duì)放射性污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。例如,?放射性污染防治法?第25條規(guī)定,核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)建立健全平安保衛(wèi)制度,加強(qiáng)平安保衛(wèi)工作,并接受公安部門(mén)的監(jiān)督指導(dǎo);第33條規(guī)定,生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、貯存放射源的單位,應(yīng)當(dāng)建立健全平安保衛(wèi)制度,指定專(zhuān)人負(fù)責(zé),落實(shí)平安責(zé)任制。又如,?放射性污染防治法?第二章第9-17條專(zhuān)門(mén)規(guī)定了放射性污染防治的監(jiān)督管理制度。(五)應(yīng)急制度應(yīng)急制度是指核設(shè)施運(yùn)行單位或生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、貯存放射源的單位,必須建立健全的核事故應(yīng)急制度,制定應(yīng)急方案,做好應(yīng)急準(zhǔn)備。例如,?放射性污染防治法?第25條規(guī)定,核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照核設(shè)施的規(guī)模和性質(zhì)制定核事故場(chǎng)內(nèi)應(yīng)急方案,做好應(yīng)急準(zhǔn)備;出現(xiàn)核事故應(yīng)急狀態(tài)時(shí),核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位必須立即采取有效的應(yīng)急措施控制事故,并向核設(shè)施主管部門(mén)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、公安部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告;第26條規(guī)定,國(guó)家建立健全核事故應(yīng)急制度。核設(shè)施主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、公安部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén),在本級(jí)人民政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下,按照各自的職責(zé)依法做好核事故應(yīng)急工作,中國(guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)按照國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定在核事故應(yīng)急中實(shí)施有效的支援。此外,?放射性污染防治法?第33條還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、貯存放射源的單位,應(yīng)當(dāng)建立健全平安保衛(wèi)制度,指定專(zhuān)人負(fù)責(zé),落實(shí)平安責(zé)任制,制定必要的事故應(yīng)急措施;發(fā)生放射源喪失、被盜和放射性污染事故時(shí),有關(guān)單位和個(gè)人必須立即采取應(yīng)急措施,并向公安部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)報(bào)告;公安部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)接到放射源喪失、被盜和放射性污染事故報(bào)告后,應(yīng)當(dāng)報(bào)告本級(jí)人民政府,并按照各自的職責(zé)立即組織采取有效措施,防止放射性污染蔓延,減少事故損失;當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)情況告知公眾,并做好事故的調(diào)查、處理工作。(三)核能開(kāi)發(fā)利用中的損害賠償問(wèn)題關(guān)于核能開(kāi)發(fā)利用中的損害賠償問(wèn)題,?放射性污染防治法?的規(guī)定并不明確、具體。結(jié)合相關(guān)國(guó)際公約的規(guī)定○13和有關(guān)國(guó)家的立法和司法實(shí)踐,我們可以確立核能開(kāi)發(fā)利用中的損害賠償?shù)囊话阍敲??！?41.損害賠償責(zé)任的法律根底。由于核電站等核設(shè)施、核產(chǎn)品的生產(chǎn)具有高度的危險(xiǎn)性,按照國(guó)際上的通行作法,對(duì)因核電站等核設(shè)施、核產(chǎn)品造成損害的賠償責(zé)任,各國(guó)一般采用“無(wú)過(guò)失責(zé)任〞原那么、○15或“絕對(duì)責(zé)任〞(AbsoluteLiability)原那么、“客觀責(zé)任〞(ObjectiveLiability)原那么,即責(zé)任來(lái)自與過(guò)失無(wú)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)(Liabilityresultsfromtheriskirrespectiveoffault)。2.損害的范圍及其認(rèn)定。核損害(NuclearDamageorInjury)是指由于來(lái)自、產(chǎn)生于一個(gè)核裝置或運(yùn)往一個(gè)核裝置的核材料中的,或?qū)儆谏鲜龊瞬牧系暮巳剂匣蚍派湫援a(chǎn)品或廢料的放射性性能,或放射性性能同具有毒性、爆炸性或其他危險(xiǎn)性性能的混合而引起或造成的以下?lián)p害和損失:(1)生命喪失或人身傷害;(2)財(cái)產(chǎn)的損失或損害;(3)由上所述損失或損害引起的且在上述損失中未包括的經(jīng)濟(jì)損失;(4)受損壞環(huán)境(輕微者除外)的恢復(fù)措施費(fèi);(5)由于環(huán)境的明顯損壞所引起的收入損失;(6)為防止核事故進(jìn)一步蔓延或加重而采取的預(yù)防措施費(fèi)用以及由此類(lèi)措施引起的進(jìn)一步損失或損害;(7)環(huán)境損壞所造成的損失以外的任何其他經(jīng)濟(jì)損失,只要此類(lèi)損失為主管法院一般民事責(zé)任法所認(rèn)可。○163.損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。按照不少?lài)?guó)家的實(shí)踐以及?核能方面第三方當(dāng)事者責(zé)任公約?和?關(guān)于核損害的民事責(zé)任的維也納公約?的規(guī)定,因核電站等核設(shè)施發(fā)生事故造成的核損害的賠償責(zé)任,應(yīng)由核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者承當(dāng),而不是由核設(shè)備、核產(chǎn)品的提供者承當(dāng);并且上述兩公約對(duì)責(zé)任人的賠償責(zé)任還規(guī)定了最高限額。關(guān)于損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,美國(guó)反對(duì)民事賠償限額,而歐洲國(guó)家那么主張民事賠償限額?！?7不過(guò),從公平的角度看,中國(guó)關(guān)于核損害賠償制度一方面應(yīng)堅(jiān)持無(wú)過(guò)失責(zé)任原那么,另一方面應(yīng)采用民事賠償限額標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者、保險(xiǎn)公司和國(guó)家三方共同完成對(duì)受害人的賠償?！?8同時(shí),我國(guó)政府最好能建立相應(yīng)的核損害處理機(jī)制。五、中國(guó)核能法律制度的完善(一)中國(guó)核能法律制度的缺陷目前中國(guó)核能法律制度主要存在以下問(wèn)題:1.缺乏核能開(kāi)發(fā)利用的根本法———?核能法?。雖然中國(guó)核工業(yè)已有50多年的歷史,至今已建立起一套具備一定規(guī)模的、較為完整的、軍民結(jié)合的核工業(yè)體系,但遺憾的是現(xiàn)在還沒(méi)有一部與之相適應(yīng)的能從全局、整體和宏觀上對(duì)核能的開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行全面調(diào)整的根本法。這與核能的特殊性、中國(guó)的核大國(guó)地位以及所承當(dāng)?shù)南嚓P(guān)國(guó)際責(zé)任,是不相稱(chēng)的。況且,世界上大多數(shù)核興旺國(guó)家都有核能根本法。2.立法體系以行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主,標(biāo)準(zhǔn)效力低。雖然2023年公布的?放射性污染防治法?是作為核能方面的根本法支撐著整個(gè)核能開(kāi)發(fā)利用的法律體系,但是該法本身也主要是從管理層面標(biāo)準(zhǔn)核能開(kāi)發(fā)利用關(guān)系的。同時(shí),從法律形式上看,現(xiàn)行的核能開(kāi)發(fā)利用的法律體系主要是由大量的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章構(gòu)成的,標(biāo)準(zhǔn)效力低,況且有的已經(jīng)過(guò)時(shí),因而已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的核能開(kāi)發(fā)利用的要求。3.具體制度不健全。例如,針對(duì)核能開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中可能出現(xiàn)的對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成損害的賠償問(wèn)題,我國(guó)法律還沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn),尤其是缺乏對(duì)民用核設(shè)施的商業(yè)保險(xiǎn)行為的明確法律標(biāo)準(zhǔn)。又如,隨著我國(guó)核事業(yè)的開(kāi)展以及核技術(shù)應(yīng)用的日益廣泛,放射性物質(zhì)運(yùn)輸?shù)男枨笠苍诓粩鄶U(kuò)大;而對(duì)于放射性物質(zhì)的運(yùn)輸活動(dòng),我國(guó)也缺乏相關(guān)的法律規(guī)制。(二)中國(guó)核能法律制度的完善措施鑒于中國(guó)核能法律制度的上述缺陷,我們可以在如下方面加強(qiáng)工作:1.制定?核能法?。早在20世紀(jì)80年代,中國(guó)就開(kāi)始了?核能法?的立法工作。然而,由于管理體制的改革等原因,?核能法?的立法進(jìn)程十分緩慢。隨著近年來(lái)中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的迅速開(kāi)展,中國(guó)目前最為欠缺、最為緊迫需要制定的是這方面的根本法———?核能法?。因此,結(jié)合中國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)情況,并借鑒其他核興旺國(guó)家的立法實(shí)踐,中國(guó)的?核能法?應(yīng)當(dāng)涵蓋以下內(nèi)容:立法宗旨,適用范圍,開(kāi)展與國(guó)際合作原那么,鈾礦資源的保障與勘查、采冶管理,核材料管制,核設(shè)