中央財經(jīng)大學財政學院1第三章

政府預算管理體制中央財經(jīng)大學財政學院1第三章

政府預算管理體制中央財經(jīng)大學財政學院2本章提要政府預算管理體制概述分稅制預算管理體制政府間轉(zhuǎn)移支付制度省以下預算管理體制改革中央財經(jīng)大學財政學院2本章提要政府預算管理體制概述分稅制中央財經(jīng)大學財政學院3一、政府預算管理體制的含義第一節(jié)政府預算管理體制概述中央財經(jīng)大學財政學院3一、政府預算管理體制的含義第一節(jié)4我國政府財政的管理級次政府財政中央財政地方財政?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政市（設區(qū)市、自治州）財政縣（不設區(qū)的市、市轄區(qū)、旗）財政鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）財政與國家政權(quán)級次相適應---一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級預算國家財政體系主體4我國政府財政的管理級次政府財政中央財政地方財政?。ㄗ灾螀^(qū)、中央財經(jīng)大學財政學院5政府預算管理體制，是指國家正確處理中央與地方、地方各級政府之間預算資金分配關系，確定各級預算收支范圍和管理職責權(quán)限的一項根本制度。核心內(nèi)容：

事權(quán)劃分、支出責任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院5核心內(nèi)容：

事權(quán)劃分、支出責任、體制基本內(nèi)容包括四點：事權(quán)劃分：中央政府與各級地方政府各自應承擔的職責分配與權(quán)力劃分支出責任：政府提供公共產(chǎn)品與服務的范圍及成本費用在各級政府之間的合理界定、劃分和分攤的依據(jù)及標準收入劃分：為履行政府職能及相應的支出責任所需要的政府財政收入在各級政府間進行分配的制度和辦法轉(zhuǎn)移支付：中央政府或上級地方政府對地區(qū)間的財政能力與財政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。體制基本內(nèi)容包括四點：事權(quán)劃分：中央政府與各級地方政府各自應7二、分級預算管理體制的理論及現(xiàn)實依據(jù)（一）理論依據(jù)

在維護中央統(tǒng)一領導的前提下，各級預算相對獨立、相對穩(wěn)定、具有法律規(guī)范性的預算體制類型。（一）政權(quán)結(jié)構(gòu)的層次性決定了分級財政體制的必要性

多層政權(quán)結(jié)構(gòu)，各級政權(quán)事權(quán)的相對獨立性，使分級預算體制具有了必然性。7在維護中央統(tǒng)一領導的前（一）政權(quán)結(jié)構(gòu)的層次性8（二）公共產(chǎn)品層次性決定了分級財政體制的必要性根據(jù)受益范圍全國性公共品地方性公共品必須分級提供1.如地方政府提供全國公共品，外部性、效益外溢，出現(xiàn)效率損失-提供不足；2.如中央提供地方公共品，信息復雜性，出現(xiàn)效率損失-福利損失。8（二）公共產(chǎn)品層次性決定了分級財政體制的必要性根據(jù)受益范圍9（三）財政職能的層次性決定分級體制必要性資源配置職能主要由地方財政履行財政提供的基礎設施等大多具有地域性收入分配職能主要由中央財政履行地方間收入分配、勞動力流動性等原因穩(wěn)定經(jīng)濟職能主要由中央財政履行全國統(tǒng)一大市場使地方無法行使該職能9（三）財政職能的層次性決定資源配置職能主要由地方財政履行收中央財經(jīng)大學財政學院10

（二）現(xiàn)實依據(jù)

從世界范圍來看，不管單一制國家還是聯(lián)邦制國家，一國的預算管理體制在制度設計上一般要有利于發(fā)揮以下功能：

保障各級政府履行職能調(diào)節(jié)財政能力的差異兼顧公平和效率促進統(tǒng)一市場體系的形成中央財經(jīng)大學財政學院10

（二）現(xiàn)實依據(jù)

從世界范圍來三、政府間職能劃分的三原則在多層級政府條件下，政府職能（事權(quán)）上收下放的利弊分析現(xiàn)代國家通行做法——三原則外部性信息處理的復雜性激勵相容11三、政府間職能劃分的三原則在多層級政府條件下，政府職能（事權(quán)外部性原則薩繆爾森：“當生產(chǎn)或消費對其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時，外部經(jīng)濟效果便產(chǎn)生了；也就是說，成本或收益附加于他人身上，而產(chǎn)生這種影響的人并沒有因此而付出代價或報酬，---”即外部性是指經(jīng)濟主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟活動對他人和社會造成了影響，而該經(jīng)濟主體卻并未取得相關收益或不為此承擔責任。外部性是政府干預經(jīng)濟的重要原因。正的外部性（技術創(chuàng)新）負的外部性（水源污染）政府提供公共服務中的外部性正的外部性：A區(qū)投資醫(yī)院為本轄區(qū)居民更好的醫(yī)療服務，毗鄰轄區(qū)居民享受，而不需承擔建院成本。負的外部性：A區(qū)投資基礎設施吸引了B區(qū)的投資商，A提供的公共服務對B產(chǎn)生了負的外部效應12外部性原則薩繆爾森：“當生產(chǎn)或消費對其他人產(chǎn)生附帶的成本或外部性原則：根據(jù)公共服務的受益范圍確定公共服務成本的轄區(qū)范圍，使成本分擔的地理邊界同受益一致，以實現(xiàn)成本和受益在地理范圍上的完全內(nèi)部化，而不至外溢到其他轄區(qū)。（理想狀態(tài)）決定政府職責的劃分過程中，要根據(jù)公共服務的外部性決定由哪一級政府來承擔：如果外部性（正、負）主要發(fā)生在當?shù)兀蛻蛇@個地方來管理；如果其外部性是跨區(qū)域的，應該由更高的區(qū)域級別（或全國）政府管理。13外部性原則：13信息復雜性在信息處理上，不同級別政府具有不同的比較優(yōu)勢。層級越高的政府搜集和處理信息的難度越大，越可能不了解基層情況。而地方政府熟悉基層事務，越容易了解和處理復雜的信息。如何按照信息復雜性程度在政府間劃分共公事務呢？14信息復雜性在信息處理上，不同級別政府具有不同的比較優(yōu)勢。層級信息復雜性信息復雜性原則：信息復雜程度越高的事務越適合基層政府管理；信息復雜程度低，屬于全局性的事務適合國家來管理；有跨地區(qū)的外部性的事務，可以由地方政府管理，中央政府提供幫助。（義務教育）15信息復雜性信息復雜性原則：15激勵相容原則激勵相容：哈維茨（Hurwiez）創(chuàng)立的機制設計理論中“激勵相容”是指：在市場經(jīng)濟中，每個理性經(jīng)濟人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行為行動；如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與組織實現(xiàn)集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”。現(xiàn)代經(jīng)濟學理論與實踐表明，貫徹“激勵相容”原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式、結(jié)果符合集體價值最大化的目標，讓每個個人在為組織“多做貢獻中成就自己的事業(yè)，即個人價值與集體價值的兩個目標函數(shù)實現(xiàn)一致化。16激勵相容原則激勵相容：16激勵相容原則激勵相容：即一種體制設計，要使得所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能導致整體利益最大化。從政府角度而言，如果在某種制度安排下，各級政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，就可以使國家或區(qū)域全局利益最大化，那么這種制度安排就是激勵相容的。房產(chǎn)稅的歸屬、食品藥品安全、對污染的判罰權(quán)17激勵相容原則激勵相容：17激勵相容的實現(xiàn)條件地方政府自治。地方政府能夠針對轄區(qū)自身環(huán)境采用合適的政策及具有一定的經(jīng)濟管理權(quán)力，能夠自主決定對公共品和公共服務的提供。共同市場。中央政府采取相應的政策培育共同市場，保障要素與產(chǎn)品在全國的自由流動，從而在地方政府間形成有效競爭與約束。預算硬約束。是地方政府間有效競爭的基本要求。使地方政府面臨困難時不能違反政府間的基本財政安排，以促使地方官員謹慎地管理其轄區(qū)內(nèi)財政。權(quán)力制度化。要求上級政府不能隨意地對地方政府財政自治權(quán)利進行調(diào)整或輕易地指派地方政府行使某項財政責任。與預算硬約束相輔相成。18激勵相容的實現(xiàn)條件18中央財經(jīng)大學財政學院19四、政府間事權(quán)及支出劃分基本制度安排（一）政府間事權(quán)劃分的一般模式全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供。地方性公共產(chǎn)品由地方政府來承擔。對具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與。調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，主要是中央政府的職責。19中央財經(jīng)大學財政學院19四、政府間事權(quán)及支出劃分基本制度中央財經(jīng)大學財政學院20我國中央政府的職能及所提供的公共產(chǎn)品范圍：第一，符合國家整體利益，對全體公民提供的集體性質(zhì)的公共產(chǎn)品；第二，具有規(guī)模經(jīng)濟和經(jīng)濟外部型等特點，或在一定程度上涉及國家整體利益的一些公共產(chǎn)品；第三，不同行政區(qū)之間的收入分配；第四，為避免區(qū)域間因稅負不等造成的種種弊端，中央政府應掌握的主要稅種課征權(quán)；第五，進出口調(diào)節(jié)權(quán)、關稅權(quán)、國債權(quán)等；第六，涉及總量平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展以及實施重大產(chǎn)業(yè)技術政策等事項。中央財經(jīng)大學財政學院20我國中央政府的職能及所提供的公共中央財經(jīng)大學財政學院21我國地方政府的職能及所提供的公共產(chǎn)品范圍：第一，制定和實施地區(qū)性經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，產(chǎn)業(yè)政策；第二，為本地區(qū)企業(yè)和居民提供公共設施，優(yōu)化投資環(huán)境；第三，提供地方行政、社會治安、文化教育、衛(wèi)生保健、就業(yè)訓練等公共服務。中央政府與地方政府之間職能交叉領域：如收入再分配、一些社會福利或公共服務項目。中央財經(jīng)大學財政學院21我國地方政府的職能及所提供的公共體制基本內(nèi)容包括：中央政府與各級地方政府各自應承擔的職責分配與權(quán)力劃分政府提供公共產(chǎn)品與服務的范圍、成本費用在各級政府之間的合理界定、劃分和分攤的依據(jù)及標準為履行政府職能及相應的支出責任所需要的政府財政收入在各級政府間進行分配的制度和辦法中央政府或上級地方政府對地區(qū)間的財政能力與財政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。體制基本內(nèi)容包括：中央政府與各級地方政府各自應承擔的職責分配中央財經(jīng)大學財政學院23體制的基本特征整體性：相對獨立、統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)范性：法律法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)范穩(wěn)定性：利益調(diào)整、相對穩(wěn)定中央財經(jīng)大學財政學院23體制的基本特征整體性：相對獨立中央財經(jīng)大學財政學院24中央財經(jīng)大學財政學院24（二）政府間預算收支劃分政府間預算收支劃分的原則要保證各級政府都有穩(wěn)定的收入來源要保證中央政府宏觀調(diào)控的需要要調(diào)動地方政府組織財政收支的積極性

中央財經(jīng)大學財政學院24中央財經(jīng)大學財政學院24（二）政中央財經(jīng)大學財政學院25

第二節(jié)分稅制預算管理體制中央財經(jīng)大學財政學院25

第二節(jié)中央財經(jīng)大學財政學院26一、分稅制的內(nèi)涵與特征在劃分中央與地方事權(quán)的基礎上，按稅種劃分中央與地方收入。要點：一級政府、一級預算，各級預算相對獨立、自求平衡；明確劃分各級政府職責的基礎上，劃分支出范圍；按稅種（稅率）劃分收入轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)差異中央財經(jīng)大學財政學院26一、分稅制的內(nèi)涵與特征在劃分中央中央財經(jīng)大學財政學院27特征規(guī)范性層次性法制性中央財經(jīng)大學財政學院27特征中央財經(jīng)大學財政學院28我國實行分稅制的政策導向（一）原包干制存在的問題財政包干體制不利于統(tǒng)一的國內(nèi)市場的形成；地方片面發(fā)展稅高利大的加工企業(yè)，重復引進、重復生產(chǎn)、重復建設；利于“政企分開”；削弱了中央財政的主導地位；中央與地方“一對一”談判基數(shù)和分成比例，易導致“尋租”行為的發(fā)生。中央財經(jīng)大學財政學院28我國實行分稅制的政策導向（一）原中央財經(jīng)大學財政學院29分稅制可以理順和規(guī)范中央與地方的分配關系；實行分稅制，可以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力；擴大了中央政府的轉(zhuǎn)移支付能力；實行分稅制有利于發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟管理中的作用；有利于企業(yè)的正常發(fā)展。（二）分稅制改革的必要性中央財經(jīng)大學財政學院29分稅制可以理順和規(guī)范中央與地方的中央財經(jīng)大學財政學院30二、我國實行分稅制的基本內(nèi)容中央與地方事權(quán)和支出的劃分中央與地方收入的劃分中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定中央財經(jīng)大學財政學院30二、我國實行分稅制的基本內(nèi)容中央中央財經(jīng)大學財政學院31中央與地方事權(quán)和支出的劃分（P77）中央財政：主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出，涉及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。（具體支出）地方財政：主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。（具體支出）中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定中央財經(jīng)大學財政學院31中央與地方事權(quán)和支出的劃分（P7中央財經(jīng)大學財政學院32中央與地方收入的劃分根據(jù)事權(quán)與財力（權(quán)）相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入（P81）中央稅:維護國家收益、實現(xiàn)宏觀調(diào)控所必需的稅種共享稅:同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種地方稅:適合地方征管的稅種中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定關于收入劃分的調(diào)整P79中央財經(jīng)大學財政學院32中央與地方收入的劃分根據(jù)事權(quán)與財中央財經(jīng)大學財政學院33中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定以1993年為基期年，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，以此為基數(shù)，94年以后，稅收返還基數(shù)在93年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費稅的平均增長率的1:0.3系數(shù)確定。稅收返還基數(shù)=1993年上劃中央收入數(shù)-中央下劃地方收入數(shù)1994年稅收返還數(shù)=1993年核定凈上劃中央收入×（1+本地區(qū)增值稅、消費稅增長率×0.3）以后年度稅收返還數(shù)=上年稅收返還數(shù)×（1+本地區(qū)增值稅、消費稅增長率×0.3）中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定中央財經(jīng)大學財政學院33中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的中央財經(jīng)大學財政學院34一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念及分類政府間轉(zhuǎn)移支付——在一定的預算管理體制下，中央政府與地方政府之間或上級政府與下級政府之間的財政資金轉(zhuǎn)移第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)收入能力與支出責任不對稱實現(xiàn)各地區(qū)公共服務的均等化政府間收入的再分配中央財經(jīng)大學財政學院34一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念及分類政中央財經(jīng)大學財政學院35(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、無條件轉(zhuǎn)移支付（一般、均衡）配套補助2、有條件轉(zhuǎn)移支付（專項）非配套補助按使用補助資金權(quán)限大小中央財經(jīng)大學財政學院35(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、無條件轉(zhuǎn)中央財經(jīng)大學財政學院36(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、縱向轉(zhuǎn)移支付（上下級政府間）2、橫向轉(zhuǎn)移支付（同級政府間）按政府間關系3、混合轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院36(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、縱向轉(zhuǎn)移中央財經(jīng)大學財政學院371、單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付模式優(yōu)點平衡各地區(qū)財力，彌補地方財政缺口缺點由于地區(qū)差異，很難準確確定各地的轉(zhuǎn)移支付額,上級財政壓力大2、以縱向為主，縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式優(yōu)點實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控政策，減輕中央財政壓力，促進落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的交流與共同發(fā)展缺點不利于協(xié)調(diào)地區(qū)關系中央財經(jīng)大學財政學院371、單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院38二、政府間轉(zhuǎn)移支付的必要性

(一)實現(xiàn)公共資金公平分配，保證實現(xiàn)各地的最低服務標準(二)有利于宏觀調(diào)控(三)補償轄區(qū)間外溢(四)優(yōu)化資源配置中央財經(jīng)大學財政學院38二、政府間轉(zhuǎn)移支付的必要性(一中央財經(jīng)大學財政學院39中央財經(jīng)大學財政學院39三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方法（一）一般均衡補助又稱為無條件補助，是指對所撥出的資金不規(guī)定具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式，受援地方可用該項資金彌補其一般預算的缺口。與各地的支出需求成正比，與稅收能力成反比，因而其撥款安排應當以對各地方的支出需求和稅收能力的科學測定為依據(jù)。中央財經(jīng)大學財政學院39中央財經(jīng)大學財政學院39三、政府中央財經(jīng)大學財政學院40基本計算公式：一般均衡補助＝（標準支出需求—標準稅收能力）×調(diào)整系數(shù)標準支出需求標準收入能力調(diào)整系數(shù)一般均衡補助有利于實現(xiàn)公共資金分配的縱向和橫向公平中央財經(jīng)大學財政學院40基本計算公式：中央財經(jīng)大學財政學院41三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方法（二）專項補助又稱為有條件補助，是指對所撥付的資金規(guī)定了使用方向或具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式，受援地方必須按規(guī)定要求運用該種資金。專項補助非配套補助配套補助有限額配套補助無限額配套補助中央財經(jīng)大學財政學院41三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方法專項補助中央財經(jīng)大學財政學院42四、我國一般性轉(zhuǎn)移支付制度方法某地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標準財政支出額-該地區(qū)標準財政支出額額）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)（一）一般性轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院42四、我國一般性轉(zhuǎn)移支付制度方法某中央財經(jīng)大學財政學院43目標扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，逐步實現(xiàn)地方政府基本公共服務能力的均等化基本原則力求公正、公平；循序漸進；適當照顧老少邊地區(qū)支付額的確定某地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標準財政支出-該地區(qū)標準財政收入）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)一般性轉(zhuǎn)移支付標準財政收入標準財政支出轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中央財經(jīng)大學財政學院43目標扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財力差距擴大的趨勢中央財經(jīng)大學財政學院44中央財經(jīng)大學財政學院44（二）調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付（三）民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付（四）農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付（五）“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院44中央財經(jīng)大學財政學院44（二）調(diào)中央財經(jīng)大學財政學院45轉(zhuǎn)移支付的問題及完善1、我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度均等化效果差，沒有充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的功能。2、我國政府間轉(zhuǎn)移支付形式偏多，結(jié)構(gòu)不合理，管理分散。3、專項轉(zhuǎn)移支付額的確定缺乏科學的依據(jù)，資金分配隨意性大。4、轉(zhuǎn)移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機制，沒有法律依據(jù)。中央財經(jīng)大學財政學院45轉(zhuǎn)移支付的問題及完善1、我國政府中央財經(jīng)大學財政學院461、調(diào)整地方既得利益，擴大規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模2、強化轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，確定轉(zhuǎn)移支付的總量3、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)4、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的分配辦法5、加強財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化建設，建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督約束機制五、問題及完善中央財經(jīng)大學財政學院461、調(diào)整地方既得利益，擴大規(guī)范化六、新預算法規(guī)范轉(zhuǎn)移支付——總則（16）…為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定可以設立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設立專項轉(zhuǎn)移支付。上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規(guī)定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。六、新預算法規(guī)范轉(zhuǎn)移支付——總則（16）…為均衡地區(qū)間基本財中央財經(jīng)大學財政學院48

第四節(jié)

省以下預算管理體制改革

中央財經(jīng)大學財政學院48

第四節(jié)

省以下預算管理中央財經(jīng)大學財政學院49省以下財政體制改革創(chuàng)新（一）“省直管縣”財政管理體制創(chuàng)新“省直管縣”的財政體制，是指省級財政直接管理地（市）級和縣（市）級財政，地方政府間在事權(quán)和支出責任、收入的劃分，以及省對下轉(zhuǎn)移支付補助、專項款補助、各項結(jié)算補助、預算資金調(diào)度等方面，都由省級財政直接對地（市）和縣（市）級財政。中央財經(jīng)大學財政學院49中央財經(jīng)大學財政學院50“省直管縣”財政管理體制創(chuàng)新的成效有利于發(fā)揮省級財政在省轄區(qū)域內(nèi)對各市縣財力差異的調(diào)控作用。有利于減少財政管理級次，降低行政成本。有利于避免地級市財政截留、擠占縣財政的資金，避免地級市財政對縣財政的不恰當?shù)呢斄?。有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。中央財經(jīng)大學財政學院50“省直管縣”財政管理體制創(chuàng)新的成中央財經(jīng)大學財政學院51中央財經(jīng)大學財政學院（二）“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制創(chuàng)新什么是“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，由縣級財政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，實行縣鄉(xiāng)“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收支、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式。51中央財經(jīng)大學財政學院51中央財經(jīng)大學財政學院（二）“鄉(xiāng)財中央財經(jīng)大學財政學院52中央財經(jīng)大學財政學院“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制創(chuàng)新的成效統(tǒng)一了預算管理，加強了收支管理。規(guī)范了財務核算，減輕了農(nóng)民負擔。推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革的進程，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。52中央財經(jīng)大學財政學院52中央財經(jīng)大學財政學院“鄉(xiāng)財縣管”中央財經(jīng)大學財政學院53本章結(jié)束中央財經(jīng)大學財政學院53本章結(jié)束中央財經(jīng)大學財政學院54第三章

政府預算管理體制中央財經(jīng)大學財政學院1第三章

政府預算管理體制中央財經(jīng)大學財政學院55本章提要政府預算管理體制概述分稅制預算管理體制政府間轉(zhuǎn)移支付制度省以下預算管理體制改革中央財經(jīng)大學財政學院2本章提要政府預算管理體制概述分稅制中央財經(jīng)大學財政學院56一、政府預算管理體制的含義第一節(jié)政府預算管理體制概述中央財經(jīng)大學財政學院3一、政府預算管理體制的含義第一節(jié)57我國政府財政的管理級次政府財政中央財政地方財政?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政市（設區(qū)市、自治州）財政縣（不設區(qū)的市、市轄區(qū)、旗）財政鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）財政與國家政權(quán)級次相適應---一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級預算國家財政體系主體4我國政府財政的管理級次政府財政中央財政地方財政?。ㄗ灾螀^(qū)、中央財經(jīng)大學財政學院58政府預算管理體制，是指國家正確處理中央與地方、地方各級政府之間預算資金分配關系，確定各級預算收支范圍和管理職責權(quán)限的一項根本制度。核心內(nèi)容：

事權(quán)劃分、支出責任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院5核心內(nèi)容：

事權(quán)劃分、支出責任、體制基本內(nèi)容包括四點：事權(quán)劃分：中央政府與各級地方政府各自應承擔的職責分配與權(quán)力劃分支出責任：政府提供公共產(chǎn)品與服務的范圍及成本費用在各級政府之間的合理界定、劃分和分攤的依據(jù)及標準收入劃分：為履行政府職能及相應的支出責任所需要的政府財政收入在各級政府間進行分配的制度和辦法轉(zhuǎn)移支付：中央政府或上級地方政府對地區(qū)間的財政能力與財政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。體制基本內(nèi)容包括四點：事權(quán)劃分：中央政府與各級地方政府各自應60二、分級預算管理體制的理論及現(xiàn)實依據(jù)（一）理論依據(jù)

在維護中央統(tǒng)一領導的前提下，各級預算相對獨立、相對穩(wěn)定、具有法律規(guī)范性的預算體制類型。（一）政權(quán)結(jié)構(gòu)的層次性決定了分級財政體制的必要性

多層政權(quán)結(jié)構(gòu)，各級政權(quán)事權(quán)的相對獨立性，使分級預算體制具有了必然性。7在維護中央統(tǒng)一領導的前（一）政權(quán)結(jié)構(gòu)的層次性61（二）公共產(chǎn)品層次性決定了分級財政體制的必要性根據(jù)受益范圍全國性公共品地方性公共品必須分級提供1.如地方政府提供全國公共品，外部性、效益外溢，出現(xiàn)效率損失-提供不足；2.如中央提供地方公共品，信息復雜性，出現(xiàn)效率損失-福利損失。8（二）公共產(chǎn)品層次性決定了分級財政體制的必要性根據(jù)受益范圍62（三）財政職能的層次性決定分級體制必要性資源配置職能主要由地方財政履行財政提供的基礎設施等大多具有地域性收入分配職能主要由中央財政履行地方間收入分配、勞動力流動性等原因穩(wěn)定經(jīng)濟職能主要由中央財政履行全國統(tǒng)一大市場使地方無法行使該職能9（三）財政職能的層次性決定資源配置職能主要由地方財政履行收中央財經(jīng)大學財政學院63

（二）現(xiàn)實依據(jù)

從世界范圍來看，不管單一制國家還是聯(lián)邦制國家，一國的預算管理體制在制度設計上一般要有利于發(fā)揮以下功能：

保障各級政府履行職能調(diào)節(jié)財政能力的差異兼顧公平和效率促進統(tǒng)一市場體系的形成中央財經(jīng)大學財政學院10

（二）現(xiàn)實依據(jù)

從世界范圍來三、政府間職能劃分的三原則在多層級政府條件下，政府職能（事權(quán)）上收下放的利弊分析現(xiàn)代國家通行做法——三原則外部性信息處理的復雜性激勵相容64三、政府間職能劃分的三原則在多層級政府條件下，政府職能（事權(quán)外部性原則薩繆爾森：“當生產(chǎn)或消費對其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時，外部經(jīng)濟效果便產(chǎn)生了；也就是說，成本或收益附加于他人身上，而產(chǎn)生這種影響的人并沒有因此而付出代價或報酬，---”即外部性是指經(jīng)濟主體（包括廠商或個人）的經(jīng)濟活動對他人和社會造成了影響，而該經(jīng)濟主體卻并未取得相關收益或不為此承擔責任。外部性是政府干預經(jīng)濟的重要原因。正的外部性（技術創(chuàng)新）負的外部性（水源污染）政府提供公共服務中的外部性正的外部性：A區(qū)投資醫(yī)院為本轄區(qū)居民更好的醫(yī)療服務，毗鄰轄區(qū)居民享受，而不需承擔建院成本。負的外部性：A區(qū)投資基礎設施吸引了B區(qū)的投資商，A提供的公共服務對B產(chǎn)生了負的外部效應65外部性原則薩繆爾森：“當生產(chǎn)或消費對其他人產(chǎn)生附帶的成本或外部性原則：根據(jù)公共服務的受益范圍確定公共服務成本的轄區(qū)范圍，使成本分擔的地理邊界同受益一致，以實現(xiàn)成本和受益在地理范圍上的完全內(nèi)部化，而不至外溢到其他轄區(qū)。（理想狀態(tài)）決定政府職責的劃分過程中，要根據(jù)公共服務的外部性決定由哪一級政府來承擔：如果外部性（正、負）主要發(fā)生在當?shù)?，就應由這個地方來管理；如果其外部性是跨區(qū)域的，應該由更高的區(qū)域級別（或全國）政府管理。66外部性原則：13信息復雜性在信息處理上，不同級別政府具有不同的比較優(yōu)勢。層級越高的政府搜集和處理信息的難度越大，越可能不了解基層情況。而地方政府熟悉基層事務，越容易了解和處理復雜的信息。如何按照信息復雜性程度在政府間劃分共公事務呢？67信息復雜性在信息處理上，不同級別政府具有不同的比較優(yōu)勢。層級信息復雜性信息復雜性原則：信息復雜程度越高的事務越適合基層政府管理；信息復雜程度低，屬于全局性的事務適合國家來管理；有跨地區(qū)的外部性的事務，可以由地方政府管理，中央政府提供幫助。（義務教育）68信息復雜性信息復雜性原則：15激勵相容原則激勵相容：哈維茨（Hurwiez）創(chuàng)立的機制設計理論中“激勵相容”是指：在市場經(jīng)濟中，每個理性經(jīng)濟人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規(guī)則行為行動；如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與組織實現(xiàn)集體價值最大化的目標相吻合，這一制度安排，就是“激勵相容”?，F(xiàn)代經(jīng)濟學理論與實踐表明，貫徹“激勵相容”原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式、結(jié)果符合集體價值最大化的目標，讓每個個人在為組織“多做貢獻中成就自己的事業(yè)，即個人價值與集體價值的兩個目標函數(shù)實現(xiàn)一致化。69激勵相容原則激勵相容：16激勵相容原則激勵相容：即一種體制設計，要使得所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能導致整體利益最大化。從政府角度而言，如果在某種制度安排下，各級政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，就可以使國家或區(qū)域全局利益最大化，那么這種制度安排就是激勵相容的。房產(chǎn)稅的歸屬、食品藥品安全、對污染的判罰權(quán)70激勵相容原則激勵相容：17激勵相容的實現(xiàn)條件地方政府自治。地方政府能夠針對轄區(qū)自身環(huán)境采用合適的政策及具有一定的經(jīng)濟管理權(quán)力，能夠自主決定對公共品和公共服務的提供。共同市場。中央政府采取相應的政策培育共同市場，保障要素與產(chǎn)品在全國的自由流動，從而在地方政府間形成有效競爭與約束。預算硬約束。是地方政府間有效競爭的基本要求。使地方政府面臨困難時不能違反政府間的基本財政安排，以促使地方官員謹慎地管理其轄區(qū)內(nèi)財政。權(quán)力制度化。要求上級政府不能隨意地對地方政府財政自治權(quán)利進行調(diào)整或輕易地指派地方政府行使某項財政責任。與預算硬約束相輔相成。71激勵相容的實現(xiàn)條件18中央財經(jīng)大學財政學院72四、政府間事權(quán)及支出劃分基本制度安排（一）政府間事權(quán)劃分的一般模式全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供。地方性公共產(chǎn)品由地方政府來承擔。對具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與。調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，主要是中央政府的職責。72中央財經(jīng)大學財政學院19四、政府間事權(quán)及支出劃分基本制度中央財經(jīng)大學財政學院73我國中央政府的職能及所提供的公共產(chǎn)品范圍：第一，符合國家整體利益，對全體公民提供的集體性質(zhì)的公共產(chǎn)品；第二，具有規(guī)模經(jīng)濟和經(jīng)濟外部型等特點，或在一定程度上涉及國家整體利益的一些公共產(chǎn)品；第三，不同行政區(qū)之間的收入分配；第四，為避免區(qū)域間因稅負不等造成的種種弊端，中央政府應掌握的主要稅種課征權(quán)；第五，進出口調(diào)節(jié)權(quán)、關稅權(quán)、國債權(quán)等；第六，涉及總量平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展以及實施重大產(chǎn)業(yè)技術政策等事項。中央財經(jīng)大學財政學院20我國中央政府的職能及所提供的公共中央財經(jīng)大學財政學院74我國地方政府的職能及所提供的公共產(chǎn)品范圍：第一，制定和實施地區(qū)性經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，產(chǎn)業(yè)政策；第二，為本地區(qū)企業(yè)和居民提供公共設施，優(yōu)化投資環(huán)境；第三，提供地方行政、社會治安、文化教育、衛(wèi)生保健、就業(yè)訓練等公共服務。中央政府與地方政府之間職能交叉領域：如收入再分配、一些社會福利或公共服務項目。中央財經(jīng)大學財政學院21我國地方政府的職能及所提供的公共體制基本內(nèi)容包括：中央政府與各級地方政府各自應承擔的職責分配與權(quán)力劃分政府提供公共產(chǎn)品與服務的范圍、成本費用在各級政府之間的合理界定、劃分和分攤的依據(jù)及標準為履行政府職能及相應的支出責任所需要的政府財政收入在各級政府間進行分配的制度和辦法中央政府或上級地方政府對地區(qū)間的財政能力與財政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。體制基本內(nèi)容包括：中央政府與各級地方政府各自應承擔的職責分配中央財經(jīng)大學財政學院76體制的基本特征整體性：相對獨立、統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)范性：法律法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)范穩(wěn)定性：利益調(diào)整、相對穩(wěn)定中央財經(jīng)大學財政學院23體制的基本特征整體性：相對獨立中央財經(jīng)大學財政學院77中央財經(jīng)大學財政學院77（二）政府間預算收支劃分政府間預算收支劃分的原則要保證各級政府都有穩(wěn)定的收入來源要保證中央政府宏觀調(diào)控的需要要調(diào)動地方政府組織財政收支的積極性

中央財經(jīng)大學財政學院24中央財經(jīng)大學財政學院24（二）政中央財經(jīng)大學財政學院78

第二節(jié)分稅制預算管理體制中央財經(jīng)大學財政學院25

第二節(jié)中央財經(jīng)大學財政學院79一、分稅制的內(nèi)涵與特征在劃分中央與地方事權(quán)的基礎上，按稅種劃分中央與地方收入。要點：一級政府、一級預算，各級預算相對獨立、自求平衡；明確劃分各級政府職責的基礎上，劃分支出范圍；按稅種（稅率）劃分收入轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)差異中央財經(jīng)大學財政學院26一、分稅制的內(nèi)涵與特征在劃分中央中央財經(jīng)大學財政學院80特征規(guī)范性層次性法制性中央財經(jīng)大學財政學院27特征中央財經(jīng)大學財政學院81我國實行分稅制的政策導向（一）原包干制存在的問題財政包干體制不利于統(tǒng)一的國內(nèi)市場的形成；地方片面發(fā)展稅高利大的加工企業(yè)，重復引進、重復生產(chǎn)、重復建設；利于“政企分開”；削弱了中央財政的主導地位；中央與地方“一對一”談判基數(shù)和分成比例，易導致“尋租”行為的發(fā)生。中央財經(jīng)大學財政學院28我國實行分稅制的政策導向（一）原中央財經(jīng)大學財政學院82分稅制可以理順和規(guī)范中央與地方的分配關系；實行分稅制，可以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力；擴大了中央政府的轉(zhuǎn)移支付能力；實行分稅制有利于發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟管理中的作用；有利于企業(yè)的正常發(fā)展。（二）分稅制改革的必要性中央財經(jīng)大學財政學院29分稅制可以理順和規(guī)范中央與地方的中央財經(jīng)大學財政學院83二、我國實行分稅制的基本內(nèi)容中央與地方事權(quán)和支出的劃分中央與地方收入的劃分中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定中央財經(jīng)大學財政學院30二、我國實行分稅制的基本內(nèi)容中央中央財經(jīng)大學財政學院84中央與地方事權(quán)和支出的劃分（P77）中央財政：主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出，涉及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。（具體支出）地方財政：主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。（具體支出）中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定中央財經(jīng)大學財政學院31中央與地方事權(quán)和支出的劃分（P7中央財經(jīng)大學財政學院85中央與地方收入的劃分根據(jù)事權(quán)與財力（權(quán)）相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入（P81）中央稅:維護國家收益、實現(xiàn)宏觀調(diào)控所必需的稅種共享稅:同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種地方稅:適合地方征管的稅種中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定關于收入劃分的調(diào)整P79中央財經(jīng)大學財政學院32中央與地方收入的劃分根據(jù)事權(quán)與財中央財經(jīng)大學財政學院86中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定以1993年為基期年，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，以此為基數(shù)，94年以后，稅收返還基數(shù)在93年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費稅的平均增長率的1:0.3系數(shù)確定。稅收返還基數(shù)=1993年上劃中央收入數(shù)-中央下劃地方收入數(shù)1994年稅收返還數(shù)=1993年核定凈上劃中央收入×（1+本地區(qū)增值稅、消費稅增長率×0.3）以后年度稅收返還數(shù)=上年稅收返還數(shù)×（1+本地區(qū)增值稅、消費稅增長率×0.3）中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的確定中央財經(jīng)大學財政學院33中央財政對地方財政稅收返還數(shù)額的中央財經(jīng)大學財政學院87一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念及分類政府間轉(zhuǎn)移支付——在一定的預算管理體制下，中央政府與地方政府之間或上級政府與下級政府之間的財政資金轉(zhuǎn)移第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)收入能力與支出責任不對稱實現(xiàn)各地區(qū)公共服務的均等化政府間收入的再分配中央財經(jīng)大學財政學院34一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念及分類政中央財經(jīng)大學財政學院88(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、無條件轉(zhuǎn)移支付（一般、均衡）配套補助2、有條件轉(zhuǎn)移支付（專項）非配套補助按使用補助資金權(quán)限大小中央財經(jīng)大學財政學院35(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、無條件轉(zhuǎn)中央財經(jīng)大學財政學院89(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、縱向轉(zhuǎn)移支付（上下級政府間）2、橫向轉(zhuǎn)移支付（同級政府間）按政府間關系3、混合轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院36(二)轉(zhuǎn)移支付的類型1、縱向轉(zhuǎn)移中央財經(jīng)大學財政學院901、單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付模式優(yōu)點平衡各地區(qū)財力，彌補地方財政缺口缺點由于地區(qū)差異，很難準確確定各地的轉(zhuǎn)移支付額,上級財政壓力大2、以縱向為主，縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式優(yōu)點實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控政策，減輕中央財政壓力，促進落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的交流與共同發(fā)展缺點不利于協(xié)調(diào)地區(qū)關系中央財經(jīng)大學財政學院371、單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付中央財經(jīng)大學財政學院91二、政府間轉(zhuǎn)移支付的必要性

(一)實現(xiàn)公共資金公平分配，保證實現(xiàn)各地的最低服務標準(二)有利于宏觀調(diào)控(三)補償轄區(qū)間外溢(四)優(yōu)化資源配置中央財經(jīng)大學財政學院38二、政府間轉(zhuǎn)移支付的必要性(一中央財經(jīng)大學財政學院92中央財經(jīng)大學財政學院92三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方法（一）一般均衡補助又稱為無條件補助，是指對所撥出的資金不規(guī)定具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式，受援地方可用該項資金彌補其一般預算的缺口。與各地的支出需求成正比，與稅收能力成反比，因而其撥款安排應當以對各地方的支出需求和稅收能力的科學測定為依據(jù)。中央財經(jīng)大學財政學院39中央財經(jīng)大學財政學院39三、政府中央財經(jīng)大學財政學院93基本計算公式：一般均衡補助＝（標準支出需求—標準稅收能力）×調(diào)整系數(shù)標準支出需求標準收入能力調(diào)整系數(shù)一般均衡補助有利于實現(xiàn)公共資金分配的縱向和橫向公平中央財經(jīng)大學財政學院40基本計算公式：中央財經(jīng)大學財政學院94三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方法（二）專項補助又稱為有條件補助，是指對所撥付的資金規(guī)定了使用方向或具體用途的轉(zhuǎn)移支付方式，受援地方必須按規(guī)定要求運用該種資金。專項補助非配套補助配套補助有限額配套補助無限額配套補助中央財經(jīng)大學財政學院41三、政府間轉(zhuǎn)移支付的方法專項補助中央財經(jīng)大學財政學院95四、我國一般性轉(zhuǎn)移支付制度方法某地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付額=（該地區(qū)標準財政支出額-該地區(qū)標準財政支出額額）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系