PPP項目咨詢工作初步探索

PPP概述PPP項目操作流程物有所值評價財政可承受能力評估實施方案小結(jié)主要內(nèi)容

PPP(Public-PrivatePartnerships)模式“政府和社會資本合作模式”，即政府和社會資本以長期契約方式提供公共產(chǎn)品和服務的一種合作模式，旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產(chǎn)品和服務的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。PPP概述項目建設意義

政府和社會資本通過公私合作并形成伙伴關系、利益共享、風險共擔。PPP概述政府部門通過PPP項目可以減輕債務壓力，實現(xiàn)公共福利和利益的追求。社會資本通過PPP項目可以拓寬投資企業(yè)范圍和融資渠道，實現(xiàn)自身利益的追求。

PPP可適用的項目（財政部）項目標準項目類型城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理保障性安居工程地下綜合管廊軌道交通醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等PPP概述適用范圍投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度高、收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流。PPP可適用的項目（發(fā)改委）《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應優(yōu)先考慮采用PPP模式建設。適用范圍PPP概述適用范圍PPP可適用的項目（比較圖）軌道交通醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施城市供水、供暖、供氣、燃氣污水和垃圾處理保障性安居工程地下綜合管廊旅游、教育培訓水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護共有部分發(fā)改委列出部分PPP概述適用范圍PPP模式分類投資人承擔責任小

政府承擔責任大

投資人承擔責任逐漸增大

政府承擔責任逐漸變小傳統(tǒng)采購完全私有化服務外包TOTBTOBOTROTBOOPPP概述PPP模式PPP運作機制分析——PPP項目運作方式的選擇標準國家發(fā)改委相關文件中提出的PPP項目運作方式主要包括：O&M、BOT、BOOT、BOO等。財政部相關文件中提出的PPP項目運作方式主要包括：O&M、MC、BOT、BOOT、TOT和ROT等。存量項目采用委托運營、O&M、TOT、ROT方式新建項目采用BOT或BOO等方式選擇標準從項目盈利角度而言項目運作方式選擇經(jīng)營性項目可采用BOT、BOOT等方式運作準經(jīng)營性項目可采用BOT、BOO等方式非經(jīng)營性項目采用BOO、O&M等方式運作在BOO形式，社會資本承擔的風險則較大；在BOOT和BOT形式中，社會資本參與度較高，承擔的風險也較高；而O&M、MC等形式中，社會資本參與度校對較低，承擔風險也較低PPP概述PPP項目運作方式的特點總結(jié)：我國PPP項目運作方式特點總結(jié)運作方式含義資產(chǎn)歸屬期限使用項目適用項目社會資本參與度及風險按是否存量項目按是否經(jīng)營性項目存量or新建經(jīng)營性準經(jīng)營性非經(jīng)營性委托運營（O&M）政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式政府一般不超過8年存量是較低管理合同（MC）政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務職責授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。通常作為TOT的過渡方式政府一般不超過3年存量是較低建設-運營-移交（BOT）由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權(quán)利等移交給政府政府20-30年新建是是較高轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府政府20-30年存量是是較高改建-運營-移交（ROT）政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內(nèi)容政府20-30年存量是是較高建設-擁有-運營-移交（BOOT）項目公司對所建項目設施擁有所有權(quán)并負責經(jīng)營，經(jīng)過一定期限后，再將該項目移交給政府特許經(jīng)營期間貴社會資本，最終歸政府20-30年新建是高建設-擁有-運營（BOO）由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款不涉及期滿移交20-30年或更長新建是是PPP概述項目回報機制指的是項目收入的來源方式，主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等，由項目自身經(jīng)營屬性所決定。使用者付費是指最終由消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，一般適用于可市場化運作，收入能覆蓋成本和合理回報的項目；可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助；而政府付費則指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務。PPP項目回報機制收入來源收入形式使用項目類型使用者付費消費者最終由消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務經(jīng)營性項目可行性缺口補助消費者;政府由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其它優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司經(jīng)濟補助準經(jīng)營性項目政府付費政府政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費非經(jīng)營性項目PPP概述PPP運作機制分析——PPP項目收費機制PPP項目的收費機制包括三類，一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目），二是完全由政府支付服務費用（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項目），三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務可行性（如污水處理項目、垃圾處理項目）項目公司（SPV）最終使用者項目公司（SPV）最終使用者政府部門項目公司(SPV)最終使用者政府部門付費付費服務服務付費服務可行性缺口補貼用戶付費政府付費政府缺口補貼+用戶付費PPP概述PPP運作機制分析——PPP項目收費機制

國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)[2014]43號）關于深化預算管理制度改革的決定（國發(fā)[2014]45號）關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)[2014]60號）國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)[2015]42號）國家發(fā)改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資[2014]2724號）關于切實做好《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》貫徹實施工作的通知（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號）PPP概述

財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金[2014]76號）關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知（財金[2014]112號）關于政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金[2014]113號）政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法（財庫[2014]215號）政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金[2015]21號）關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金[2015]57號）PPP概述

PPP概述-政策解讀一、PPP相關政策分析——財政部和發(fā)改委就PPP在政企關系、風險共擔等領域達成共識，但在試點項目的領域和操作方法上存在差異.財政部和發(fā)改委已分別就PPP合作模式發(fā)布了操作指南或項目合同通用指南，對PPP項目操作過程中項目的準備、執(zhí)行、移交、相關爭議問題做了相關說明；2014年12月4日，財政部發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，財政部一并掛出的還有《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》。2014年12月4日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，其中包含一份《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。財政部發(fā)改委共識對PPP的一些核心理念，兩部委已有共識，即政企合作、風險共擔、合理回報，也都講究績效評價、信息公開等試點項目2014年11月30日，第一批30個PPP示范項目，過半數(shù)來自污水處理、軌道交通領域，此外還包括供水、供暖、地下綜合管廊、體育、醫(yī)療等方面。第二批推行PPP項目206個，項目按地域分類，涵蓋交通、水務、市政基礎設施、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游等領域。各省區(qū)市發(fā)展改革委要認真做好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作，及時建立PPP項目庫，按月對項目進展情況進行調(diào)度匯總，積極推動PPP項目順利實施。操作方法強調(diào)將PPP的推進與地方政府債務問題的解決相結(jié)合，同時還突出了項目采購部分。通知中稱，根據(jù)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），各級財政部門要鼓勵和引導地方融資平臺公司存量項目，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務風險各地可根據(jù)當?shù)貙嶋H及項目特點，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、政府補貼或購買服務等措施，靈活運用BOT、BOO、BOOT等多種模式，切實提高項目運作效率。國務院《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)[2013]36號）《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發(fā)[2014]27號）《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)[2015]61號）推進PPP模式下地下綜合管廊相關政策財政部財政部于2014年印發(fā)的《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建[2014]839號）中提出，中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、?？?、六盤水、白銀等10個城市入選2015年地下綜合管廊試點城市。推進PPP模式下地下綜合管廊相關政策

PPP項目操作流程依據(jù)國家發(fā)改委《PPP指導意見》的操作流程：PPP項目操作流程依據(jù)財政部《PPP指南》的操作流程：PPP項目操作流程：主要分為項目識別、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等5個階段，每個階段又分為若干步驟。PPP項目操作流程

目前實踐情況主要以定性分析為主。物有所值評價凈現(xiàn)值可轉(zhuǎn)移風險承擔成本競爭中立調(diào)整成本建設運營凈成本自留風險承擔成本社會資本支付費用公共部門保留成本PSCPPP節(jié)省費用物有所值評價定量分析是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資和采購模式的產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本的凈現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。定性分析重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)投資和采購模式相比能否增加公共供給、優(yōu)化風險分配、提高效率、促進創(chuàng)新和公平競爭、有效落實政府采購政策等。

由項目本級財政部門會同行業(yè)主管部門組織專家小組實施，根據(jù)評分結(jié)果和專家小組意見作出定性分析結(jié)論。物有所值評價報告框架（一）項目基礎信息。主要包括項目概況、產(chǎn)出說明、項目動作方式和風險分配框架等。（二）定性分析結(jié)果。主要包括評價指標及權(quán)重、專家意見、評分結(jié)果等。（三）定量分析結(jié)果。主要包括參照項目及其合理性說明，PSC值和PPPs值計算及調(diào)整的依據(jù)和結(jié)果，PPPa值計算的依據(jù)和結(jié)果等。（四）評價結(jié)論。根據(jù)分析結(jié)果，明確項目是否通過物有所值評價。（五）附件。通常包括項目初步實施方案、項目實施方案、新建和改建項目的可行性研究報告、存量公共資產(chǎn)歷史資料等。物有所值評價

財政承受能力論證確保財政中長期可持續(xù)性滿足項目全生命周期內(nèi)的財政支出評估目標政府付費項目可行性缺口補助項目評估對象本級財力狀況本級財政收支結(jié)構(gòu)本級財政債務負擔水平評估依據(jù)通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目可進入項目準備階段財政承受能力評估

論證工作流程圖財政承受能力評估

運營補貼支出測算方法政府付費模式

財政承受能力評估可行性缺口補助模式PPP中政府付費的保障《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）

第五條財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

第二十五條每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。財政承受能力評估財政承受能力評估

在確定邊界條件的基礎上編制實施方案，實施方案主要包括以下內(nèi)容：1、項目概況2、風險分析基本框架3、項目運作方式4、交易結(jié)構(gòu)5、合同體系6、監(jiān)管架構(gòu)7、采購方式選擇實施方案（一）項目概況實施方案一、項目說明項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經(jīng)濟技術(shù)指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。風險識別風險評價風險分擔PPP模式下風險管理過程可分為風險識別、風險評價、風險應對（二）風險分配基本框架實施方案（1）風險識別政治風險法律及合同風險金融風險建設風險市場運營風險實施方案（2）風險應對風險分擔機制分配原則執(zhí)行效果實施方案（2）風險應對風險要素風險應對措施建設風險EPC，固定總價運營風險成熟技術(shù)，經(jīng)營管理能力，長期原料供應合同市場風險市場調(diào)研，最低保證供應量，長期產(chǎn)品銷售協(xié)議環(huán)境風險環(huán)境保護法律，環(huán)保管制政治風險投保，安慰信，政府書面保證管制風險政府承擔征收風險股權(quán)/債權(quán)安排，政府機構(gòu)投保實施方案PPP模式分類投資人承擔責任小

政府承擔責任大

投資人承擔責任逐漸增大

政府承擔責任逐漸變小傳統(tǒng)采購完全私有化服務外包TOTBTOBOTROTBOO實施方案（三）運行方式實施方案某市地下綜合管廊PPP項目結(jié)構(gòu)圖（四）交易結(jié)構(gòu)（五）合同體系實施方案

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)