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為了加強預(yù)算審查監(jiān)督，促進我市部門預(yù)算工作，4月中旬和5月中旬，在市人大常委會楊愛金副主任的帶領(lǐng)下，財經(jīng)委和市政府辦公廳、財政局、審計局的同志前往廣州、南寧、廈門等地調(diào)研部門預(yù)算工作。調(diào)研前，調(diào)研組一行依照審查監(jiān)督中遇到的問題和部門預(yù)算編制中反映的難點，詳細擬定了調(diào)研提綱。調(diào)研過程中，與當(dāng)?shù)厝舜筘斀?jīng)委、財政局、審計局座談探討、溝通交流，還詳細察看了部門預(yù)算編制指南、總預(yù)算草案、部門預(yù)算報表等相關(guān)材料，收集了各地好的經(jīng)驗和做法。調(diào)研結(jié)束后，結(jié)合外地經(jīng)驗，調(diào)研組一行就如何改進我市部門預(yù)算編制和預(yù)算審查監(jiān)督工作，進行了反復(fù)的研究討論，最后形成調(diào)研報告。

外地經(jīng)驗

廣州市

一、規(guī)范預(yù)算編制，預(yù)算公開、透明。1、早部署、早報送。政府及財政部門重視預(yù)算編制工作，對年度打算、預(yù)算安排早研究、早部署。部門預(yù)算編制從7月開始，11月底完成各項報審程序。在人代會召開前45天將總預(yù)算草案、部門預(yù)算報送財經(jīng)委，保證人大有充足的初審時刻。2、細編制。預(yù)算要求細化到具體項目和用款單位，科目細化到項，每個部門都有一本厚厚的預(yù)算。涉及多個單位使用的資金，列入牽頭單位的部門預(yù)算。3、建章立制。制定一系列治理方法，規(guī)范預(yù)算編制的標準、程序、項目申報條件，使編制工作有章可循，減少人為因素。在公用經(jīng)費定額標準的制定上，依照部門實際制定了定額“兩類六檔”標準，對編制少于30人的單位，同意標準適當(dāng)上提一檔，使編制更為合理、準確。明確將事業(yè)、后勤、臨時人員的經(jīng)費列入預(yù)算，幸免預(yù)算執(zhí)行中擠占專項經(jīng)費。在項目支出上，出臺了《項目支出預(yù)算治理試行方法》，明確項目的申報標準、審核程序，要求部門的預(yù)算項目必須從項目庫中遴選，項目的初選、可行性論證等前期預(yù)備工作必須在預(yù)算編制開始前完成，解決了項目“誰該上，如何上”的問題。4、實行“陽光財政”。目前除國家安全局外，全市113個一級預(yù)算單位的預(yù)算全部提交人代會審議。人代會期間，預(yù)算全部公開，內(nèi)容簡明清晰，除印制厚達805頁的預(yù)算表外，還發(fā)給代表每人一張詳細的數(shù)據(jù)光盤，會后不收回。在每個代表團會議室還配備裝有部門預(yù)算數(shù)據(jù)庫的電腦，供代表查詢，并配有專職人員介紹情況，即時解答代表提出的疑問。

二、創(chuàng)新人大審查監(jiān)督的方式、內(nèi)容。1、專題審議部門預(yù)算。人代會期間，除對所有的部門預(yù)算進行集中審議外，今年還重點選擇教育、衛(wèi)生2個部門的部門預(yù)算進行專題審議，參加專題審議的對象除財經(jīng)委委員外，每個代表小組分不派兩名代表參加。2、啟動預(yù)算修正案。人代會審議中，代表能夠?qū)︻A(yù)算提出修正案，由財經(jīng)委對修正案進行審議后，報大會主席團審議決定。3、預(yù)算安排與預(yù)算執(zhí)行審計情況掛鉤。在審查部門下年度預(yù)算時，將部門上年度的預(yù)算執(zhí)行審計情況送交大會，作為審查的參考，促使部門預(yù)算編制更加符合實際情況。4、探究預(yù)算績效監(jiān)督。監(jiān)督重點由真實性、合法性審查向效益性審查深化。今年以提高資金使用效益為重點，開始啟動預(yù)算項目支出績效情況的監(jiān)督，將“就業(yè)再就業(yè)專項支出績效情況”列為常委會聽取的議題。5、組建專家?guī)?。成立?0個專家組成的預(yù)算監(jiān)督專家?guī)?，由高校、財政、稅?wù)、審計等部門和會計師事務(wù)所的專家組成，參與財經(jīng)委的預(yù)算監(jiān)督，強化監(jiān)督力度。6、實行在線監(jiān)督。人大財經(jīng)委與財政局聯(lián)網(wǎng)，設(shè)置實時在線預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)，對支出進行實時監(jiān)督。

三、強化代表的培訓(xùn)，突出體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。2006年預(yù)算審查中，新聞媒體提出預(yù)算本子“外行看不明白，內(nèi)行看不清”，代表審查預(yù)算“憑印象”。為了讓代表看明白預(yù)算、審準預(yù)算，廣州市人大人代室在代表培訓(xùn)中強化預(yù)算監(jiān)督知識的培訓(xùn)，邀請廣東省人大、高校和財政、審計部門的專家授課，詳細講解要領(lǐng)。通過培訓(xùn)，代表審議質(zhì)量得到提高，現(xiàn)在代表的審查細化到每個項目。

南寧市

一、規(guī)范項目支出編制和結(jié)余資金治理，重視預(yù)算的論證、溝通。1、對項目預(yù)算實行“準入制度”。要求凡是1萬元以上的項目支出都要列入部門預(yù)算，資金要細化到用款單位和項目。制訂了《南寧市市本級項目支出預(yù)算治理方法》，明確規(guī)定了預(yù)算項目的申報條件、程序和部門項目庫、財政項目庫的建立等，項目支出的編制規(guī)范、有序，幸免了隨意性。2、加強結(jié)余資金的治理，預(yù)算安排與上年執(zhí)行情況有機結(jié)合。要求部門要將歷年結(jié)余編入預(yù)算，統(tǒng)籌安排；上年結(jié)余較大的部門，下年度預(yù)算從緊從嚴操縱；新增項目支出，先動用部門上年凈結(jié)余，對結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未使用的予以凍結(jié)。2006年起，財政局每年都組織清理結(jié)轉(zhuǎn)，幸免資金沉淀。3、加強預(yù)算的論證，體現(xiàn)與部門互動。財政局內(nèi)部設(shè)立預(yù)算編審服務(wù)中心、由各相關(guān)處室組成的預(yù)算聯(lián)審小組，建立初審、聯(lián)審、復(fù)審、平衡性審核機制。在預(yù)算編制中，注意與部門交流和互動，財政局分管領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)處室與部門召開碰頭會進行溝通、交流。部門預(yù)算“二上”后，市政府成立審核小組進行審核，還邀請重點支出部門的領(lǐng)導(dǎo)參與。

二、實行綜合封閉式審查，強化實質(zhì)性監(jiān)督。預(yù)算審查中除了一般的會議審查外，采取綜合封閉式審查的方式，強化監(jiān)督力度。封閉式審查以財經(jīng)委為主，邀請部分人大代表、廣西財經(jīng)學(xué)院、財政廳、審計廳、市審計局、紀檢監(jiān)察部門以及部分城區(qū)財經(jīng)工委的專家參加，集中10天，對部門預(yù)算進行封閉式審查，審查的重點是每個部門的專項支出預(yù)算安排情況。審查過程中，有關(guān)部門、財政局列席會議，回答詢問。在審查的基礎(chǔ)上，匯總審查意見反饋財政局，要求財政局認真研究后書面答復(fù)財經(jīng)委。

三、嚴格審查程序。預(yù)算法要求預(yù)算草案要在大會前一個月報送人大財經(jīng)委，實際操作中，實行“能快不慢”的做法，要求財政局在人代會前40天—1個月報送，保證人大有足夠的時刻初審。初審中，注意提早介入預(yù)算編制，參與預(yù)算編制的全過程。同時，在送審材料的要求上，逐年細化、公開，除自收自支單位外，部門預(yù)算全部報送人大審查。大會期間，除將總預(yù)算和部門預(yù)算匯總表印發(fā)全體代表外，還將詳細的部門預(yù)算表放在陳列室，專門供代表查閱。

廈門市

一、嚴格預(yù)算編制程序，細化和規(guī)范預(yù)算編制。1、嚴格編制程序。預(yù)算編制從7月份開始，由政府統(tǒng)一部署，政府常務(wù)副市長親自參加。8月10日前，部門編報收支預(yù)算建議數(shù)，經(jīng)局辦公會議研究通過、部門一把手簽字后“一上”上報財政局。9月10前，財政部門進行初審下達“一下”建議數(shù)。9月30日前，部門依照“一下”的建議數(shù)編制正式預(yù)算草案，送財政局會稿后報分管副市長，經(jīng)分管副市長同意簽字后，方可“二上”。10月31日前，財政局審核各部門預(yù)算草案，報市政府審定。2、重視預(yù)算的細化。一是財政資金細化到部門預(yù)算的比率不斷提高。除土地收支預(yù)算由市土地開發(fā)總公司編制外，財政資金差不多細化分解到部門預(yù)算中，2008年細化比率達70%，2009年預(yù)備把預(yù)算內(nèi)基建的償債支出列入市發(fā)改委的部門預(yù)算，細化比率可達85%。剩余15%未列入部門預(yù)算的資金要緊是：社保風(fēng)險預(yù)備金、預(yù)備費、預(yù)留調(diào)資、中央及省駐廈單位的補助、稅務(wù)補助、大型外資企業(yè)的稅收扶持等。二是細化部門預(yù)算編制。在部門預(yù)算編制中，要求資金盡量要細化到具體項目、用款單位，項目支出細化率要達到70%，其余30%的待分配資金，必須在預(yù)算年度的上半年落實到具體項目。3、實行預(yù)算項目事前績效審核。制定“專項支出預(yù)算績效考評方法”，在資金分配環(huán)節(jié)引入評審論證、競爭優(yōu)選機制。部門200萬元以上項目，要求在預(yù)算編制部署后20天內(nèi)，經(jīng)市財政局審核中心進行事前績效審核，由審核中心組織考評、打分，分出“優(yōu)、良、及格、不及格”四個等級，等級為“優(yōu)”的優(yōu)先列入年度預(yù)算或項目庫，“良”和“及格”的，其分值作為項目安排次序的重要依據(jù)，未達到“及格線”的，不得列入年度預(yù)算或項目庫。500萬元以上的重大項目經(jīng)績效評估后，必須報送預(yù)算評審委員會審議是否排入年度預(yù)算。

二、強化預(yù)算約束，加大財政監(jiān)管力度。1、嚴肅預(yù)算執(zhí)行。督促部門要嚴格按人大批準的預(yù)算執(zhí)行，人員支出、項目支出不得互相擠占挪用、不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整的要報財政局批準。2、嚴格操縱預(yù)算追加。下發(fā)《關(guān)于嚴格操縱財政預(yù)算追加的通知》，要求各部門打足預(yù)算，不留缺口，對預(yù)算年度中能夠預(yù)見的支出，必須納入年初部門預(yù)算。上半年財政原則上不受理部門的預(yù)算追加申請。經(jīng)批準追加的預(yù)算經(jīng)費如有結(jié)余，年終應(yīng)全額上繳市財政。3、加強對支出進度的監(jiān)管。督促部門按序時進度支出，對預(yù)算支出進度慢的單位由財政局予以通報。支出進度低于規(guī)定進度10%以上的單位，不予受理預(yù)算追加申請。實行專項資金結(jié)余扣減制度，對專項支出年底未完成進度的，2004年按結(jié)余額扣減3%用于全市統(tǒng)籌，2005年扣減比例提高到20％，2006年起則全部收回財政。4、推行決算審簽。制定了《廈門市部門決算草案審簽暫行方法》，推行部門決算要通過審計，審計結(jié)果必須經(jīng)審計局局長簽字認可的制度。每年對年初人大初審的幾個部門的決算進行審簽，審簽的重點是部門年終清理結(jié)算的情況、部門決算編制情況、收支效益情況、部門決算與預(yù)算的差異情況等，解決預(yù)算與決算“兩張皮”的問題。5、加快配套改革。穩(wěn)步推進國庫集中支付、政府收支分類、政府采購等各項改革。除一般預(yù)算外，基金也逐步納入國庫集中支付。建立財政資金在線監(jiān)控系統(tǒng)，推行公務(wù)卡結(jié)算，加快了撥款進度和資金運行的透明度。

三、人大預(yù)算審查監(jiān)督突出三個亮點：1、先審部門預(yù)算、后審總預(yù)算。在審查政府總預(yù)算前，要求先完成對部門預(yù)算的實質(zhì)性審查，并以此作為審查總預(yù)算的依據(jù)和基礎(chǔ)。大會期間所有部門的預(yù)算作為參閱件發(fā)給全體代表，部門預(yù)算的審查意見也作為總預(yù)算審查報告的附件印發(fā)大會。每年重點抽取幾個部門的預(yù)算，在“二上”前組織集中審查，五年內(nèi)對政府成員單位輪審一遍。審查中，成立以財經(jīng)委為主的預(yù)算審查組，邀請國家會計學(xué)院教授、審計局、人大相關(guān)委員會的人員參加，分工審查部門預(yù)算。2、建立對部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算的全程監(jiān)督。預(yù)算經(jīng)人代會批準后，對預(yù)算審查中重點抽查的部門的預(yù)算執(zhí)行情況，進行跟蹤監(jiān)督，部門年中追加經(jīng)費的報告要求抄報財經(jīng)委。同時，切實發(fā)揮部門決算審簽的作用，決算審查中要求審計局結(jié)合市人大年初提出的部門預(yù)算審查意見書，對這些部門的決算進行審計，提出決算審簽報告，在人大審查決算時一并提交常委會，為審查決算提供參考。3、嚴格操縱預(yù)算變更。制訂《廈門市預(yù)算審查批準監(jiān)督條例》，對預(yù)算收支增、減總額超過原批準預(yù)算總額3%的，農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障資金需要調(diào)減的，類級科目預(yù)算支出資金增、減額超過年初預(yù)算10%的，均要求政府編制預(yù)算變更草案報人大審批。

下一步工作的意見、建議

一、對部門預(yù)算編制工作的意見、建議。

1、加強政府對預(yù)算編制的領(lǐng)導(dǎo)。部門預(yù)算編制作為一項系統(tǒng)工程，需要政府強有力的領(lǐng)導(dǎo)。政府要重視和加強預(yù)算工作，牽頭組織部署預(yù)算編制。要提早研究年度工作打算，督促部門加強前期論證，解決工作打算滯后于預(yù)算編制的問題，立足打算、編實預(yù)算。要規(guī)范編制程序，部門預(yù)算“一上”前要通過各部門辦公會議研究通過、部門一把手簽字；“二上”前，部門預(yù)算經(jīng)財政會稿后要報政府分管副市長，經(jīng)分管副市長同意簽字后方可“二上”，“二上”后的部門預(yù)算要經(jīng)政府常務(wù)會議研究通過。

2、改進預(yù)算編制工作，促進科學(xué)理財。一要建章立制，規(guī)范預(yù)算編制。要完善現(xiàn)行的預(yù)算編制方法，合理制定公用經(jīng)費標準，規(guī)范事業(yè)編制和臨時人員的經(jīng)費支出預(yù)算。建立預(yù)算項目的“準入機制”，強化項目支出的事前評審論證，未經(jīng)充分論證的項目不能列入預(yù)算。建立部門、財政兩級項目庫，對項目分輕重緩急、擇優(yōu)遴選，實行滾動治理。提高預(yù)算編制透明度，加強財政與部門的溝通交流，使預(yù)算得到充分論證。二要細化預(yù)算編制。財政專項資金要盡可能細化到部門預(yù)算，對涉及多個部門的資金要列入牽頭單位的預(yù)算，逐年提高專項資金細化到部門的比率，2009年細化率要達到70%，2010年細化率要達到80%。目前無法細化到部門的土地支出要細化到具體項目。部門的預(yù)算要細化到用款單位和具體項目，預(yù)算編制中細化比率要達到70%，剩余30%要在預(yù)算年度的上半年細化，沒有細化的要收回財政。三要統(tǒng)籌結(jié)余資金。要認真研究解決當(dāng)前結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額大的問題，加大對歷年結(jié)轉(zhuǎn)的清理，合理操縱財政結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模。加強對部門結(jié)余資金的治理，部門結(jié)余要編入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排；上年結(jié)余較多的部門，下年度預(yù)算要從緊從嚴操縱；新增項目支出，要先動用部門上年凈結(jié)余；結(jié)轉(zhuǎn)達一定年限的資金要收回財政，防止資金沉淀。四要加強基礎(chǔ)工作，強化部門責(zé)任。預(yù)算編制基礎(chǔ)在部門。各部門要著力加強項目前期論證，列入預(yù)算的項目必須通過充分論證。要摸清家底，實事求是，把預(yù)算編準、編實。

3、實行“陽光財政”，提高預(yù)算透明度。一要按法定時刻報送材料。對預(yù)算的初步審查，是預(yù)算法給予人大常委會的職責(zé)，也是批準預(yù)算的必經(jīng)程序。政府及財政部門要認真執(zhí)行預(yù)算法、監(jiān)督法等法律法規(guī)，在人代會召開前一個月將總預(yù)算草案、部門預(yù)算報送人大初審，保證人大有充足的時刻初審。二要細化預(yù)算內(nèi)容，保障代表的知情權(quán)。要逐步細化送交代表審查的材料，四次大會擬將2009年部門預(yù)算匯總表與總預(yù)算印發(fā)財政經(jīng)濟審查委員會全體委員，會后不收回。要配置安裝有部門預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫的電腦，供代表查詢。今后逐步做到將部門預(yù)算匯總表、部門預(yù)算全部信息數(shù)據(jù)印發(fā)全體代表、向社會公布。

4、積極推進部門預(yù)算的配套改革和治理。一要完善配套改革。加快國庫集中支付、政府采購、政府收支分類等配套改革，形成合力，促進部門預(yù)算改革的深化。二要在預(yù)算編制中啟動績效考評。積極探究項目事前績效評審，在資金分配環(huán)節(jié)引入評審論證、競爭優(yōu)選機制，對項目設(shè)立績效目標，年終決算時進行績效目標考評，強化部門的支出責(zé)任。三要加強審計監(jiān)督。加強對資金使用情況的追蹤問效，重視和強化審計監(jiān)督工作，積極推進績效審計、部門決算審簽。建立健全部門內(nèi)部操縱機制，對財政資金使用量大的重點部門要設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)。大力推進計算機聯(lián)網(wǎng)審計，提高審計監(jiān)督的時效性。

二、對人大預(yù)算審查監(jiān)督的意見、建議。

1、創(chuàng)新審查監(jiān)督方式，強化實質(zhì)性審查。改進預(yù)算審查方式，在審查預(yù)算中探究實行封閉式審查。由財經(jīng)委、人大代表、專家組成初審小組，在審查總預(yù)算草案的同時，每年重點抽取5家左右的部門預(yù)算，在“二上”前集中進行封閉審查，重點審查部門專項安排情況。審查中，財政局、有關(guān)部門列席會議回答詢問。審查后，形成初審意見交財政局研究、修改，依照財政局的反饋情況，財經(jīng)委對初審意見進行修改形成審查意見，審查意見將作為附件交大會財政經(jīng)濟審查委員會，作為審查部門預(yù)算的參考。預(yù)算經(jīng)大會通過后，將跟蹤監(jiān)督這幾個部門的預(yù)算批復(fù)和執(zhí)行的情況。年度決算中，要求審計部門進行審計或決算審簽，審計意見將作