以案說法：應急管理部門的綜合監(jiān)管職責和范圍——安委會職責≠應急部門職責摘要：在事故發(fā)生后,應在組織事故調查的基礎上,依法依規(guī)查清責任單位,責任人,并追究其相關責任,“就地免職”不是科學,合法的追責。本文詳細辨析了安全生產(chǎn)委員會與應急管理部門的職責之間的關系,介紹了應急管理部門的綜合監(jiān)督管理職責,應急管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)管范圍,以及明確了生產(chǎn)安全事故應當“依法”追責。2021年9月10日，遼寧省大連市普蘭店區(qū)豐榮街道鑫和社區(qū)一住戶家中發(fā)生燃氣爆炸事故（下簡稱“大連‘9·10’燃氣爆炸事故”），造成8人死亡、5人受傷。3天后，大連市應急管理局的三位領導被問責。大連市委這一“研究決定”，在應急管理部門引起巨大反響。免職2天后，大連市安委會召開會議，會上宣布對已免職的市應急管理局主要領導另行安排工作。大連“9·10”燃氣爆炸事故追責如同過山車，一波三折。雖然大連市安委會會議表示對被免職的大連市應急管理局主要領導工作另行安排，但仍明確要嚴肅追責住建部門的責任。大連“9·10”燃氣爆炸事故的責任單位、責任人及他們應該承擔何種責任，應根據(jù)批復后的事故調查報告依法依規(guī)追責，不宜急于對有關單位、有關人員進行粗暴式問責。安全生產(chǎn)委員會的職責不等于是應急管理部門的職責國務院安全生產(chǎn)委員會是根據(jù)2003年10月29日中華人民共和國國務院辦公廳發(fā)出的《關于成立國務院安全生產(chǎn)委員會的通知》設立的；為加強對安全生產(chǎn)工作的統(tǒng)一領導，促進安全生產(chǎn)形勢的穩(wěn)定好轉，各級人民政府設置安全生產(chǎn)委員會（以下簡稱“安委會”）。2018年國家機構改革后，安全生產(chǎn)委員會辦公室（以下簡稱“安委會辦公室”）設在應急管理部門。承擔安委會的日常工作安委會辦公室主要職責是：研究提出安全生產(chǎn)重大方針政策和重要措施的建議；監(jiān)督檢查、指導協(xié)調國務院有關部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的安全生產(chǎn)工作；組織國務院安全生產(chǎn)大檢查和專項督查；參與研究有關部門在產(chǎn)業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及安全生產(chǎn)的相關工作；負責組織國務院特別重大事故調查處理和辦理結案工作；組織協(xié)調特別重大事故應急救援工作；指導協(xié)調全國安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作；承辦安委會召開的會議和重要活動，督促、檢查安委會會議決定事項的貫徹落實情況；承辦安委會交辦的其他事項。安委會辦公室或各地方應急管理部門承擔的安委會日常工作，主要是“提出安全生產(chǎn)重大方針政策和重要措施的建議，監(jiān)督檢查、指導協(xié)調本級人民政府有關部門和下一級人民政府的安全生產(chǎn)工作，指導協(xié)調當?shù)匕踩a(chǎn)行政執(zhí)法工作，承辦安委會召開的會議和重要活動，督促、檢查安委會會議決定事項的貫徹落實情況”?！栋踩a(chǎn)法》（修正案）第九條第一款也規(guī)定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對安全生產(chǎn)工作的領導，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調機制，支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，及時協(xié)調、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。”安委會是“安全生產(chǎn)工作協(xié)調機構”，這在立法上確定了安委會的法律地位。因應急管理部門承擔了安委會日常工作，例如組織地方人民政府召開的安全生產(chǎn)會議，通報本地區(qū)安全生產(chǎn)情況，如燃氣安全情況等，造成部分領導干部認識上的錯誤：既然“應急管理部門”通報“燃氣安全情況”，燃氣安全的監(jiān)管職責應該由應急管理部門承擔。例如，2021年9月13日，大連普蘭店區(qū)“9·10”燃氣爆炸事故問責處理情況通報發(fā)布。經(jīng)事故調查組研判，大連坤馬燃氣公司無視國務院《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《遼寧省城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《大連市燃氣管理條例》等法律、法規(guī)對燃氣企業(yè)應承擔的安全責任規(guī)定，在燃氣生產(chǎn)和作業(yè)過程中未履行相關安全生產(chǎn)規(guī)定，造成嚴重后果，涉嫌重大責任事故罪。普蘭店公安分局已依法將該公司法人李洪奎、主管安全生產(chǎn)副經(jīng)理朱來軍刑事拘留。按照“三管三必須”的要求，大連市應急局、住建局，普蘭店區(qū)人民政府行業(yè)監(jiān)管和屬地責任嚴重缺位，經(jīng)大連市委研究決定：免去市應急局黨委書記張福久，黨委副書記、局長楊哲職務；對市應急局黨委委員、副局長張晨和市住建局黨組成員、副局長宋光停職檢查；免去普蘭店區(qū)副區(qū)長韓冰職務，按有關法律規(guī)定辦理；責成普蘭店區(qū)委對普蘭店區(qū)應急局黨委書記、局長曹慶恩，住建局副局長黃旭予以免職。除屬地政府相關領導與住建部門領導被問責外，大連市應急管理局的三位領導也被問責?！按筮B市突發(fā)事件應急管理辦公室”官方微信號“大連應急”發(fā)布，2021年7月28日，大連市副市長駱東升主持召開了全市燃氣安全工作部署電視電話會議，會議上，市應急管理局黨委書記張福久通報了近期大連市燃氣安全工作情況，提出了下一步工作安排。這次會議如果是以安委會的名義召開的，大連市應急管理局組織并通報燃氣安全工作情況，并提出下一步工作安排，沒有任何問題。但是，有些普通大眾甚至部分領導據(jù)此認為，應急管理部門負責“燃氣安全監(jiān)管”，這顯然是一種錯誤的理解，且這種錯誤必須得到糾正。當然，各級應急管理部門在承擔安委會日常工作的時候，需要明確工作的主體是“安委會”而非“應急管理部門”，避免給民眾造成誤解。應急管理部門的綜合監(jiān)督管理依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，應急管理部門對安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理（以下簡稱“綜合監(jiān)管”），而各有關部門根據(jù)職責分工，對有關行業(yè)、領域安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理（以下簡稱“行業(yè)監(jiān)管”）。1.應急管理局是干什么的？應急管理局主要負責組織編制應急總體預案和規(guī)劃，指導各地區(qū)各部門應對突發(fā)事件工作，推動應急預案體系建設和預案演練；建立災情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災情，統(tǒng)籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統(tǒng)一調度。組織災害救助體系建設，指導安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作；指導火災、水旱災害、地質災害等防治；負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。2.應急管理局的主要職責1）負責應急管理工作，指導全市應對安全生產(chǎn)類、自然災害類等突發(fā)事件和綜合防災減災救災工作。負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。2）貫徹執(zhí)行應急管理、安全生產(chǎn)等法律法規(guī)規(guī)章、規(guī)程和標準，擬訂全市應急管理、安全生產(chǎn)等政策規(guī)定，組織編制市應急體系建設、安全生產(chǎn)和綜合防災減災規(guī)劃。3）指導應急預案體系建設，落實事故災難和自然災害分級應對制度，組織編制市總體應急預案和安全生產(chǎn)類、自然災害類專項預案，綜合協(xié)調應急預案銜接工作，組織開展預案演練，推動應急避難設施建設。4）組織指導協(xié)調安全生產(chǎn)類、自然災害類等突發(fā)事件應急救援，承擔市應對重大災害指揮部工作，綜合研判突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢并提出應對建議，協(xié)助市委、市政府指定的負責同志組織重大災害應急處置工作。5）牽頭建立市（縣）統(tǒng)一的應急管理信息系統(tǒng)，負責信息傳輸渠道的規(guī)劃和布局，建立監(jiān)測預警和災情報告制度，健全自然災害信息資源獲取和共享機制，依法依規(guī)統(tǒng)一發(fā)布災情。6）統(tǒng)籌應急救援力量建設，負責消防、森林火災撲救、抗洪搶險、地震和地質災害救援、生產(chǎn)安全事故救援等專業(yè)應急救援力量建設，按規(guī)定權限協(xié)調管理市綜合性應急救援隊伍，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及社會應急救援力量建設。7）統(tǒng)一協(xié)調指揮各類應急專業(yè)隊伍，建立應急協(xié)調聯(lián)動機制，推進指揮平臺對接。8）負責消防管理工作，協(xié)助指導消防監(jiān)督、火災預防、火災撲救等工作。在行政設置上，市級應急管理局為正處級，縣應急管理局為正科。新組建的應急管理局人員，以原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為班底，按照”原則，根據(jù)職能劃轉整合安置人員，原公務員繼續(xù)保持行政編制。由于其職能的重要性，從部委到市縣，在各級政府都有設立，而且統(tǒng)一為政府管理部門。3.應急管理部門的綜合監(jiān)督管理“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”之間關系的爭議由來已久，甚至有相當一部分領導干部、學者教授、司法人員等錯誤地認為，“綜合監(jiān)管”就是“無論何種性質的生產(chǎn)經(jīng)營單位，無論該生產(chǎn)經(jīng)營活動是否有行業(yè)監(jiān)管部門，應急管理部門都負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責?！崩?2016年11月17日16時許，民權縣利偉建材有限公司在混凝土生產(chǎn)設備調試期間，該公司后勤人員孫騰騰跳入基坑內(nèi)清理砂石料，不慎被皮帶絞傷，經(jīng)搶救無效死亡。經(jīng)事故調查，該公司沒有制定相關的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和培訓計劃，沒有依法對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓，是事故發(fā)生的直接原因。原審認為，民權縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局依規(guī)定對本縣的安全生產(chǎn)有綜合監(jiān)督管理職責，作為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局綜合監(jiān)管股負責人的張鎖德及主管領導劉吉福，對本案中涉事企業(yè)的安全生產(chǎn)及貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)等情況有監(jiān)督管理職責，張鎖德、劉吉福對本起事故的發(fā)生應承擔相應責任。被告人張鎖德、劉吉福身為國家機關工作人員，不履行安全監(jiān)管職責，致一人死亡，其行為已構成玩忽職守罪。張鎖德、劉吉福雖投案，但庭審中不認罪，并否認自己有監(jiān)管職責，故不能認定自首。張鎖德、劉吉福犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰，可以免予刑事處罰。依照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第一款、第三十七條之規(guī)定，判決1.被告人張鎖德犯玩忽職守罪，免予刑事處罰；2.被告人劉吉福犯玩忽職守罪，免予刑事處罰。張鎖德、劉吉福上訴稱對民權縣利偉建材公司沒有行業(yè)監(jiān)管職責，不構成玩忽職守罪，請求宣告無罪。張鎖德、劉吉福的辯護人均認為民權縣利偉公司屬于建筑行業(yè)，應由民權縣住建局行業(yè)監(jiān)管，民權縣安監(jiān)局應對涉事企業(yè)的行業(yè)主管部門民權縣住建局履行綜合監(jiān)管職責。因此，民權縣安監(jiān)局對涉事企業(yè)既沒有行業(yè)監(jiān)管職責，也沒有綜合監(jiān)管職責。應宣告張鎖德、劉吉福無罪。二審查明事實與一審一致，據(jù)以定案的證據(jù)經(jīng)再次核實無誤。關于張鎖德、劉吉福是否構成玩忽職守罪的問題。經(jīng)查，我國對安全生產(chǎn)實行專項監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結合的原則。企業(yè)的主管部門負有專項監(jiān)管之責，安監(jiān)局負有綜合監(jiān)管之責，根據(jù)民政辦[2015]59號、79號文件規(guī)定，民權住建局作為民權縣利偉公司的行業(yè)主管部門，負有行業(yè)監(jiān)管職責，安監(jiān)局負有綜合監(jiān)管之責。綜合監(jiān)管之責就是把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實到位。張鎖德、劉吉福負有綜合監(jiān)管之責，二人沒有下去檢查過，甚至不知道有民權利偉公司，更不可能把安全生產(chǎn)法律、法規(guī)落實到位。經(jīng)鑒定，事故發(fā)生的原因是安全生產(chǎn)制度落實不到位，該企業(yè)沒有制定安全生產(chǎn)制度，對人員也沒有進行安全生產(chǎn)培訓。民權住建局作為專項監(jiān)管部門對事故的發(fā)生負有直接責任，但作為安監(jiān)局的張鎖德、劉吉福不把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實到位，造成人員死亡，同樣負有責任，二上訴人主觀上存在過失，構成玩忽職守罪。本院認為，原判認定事實清楚，證據(jù)確實、充分，定罪準確，量刑適當，審判程序合法。張鎖德、劉吉福的上訴理由和辯護人的辯護意見不能成立，不予支持。這種錯誤觀點的邏輯結果是：一旦發(fā)生安全事故，應急管理部門就有責任，就要被追責。這是對“綜合監(jiān)管”的誤解?！熬C合監(jiān)管職責就是把安全生產(chǎn)的法律法規(guī)等落實到位，督促行業(yè)監(jiān)管部門進行行業(yè)監(jiān)管，確保各項生產(chǎn)工作的安全進行?！边@種錯誤觀點的邏輯結果是：一旦發(fā)生安全事故，應急管理部門就有責任，就要被追責。這是對“綜合監(jiān)管”的誤解。什么是“綜合監(jiān)管”？原國家安全監(jiān)管總局《關于貫徹落實國務院<通知>精神強化安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的指導意見》指出，“強化對安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)管。各級安全監(jiān)管部門要指導協(xié)調、監(jiān)督檢查有關行業(yè)管理部門和下級政府貫徹落實黨和國家安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)和黨中央、國務院以及本級政府關于安全生產(chǎn)重要工作部署的情況，監(jiān)督檢查有關行業(yè)管理部門和下級政府關于安全生產(chǎn)履職和責任落實情況，并進行評估和通報?！?016年《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》也提出，“各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔本級安全生產(chǎn)委員會日常工作，負責指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產(chǎn)工作，履行綜合監(jiān)管職責。”“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責安全生產(chǎn)法規(guī)標準和政策規(guī)劃制定修訂、執(zhí)法監(jiān)督、事故調查處理、應急救援管理、統(tǒng)計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作?！庇袑W者也提出：綜合監(jiān)管是一種綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，它的工作對象更多表現(xiàn)為下一級政府及安全生產(chǎn)專項監(jiān)管部門、行業(yè)管理部門，也就是說，綜合監(jiān)管在一定程度上代表上一級政府對下一級政府的安全生產(chǎn)工作情況進行的監(jiān)督，代表政府對有關部門及單位的安全生產(chǎn)工作情況進行的監(jiān)督，但這種監(jiān)督的目的在于保證政府有關部門及單位的安全生產(chǎn)工作的全局決策、總體部署與重大舉措能正常地推進、有效地落實。綜合監(jiān)管所要解決的問題是關系到安全生產(chǎn)全局的、重要的共性問題。所以，“綜合監(jiān)管”的真實意思，并非應急管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的“綜合監(jiān)督管理”，而是履行本級安委會職責和安全生產(chǎn)的綜合性工作。前者即對本級政府有關部門和下級政府安全生產(chǎn)工作的指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核；后者即負責安全生產(chǎn)法規(guī)標準和政策規(guī)劃制定修訂、執(zhí)法監(jiān)督、事故調查處理、應急救援管理、統(tǒng)計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作。如果依據(jù)未履行“綜合監(jiān)督管理”職責，追究應急管理部門及其工作人員的責任，也必須是因未履行“指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核”本級政府有關部門和下級政府安全生產(chǎn)工作，或者未履行“事故調查處理等綜合性工作”。再次回顧到大連“9·10”燃氣爆炸事故，大連市應急管理局在7月28日已經(jīng)提出燃氣安全的下一步工作安排。根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《遼寧省城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等有關法規(guī)，大連市燃氣主管部門都是建設主管部門，對于應急管理部門，則是按照職責，做好相應工作。如果大連市應急管理局在“下一步工作”安排中，安排應急管理局負責“燃氣安全監(jiān)管”，顯然安排錯了，大連市應急管理局和各區(qū)應急管理局對燃氣安全進行監(jiān)管執(zhí)法，違背“三管三必須”；如果大連市應急管理局在“下一步工作”安排中，根據(jù)“三管三必須”、《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《遼寧省城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，以及大連市人民政府各部門的“三定方案”，安排燃氣安全監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責，則其已盡到了“綜合監(jiān)督管理”職責，對其追責恐難讓人信服。應急管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的監(jiān)管范圍生產(chǎn)經(jīng)營活動危險因素多、技術性強，對生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全監(jiān)管在很大程度上具有專業(yè)性、行業(yè)性，不同行業(yè)、領域的安全各具特色，單就交通運輸安全就有道路運輸、航空運輸、水上運輸、鐵路運輸?shù)?，機動車安全、航空器安全、船舶安全、鐵路安全雖然都屬于安全，但其安全原理存在巨大差別，這也是安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法沒有被并入綜合執(zhí)法的主要原因。但也有學者認為，從《安全生產(chǎn)法》“適用范圍”分析來看，不難得出結論，應急管理部門面對的管理客體是清楚的，即所有的生產(chǎn)經(jīng)營單位?！栋踩a(chǎn)法》雖適用于所有的生產(chǎn)經(jīng)營單位，但各生產(chǎn)經(jīng)營單位歸屬行業(yè)、領域不同，讓應急管理部門對所有生產(chǎn)經(jīng)營單位承擔安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責不可能，也不現(xiàn)實；在有行業(yè)管理部門的情形下，存在重復執(zhí)法。所以，《安全生產(chǎn)法》使用了“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門”表述安全監(jiān)管執(zhí)法主體。誰是“負有安全生產(chǎn)監(jiān)管管理職責的部門”，則根據(jù)“三管三必須”確定。習近平總書記在2013年7月18日召開的中央政治局第28次常委會上強調說：“堅持管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務必須管安全，管生產(chǎn)必須管安全，而且要黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。該擔責任的時候不負責任，就會影響黨和政府的威信?！?016年，《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》提出，“按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全和誰主管誰負責的原則，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關系，明確各有關部門安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作職責，并落實到部門工作職責規(guī)定中?！薄栋踩a(chǎn)法》（修正案）第十條第二款明確規(guī)定了“三管三必須”，根據(jù)“三管三必須”具體的監(jiān)督管理部門，“對新興行業(yè)、領域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業(yè)務相近的原則確定監(jiān)督管理部門?！彼?，應急管理部門并非安全生產(chǎn)監(jiān)管的兜底部門，其監(jiān)督管理的對象也要根據(jù)“三管三必須”確定。例如，應急管理部門負責“工礦商貿(mào)行業(yè)”的安全監(jiān)管執(zhí)法。同時，《安全生產(chǎn)法》（修正案）列舉了“國務院交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設、水利、民航等有關部門”依法律、行政法規(guī)，根據(jù)“三管三必須”履行監(jiān)管職責。這里采取了“列舉+概括”的立法方式，除了法條中列舉的部門，其他部門也應依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定履行監(jiān)管職責，這里的“其他部門”當然包括應急管理部門。例如，《煙花爆竹安全管理條例》第四條規(guī)定：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責煙花爆竹的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理；公安部門負責煙花爆竹的公共安全管理；質量監(jiān)督檢驗部門負責煙花爆竹的質量監(jiān)督和進出口檢驗?！彼?，應急管理部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全監(jiān)管范圍也要根據(jù)“三管三必須”、《安全生產(chǎn)法》和其他法律、法規(guī)，以及地方人民政府各部門的“三定方案”確定，而不是所有的生產(chǎn)經(jīng)營活動都由應急管理部門監(jiān)管。應急管理部門的“綜合監(jiān)督管理”，并非是對生產(chǎn)經(jīng)營單位的“綜合監(jiān)督管理”，更不是對生產(chǎn)經(jīng)營活動監(jiān)督管理的兜底，而是指導協(xié)調、監(jiān)督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產(chǎn)工作，以及事故調查處理等綜合性工作。但有些地方應急管理部門的“三定方案”明確規(guī)定，“負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)（煤礦除外）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作?！笔构娬`認為“負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理”就是對生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，甚至有些應急管理部門及其執(zhí)法人員超越職權，對有明確行業(yè)監(jiān)管部門的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行監(jiān)督檢查。例如，有些地方應急管理局安排執(zhí)法人員對道路運輸企業(yè)、客運站等進行安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查，這屬于越權執(zhí)法。建議各地應急管理部門在修訂“三定方案”時，將“綜合監(jiān)督管理”與“工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”分開規(guī)定。同時，各級應急管理部門充分利用“綜合監(jiān)督管理”有利條件，不但要組織本部門領導學習領會“三管三必須”，還要組織有關部門領導學習，將總書記、黨中央和國務院關于安全生產(chǎn)工作的“三管三必須”的要求落地。生產(chǎn)安全事故應“依法”追責我國實施生產(chǎn)安全事故責任追究制度，“問責”屬于責任追究制度的內(nèi)容之一，但生產(chǎn)安全事故責任追究不限于免職、撤銷黨內(nèi)職務等“問責”，還包括民事責任、行政處分、行政處罰甚至刑事責任。因社會對事故的關注度非常高，事故發(fā)生后，有些領導被“就地免職”，甚至事故發(fā)生后幾天內(nèi)作出“免職”決定。但《安全生產(chǎn)法》第八十六條規(guī)定，事故調查處理應當按照科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效的原則。2016年《中共中央國務院關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》明確“失職追責”，只有“失職”才被“追責”。生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，各級事故等級由不同層級人民政府組織或者委托有關部門組織事故調查組進行事故調查。事故調查組首要的任務是對發(fā)生的事故進行定性，是生產(chǎn)安全事故的，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》等法律、行政法規(guī)等追責。在查清事故性質的基礎上，根據(jù)“失職追責”的要求，事故調查組提出對“事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議”?！笆氉坟煛钡那疤崾怯小奥氊煛钡嬖谶^失，從而導致事故發(fā)生，哪個部門負責“大連市燃氣安全管理”，哪個部門就有“職責”，但其是否存在“失職”，需事故調查組作出認定。事故調查處理有嚴格的程序要求，事故調查組必須“依法依規(guī)”組織事故調查。從事故發(fā)生后的報道看，大連“9·10”燃氣爆炸事故發(fā)生后的第3天，事故調查組是否成立猶未可知，即使大連市政府成立事故調查組，但事故調查處理要遵循一定的程序，事故調查組對事故調查需要一定的期限，《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》規(guī)定，“事故調查組應當自事故發(fā)生之日起60日內(nèi)提交事故調查報告；特殊情況下，經(jīng)負責事故調查的人民政府批準，提交事故調查報告的期限可以適當延長，但延長的期限最長不超過60日?！彪m然法律、行政法規(guī)并未規(guī)定事故調查的最短期限，但事故調查內(nèi)容多，且要遵循一定的程序，豈能兩三天就可完成“事故調查”并形成“事故調查報告”？更何況，按照《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》的規(guī)定，事故傷亡人數(shù)還存在補報期限，一般事故補報期為30日，火災事故和道路交通事故補報期為7日。換句話說，大連“9·10”燃氣爆炸事故傷亡人數(shù)的補報期為30日，在30日內(nèi)增加死亡人數(shù)的，還要補報，補報之后，因事故傷亡人數(shù)變化導致事故等級發(fā)生變化，依照《生產(chǎn)安全事故報告和調查處理條例》規(guī)定，應當由上級人民政府負責調查的，上級人民政府可以另行組織事故調查組進行調查。大連“9·10”燃氣爆炸事故發(fā)生后第3日，大連市委就作出對大連市應急管理局黨委書記和局長的免職決定，雖然被免職后第3天大連市安委會又發(fā)布消息對他們“另行安排工作”，但仍有違“依法依規(guī)科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是”的事故調查處理原則?！熬偷孛饴殹钡茸龇ㄒ呀?jīng)對事故責任單位和責任人作出了認定，這必然影響后續(xù)事故調查組對“事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議”，甚至對其他地方類似事故的處理產(chǎn)生不良影響。

大連坤馬燃氣“9.10”管道液化石油氣泄漏爆炸事故調查報告以下為調查報告主要內(nèi)容及法院刑事判決相關情況整理：2021年

9月

10日

23時

38分，大連市普蘭店區(qū)商業(yè)大街

130號樓

5單元

402室發(fā)生管道液化石油氣泄漏爆炸事故，事故造成

9人死亡，

4人受傷，直接經(jīng)濟損失約

1797萬元。

10月

18日，事故調查組形成調查報告。調查報告中認定燃氣公司的兩位事故責任人員法定代表人兼總經(jīng)理李某某、副總經(jīng)理朱某某未有效組織開展隱患排查治理，及時消除事故隱患，導致事故發(fā)生，對事故發(fā)生負有主要的管理責任，并提出移交司法機關追究刑事責任的處理建議。近日，法院一審公開宣判被告人李某某工程重大安全事故、被告人朱某某重大責任事故案，對

被告人李某某以工程重大安全事故罪判處有期徒刑八年，并處罰金人民幣三十萬元；對

被告人朱某某以重大責任事故罪判處有期徒刑三年十個月；禁止被告人李某某、朱某某

自刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起五年內(nèi)從事與安全生產(chǎn)相關的職業(yè)。《刑法》第一百三十七條規(guī)定，【工程重大安全事故罪】建設單位、設計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。第一百三十四條規(guī)定，【重大責任事故罪】在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關安全管理的規(guī)定，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。同一事故中出現(xiàn)兩種不同的刑事罪名，是因為兩位責任人員職位、擔負崗位職責及事故中造成的損害等因素不同。工程重大安全事故罪屬于單位犯罪犯罪，主體是建設單位、施工單位等，表現(xiàn)為違反國家規(guī)定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的行為。盡管是單位犯罪，但也能夠追究直接責任人員的責任。而重大責任事故罪屬于自然人犯罪，主體是企業(yè)職工，表現(xiàn)為不服從管理、違反規(guī)章制度或者強令工人違章冒險作業(yè)，因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的行為。從刑法規(guī)定中也可以看出，工程重大安全事故罪的刑事責任能比重大責任事故罪更重。從“9.10”較大管道液化石油氣泄漏爆炸事故刑事追責也可以看出，法定代表人兼總經(jīng)理作為企業(yè)安全生產(chǎn)第一責任人被追究工程重大安全事故罪，副總經(jīng)理作為企業(yè)安全生產(chǎn)第一責任人被追究重大責任事故罪，前者最終刑事責任也比后者更重。法院判決還禁止被告人李某某、朱某某自刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起五年內(nèi)從事與安全生產(chǎn)相關的職業(yè)，依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》第九十四條，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人未履行安全生產(chǎn)管理職責受刑事處罰或者撤職處分的，自刑罰執(zhí)行完畢或者受處分之日起，五年內(nèi)不得擔任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人；對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負有責任的，終身不得擔任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人。以下為調查報告主要內(nèi)容及法院刑事判決相關情況整理：一、調查報告認定事故發(fā)生的原因1.直接原因室內(nèi)液化石油氣管道在穿樓板地面處腐蝕減薄穿孔致液化石油氣泄漏，泄漏的液化石油氣在封閉室內(nèi)經(jīng)一定時間聚集，濃度達到爆炸極限，遇明火產(chǎn)生爆炸，導致事故發(fā)生。具體原因包括：（1）坤馬燃氣公司對事故樓安裝的燃氣管線不符合規(guī)范要求。燃氣管泄漏處長期處于潮濕環(huán)境，在水和大氣的作用下發(fā)生腐蝕穿孔，造成管道泄漏。（2）坤馬燃氣公司未按照《城鎮(zhèn)燃氣技術規(guī)范》要求對尚未啟用的燃氣管道開閥通氣，未采取有效措施保障其安全性。（3）坤馬燃氣公司未依據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣設計規(guī)范（2020

年版）》要求在燃氣管網(wǎng)起始端未對燃氣進行加臭，致燃氣泄漏后不能及時有效被人察覺。2.間接原因（1）坤馬燃氣公司違規(guī)建設燃氣工程項目。在事故樓及古城瓶組站供氣系統(tǒng)建設過程中，違反《建設工程質量管理條例》和《城市燃氣管理辦法》相關規(guī)定要求，在未經(jīng)有資質的單位設計、建設行政主管部門批復同意的情況下，開工建設事故樓室內(nèi)燃氣管線；未按照《城鎮(zhèn)燃氣室內(nèi)工程施工與質量驗收規(guī)范》要求標準規(guī)范施工。事故樓室內(nèi)燃氣管線及古城瓶組站供氣系統(tǒng)竣工后，未按規(guī)定經(jīng)城市建設行政主管部門組織有關部門驗收合格即投入使用。未按照《遼寧省城鎮(zhèn)燃氣管理條例》規(guī)定對事故樓用戶進行入戶檢查。未在2007年事故樓正式開通液化氣之前認真檢查確認。致使液化氣管道套管安裝不符合規(guī)范要求、未投入使用的液化氣管道閥門開啟通氣，為事故埋下重大隱患。（2）坤馬燃氣公司不具備管道燃氣經(jīng)營的基本條件。未取得當?shù)厝細庑姓鞴懿块T為其劃定的經(jīng)營區(qū)域證明文件或簽訂《城市供氣特許經(jīng)營協(xié)議》；坤馬燃氣公司未按照《建設工程質量管理條例》相關規(guī)定對燃氣建設項目進行竣工驗收，未能提供事故樓及古城瓶組站審批建設及竣工驗收等相關資料；未按照《大連市燃氣管理條例》規(guī)定對生產(chǎn)場站的燃氣設施（所有的瓶組站）進行安全現(xiàn)狀評價，不能證明其燃氣設施符合國家標準。經(jīng)專家現(xiàn)場核查，古城瓶組站在選址、平面布置、工藝設施等方面存在諸多隱患和問題，其他4個瓶組站也不同程度存在類似問題。未對管道液化氣加臭，使得氣源不符合國家標準，違反了《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》規(guī)定的條件要求。（3）坤馬燃氣公司對燃氣經(jīng)營管理混亂。未與從業(yè)人員簽訂勞動合同，未對從業(yè)人員進行有效的安全教育培訓，安排無相應資質的人員負責入戶檢查。入戶檢查工作流于形式，隱患排查治理制度落實不到位。特別是湖北十堰“6·13”燃氣爆炸事故發(fā)生后，坤馬燃氣公司不吸取同類事故教訓，未按省、市、區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設部門要求，組織對所屬建設項目及供氣系統(tǒng)開展自查檢查，未按規(guī)定對所屬5個瓶組站進行安全現(xiàn)狀評價。所屬建設項目及供氣系統(tǒng)存在諸多的隱患問題未進行認真整改，存在的重大事故隱患長期未得到有效治理。（4）大連市、普蘭店區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局違規(guī)為坤馬燃氣公司辦理行政許可（略）。（5）專項整治三年行動開展不扎實、不深入（略）。二、調查報告對燃氣公司的處理建議坤馬燃氣公司作為事故責任單位，未依法履行企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任。未按照《城鎮(zhèn)燃氣室內(nèi)工程施工與質量驗收規(guī)范》要求標準規(guī)范施工；違反《城市燃氣管理辦法》規(guī)定，燃氣建設工程竣工后，未經(jīng)驗收合格即投入使用；未按《安全生產(chǎn)法》的相關規(guī)定組織開展隱患排查治理，及時消除事故隱患，導致事故發(fā)生，對事故發(fā)生負主要責任。建議依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第一百一十四條的規(guī)定對坤馬燃氣公司處二百萬元罰款。建議普蘭店區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局依據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》和《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》相關規(guī)定，

依法吊銷坤馬燃氣公司的《燃氣經(jīng)營許可證》，立即停止有關燃氣經(jīng)營活動。三、調查報告對燃氣公司事