影響地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算執(zhí)行的因素分析及對策一、引言公益性地質(zhì)調(diào)查是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性工作，在支撐能源資源安全保障和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，一直受到國家高度重視。眾所周知，經(jīng)費是實現(xiàn)項目任務(wù)目標(biāo)的重要保障，經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率在一定程度上反映單位完成實際工作的質(zhì)量和工作進度［1-2］。但由于地質(zhì)專業(yè)的特殊性，野外地質(zhì)調(diào)查和施工等受外在因素影響較大，一直存在項目預(yù)算執(zhí)行緩慢、部分環(huán)節(jié)不順暢等問題，成為困擾項目主管部門和實施單位的難點。本文試圖通過地質(zhì)調(diào)查項目實施過程及預(yù)算?絳邢腫捶治觶?查找當(dāng)前影響預(yù)算執(zhí)行進度的相關(guān)因素和預(yù)算執(zhí)行不力的原因，探索推進地質(zhì)調(diào)查項目工作和預(yù)算執(zhí)行的措施，為確保項目資金使用有效和安全提供參考。二、地質(zhì)調(diào)查項目的立項和實施過程為適應(yīng)新形勢下財政預(yù)算改革的要求，近年來公益性地質(zhì)調(diào)查項目布局進行了相應(yīng)的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查、油氣地質(zhì)調(diào)查、天然氣水合物資源調(diào)查評價、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)資料信息化與社會化服務(wù)六大任務(wù)進行部署實施，每項任務(wù)下設(shè)二級項目作為地質(zhì)調(diào)查工作部署和管理的基本單元。目前，新的地質(zhì)調(diào)查項目推進機制已經(jīng)形成，項目管理過程一般包括：立項論證、實施方案與預(yù)算編制、項目實施與監(jiān)督檢查、野外驗收、成果報告評審、資料和成果匯交等。其中，項目立項過程中的技術(shù)方案編制和項目實施過程是制約預(yù)算執(zhí)行最重要的環(huán)節(jié)。（一）立項過程在項目通過立項論證并下達后，須編制詳細的項目實施方案（含技術(shù)方案和經(jīng)費預(yù)算），其中，項目技術(shù)方案是科學(xué)編制和有效使用財政資金的前提。項目預(yù)算編制必須在合理確定技術(shù)路線、細化各項工作量投入及人員安排等相關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，按照規(guī)定的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)進行測算。每項費用在技術(shù)方案中需要有相應(yīng)的任務(wù)、工作內(nèi)容和工作量做支撐，應(yīng)杜絕脫離實際、虛編項目預(yù)算等行為。（二）項目實施過程地質(zhì)調(diào)查項目實行總體部署、分年度實施的工作機制，實物工作量以野外圖幅調(diào)查為主，除了資料收集和遙感解譯外，還要開展大量的野外地面調(diào)查、鉆探、物探、化探及巖礦測試分析等工作，因此必須充分估計野外工作實際困難，提前落實各項保障措施。在項目實施過程中，任務(wù)分解和技術(shù)路線是否合理、業(yè)務(wù)推進措施是否得當(dāng)，直接關(guān)系到項目預(yù)算能否有效執(zhí)行。三、預(yù)算執(zhí)行率相關(guān)因素分析（一）影響預(yù)算執(zhí)行率的主要因素項目實施的過程就是預(yù)算執(zhí)行的過程［3-4］。根據(jù)近年來地質(zhì)調(diào)查項目實施過程分析，影響預(yù)算執(zhí)行率的主要因素有：技術(shù)方案是否切合實際、預(yù)算與技術(shù)方案是否吻合、工作推動是否有力、管理服務(wù)是否到位等。技術(shù)方案是否切合實際技術(shù)方案是項目執(zhí)行的基礎(chǔ)，也是預(yù)算編制的依據(jù)。有些技術(shù)方案在編制過程中，缺乏前人成果或資料的分析研究，缺少野外踏勘環(huán)節(jié)，對工作區(qū)的地質(zhì)情況和工作條件缺乏了解，很容易造成技術(shù)方案不落地，工作部署紙上談兵，導(dǎo)致無法按照所編制的技術(shù)方案開展工作。因此，編制切合實際的技術(shù)方案是項目工作實施和預(yù)算執(zhí)行的首要因素。預(yù)算與技術(shù)方案是否吻合預(yù)算和技術(shù)是有機結(jié)合的整體，預(yù)算編制過程中必須充分考慮項目工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、投入的實物工作量、野外工作時間和人員分配等，結(jié)合地區(qū)工作條件（地區(qū)調(diào)整系數(shù)），采用合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進行經(jīng)費測算，從而保證預(yù)算數(shù)據(jù)與技術(shù)方案一一契合，否則，就會導(dǎo)致經(jīng)費預(yù)算與技術(shù)方案脫節(jié)，在項目實施期間需要不斷調(diào)整預(yù)算，必然實施不順暢。工作推動是否有力地質(zhì)調(diào)查工作兼具生產(chǎn)性和科研性特點，項目承擔(dān)單位和項目組應(yīng)結(jié)合地質(zhì)工作特點，落實責(zé)任傳導(dǎo)機制，建立單位分管領(lǐng)導(dǎo)一項目負責(zé)人一野外技術(shù)人員的聯(lián)動機制，明確責(zé)任和關(guān)鍵時間節(jié)點，共同促進工作。特別是在野外工作黃金期，應(yīng)積極推動地面調(diào)查和施工類工作量的實施，這些實物工作量能否按計劃完成，直接影響年度工作進展和預(yù)算執(zhí)行率。管理服務(wù)是否到位“重管理、輕服務(wù)”是項目管理中存在多年的頑疾，主要表現(xiàn)在項目論證、檢查環(huán)節(jié)過多，真正能起到技術(shù)指導(dǎo)作用的內(nèi)容偏少。由于責(zé)任落實不到位，又片面強調(diào)經(jīng)費使用安全，導(dǎo)致報賬程序過于繁瑣，有的單位按照業(yè)務(wù)類型和授權(quán)額度進行分級審批管理，審批環(huán)節(jié)多，大大降低了工作效率。其他原因地質(zhì)調(diào)查工作以項目為單元進行管理，還受到一些不可控因素的影響。例如，項目所需進口設(shè)備要逐級審批，從提出申請到批復(fù)下達需要數(shù)月時間，給項目預(yù)算執(zhí)行帶來難度。再如，受南方雨季或西北冬季凍土期的影響，野外工作時間一般只有幾個月，一旦遇到極端氣候，勢必影響野外工作實施。另外，預(yù)算批復(fù)時間較晚等也是影響地質(zhì)調(diào)查項目順利開展和預(yù)算執(zhí)行的因素。（二）典型案例剖析鑒于制約地質(zhì)調(diào)查工作的因素較多，必須充分考慮哪些因素可能影響預(yù)算執(zhí)行，做到宏觀把控，保證項目實施與預(yù)算執(zhí)行二者互相促進?，F(xiàn)以正在實施的執(zhí)行情況較好的地質(zhì)調(diào)查項目為例，對其預(yù)算執(zhí)行情況進行剖析。某地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價項目工作區(qū)位于西南三江地區(qū)，2015年度經(jīng)費為1200萬元，考核要求執(zhí)行率和實際預(yù)算執(zhí)行情況見表1。從表1可以看出，在預(yù)算經(jīng)費中，野外施工費（含鉆探、物探、槽探和試驗測試等）、人員費、差旅費是本項目的主要費用，占總經(jīng)費的71%，若再加上設(shè)備購置和其他交通費，則占到總經(jīng)費的84%，這些項目是制約預(yù)算執(zhí)行率的關(guān)鍵。如果不考慮各種因素影響，按照考核要求，預(yù)算經(jīng)費分月支出額度如圖1a所示。鑒于地質(zhì)調(diào)查工作的專業(yè)特點和野外工作條件，按照理想化的分月執(zhí)行基本是不現(xiàn)實的，然而如果抓住重點工作內(nèi)容，按照總體計劃執(zhí)行，則可以較好地執(zhí)行預(yù)算，如圖1b。將該地調(diào)項目計劃和實際執(zhí)行預(yù)算對比（圖1）可以看出，該項目基本按照時間節(jié)點完成預(yù)算執(zhí)行，并且年終執(zhí)行率超過了92%的考核要求。雖然在執(zhí)行過程中受到項目設(shè)計論證、經(jīng)費下達、工作區(qū)氣候等方面的影響，三項關(guān)鍵科目的執(zhí)行與理想化的分月計劃有一定偏離，但由于扎實推進了野外工作進度（包括委托業(yè)務(wù)的招投標(biāo)），把握了關(guān)鍵時間節(jié)點，且預(yù)算經(jīng)費與實際工作量的安排比較吻合，因此保證了項目經(jīng)費預(yù)算的有效執(zhí)行。（三）綜合分析預(yù)算執(zhí)行率相關(guān)影響因素分析和實例剖析表明，盡管地質(zhì)工作具有特殊性，但是只要做到盡量把項目實施過程中可能出現(xiàn)的問題考慮周全，把項目技術(shù)方案做實，經(jīng)費預(yù)算與技術(shù)方案緊密結(jié)合，項目實施進程與經(jīng)費使用聯(lián)動，落實責(zé)任傳導(dǎo)機制，把握重要時間節(jié)點，做好組織協(xié)調(diào)等，就能確保項目經(jīng)費預(yù)算的有效執(zhí)行。在地質(zhì)調(diào)查項目實施情況調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，工作推進有力、預(yù)算執(zhí)行順暢的項目，在項目成果和人才培養(yǎng)方面同樣取得了很好的效果。四、推?M項目預(yù)算執(zhí)行的對策建議（一）從技術(shù)層面做實項目實施方案自2014年以來，中國地質(zhì)調(diào)查局強調(diào)將“五問”標(biāo)準(zhǔn)（一問需求、二問成果與服務(wù)、三問科技創(chuàng)新、四問人才與團隊建設(shè)、五問預(yù)算合不合理）貫穿于項目可行性論證和技術(shù)方案編寫的全過程，這一舉措對促進地質(zhì)調(diào)查項目工作方案落地和出成果、出人才發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。在技術(shù)層面，每個項目都要圍繞年度目標(biāo)對各任務(wù)逐項分解，合理設(shè)置工作量，選擇合適的工作技術(shù)路線和方法手段，明確工作進度。項目承擔(dān)單位要發(fā)揮單位科技委和指導(dǎo)專家的作用，充分研討和優(yōu)化全年工作部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理、技術(shù)、裝備、人才等方面的資源，為項目工作的順利開展提供支撐和保障。（二）從預(yù)算層面做好標(biāo)準(zhǔn)測算并預(yù)判可能出現(xiàn)的不可控因素預(yù)算編制過程中必須充分考慮項目工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將預(yù)算和技術(shù)融為一體，這樣才能保證預(yù)算執(zhí)行進度與工作進度、支出計劃相符[5-6]。對于項目實施中出現(xiàn)的不可控因素，項目組要與管理部門及時溝通協(xié)調(diào)，在最短時間內(nèi)完成預(yù)算調(diào)整建議和審批流程，避免不可控因素導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行受阻。在項目經(jīng)費管理過程中，可充分利用信息化手段，提高經(jīng)費管理效率和便利程度［7］。有些單位正在運行的辦公自動化系統(tǒng)（0A系統(tǒng)）高效集合了項目經(jīng)費管理功能，建立了單位領(lǐng)導(dǎo)、項目管理部門、財務(wù)管理部門和項目負責(zé)人共享的信息平臺。項目負責(zé)人可隨時就需要解決的問題提出請示，信息平臺及時分發(fā)至各相關(guān)管理部門負責(zé)人和單位領(lǐng)導(dǎo)進行會簽，項目人員可通過VPN遠程登錄0A系統(tǒng)，實時查詢相關(guān)經(jīng)費使用變更請示的審批進展，大大縮短了管理環(huán)節(jié)占用的時間。（三）積極探索項目運行與管理新思路構(gòu)建項目管理與業(yè)務(wù)推進體系，建立承擔(dān)單位一承擔(dān)部門一項目組三級管理體系和逐級傳導(dǎo)的項目業(yè)務(wù)推進體系，形成以項目任務(wù)為龍頭的業(yè)務(wù)管理與技術(shù)推進新機制。管理服務(wù)部門要樹立管理就是服務(wù)的理念，項目組成員要樹立嚴格就是愛護的觀念，互相協(xié)調(diào)、形成合力，確保項目經(jīng)費使用合法合規(guī)。落實各方主體責(zé)任，合理簡化報賬程序。在規(guī)范的前提下簡化程序，其關(guān)鍵在于審批者、報賬者要責(zé)任落實，誰簽字誰負責(zé)，避免出現(xiàn)都簽字都不負責(zé)任的情況。在經(jīng)費使用過程中的每個人都對其真實性、合法性、票據(jù)的有效性負有直接責(zé)任，職能部門或管理者對審批行為負責(zé)。按經(jīng)費管理的鏈條細化審核把關(guān)責(zé)任，完善內(nèi)部控制體系和風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)，以使預(yù)算資金安全高效使用。（四）用責(zé)任傳導(dǎo)機制推動業(yè)務(wù)進展和預(yù)算執(zhí)行強化項目預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任傳導(dǎo)機制，將單位法人負責(zé)制貫穿到項目預(yù)算編制、政府采購、績效管理、預(yù)算執(zhí)行等全過程，強化項目負責(zé)人對預(yù)算編制、業(yè)務(wù)推進、預(yù)算執(zhí)行的直接責(zé)任。按照層級管理的思路，建立單位領(lǐng)導(dǎo)一管理部門一項目承擔(dān)部門協(xié)調(diào)運行機制，明確各部門職責(zé)，推行預(yù)算執(zhí)行管理問責(zé)制，強化預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，有效促進預(yù)算執(zhí)行。以業(yè)務(wù)工作促進預(yù)算執(zhí)行。加強項目計劃管理，制定年度項目成果驗收計劃、地質(zhì)調(diào)查野外工作計劃、質(zhì)量檢查計劃等，實現(xiàn)項目有序推進。明確項目負責(zé)人在技術(shù)業(yè)務(wù)、經(jīng)費使用等方面的職責(zé)，單位負責(zé)人要與項目負責(zé)人簽訂項目目標(biāo)責(zé)任書，通過推進業(yè)務(wù)工作來促進預(yù)算執(zhí)行。（五）加強項目經(jīng)費支出績效考核績效考核是將項目實際完成情況（包括預(yù)算執(zhí)行和成果效益）與最初設(shè)計的目標(biāo)或?qū)嵤┓桨高M行比較，評判工作效果優(yōu)劣的過程。在新形勢下，應(yīng)重視經(jīng)費預(yù)算支出績效考核工作，實施全過程項目支出績效管理。在項目實施方案編制過程中要明確總體績效目標(biāo)，包括總體目標(biāo)任務(wù)、用戶及用戶需求、預(yù)期成果及效益等，績效考核指標(biāo)要能充分體現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)的效益。實施項目支出績效管理，還要開展績效監(jiān)控，實施績效評價，強化評價結(jié)果的應(yīng)用。因此，建立以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以結(jié)果應(yīng)用為保障的績效管理體系，是出成果、出人才、審計不出大問題的必然要求。五、結(jié)語推進項目預(yù)算執(zhí)行是地質(zhì)事業(yè)單位推進業(yè)務(wù)建設(shè)