第九章治國安邦

的政治智慧

云南財經(jīng)大學公共管理學院

YUNNANUNIVERCITYOFFINANCEANDECONOMICSSCHOOLOFPUBLICMANAGEMENT第一節(jié)賈誼的過秦論賈誼（公元前201年—前168年），洛陽人，西漢文帝時的政論家和思想家。他能夠敏銳地抓住歷史轉(zhuǎn)變的大勢，及時提出調(diào)整治國方針、改革制度，為西漢王朝的進一步發(fā)展指出了方向。后人將賈誼先后多次上疏陳治安之道匯編為《新書》。班固著《漢書》，概括、刪削賈誼的一些上疏而成《治安策》?！肮ナ禺悇荨钡臅r代定位。從歷史教訓的角度，賈誼著有《過秦論》。秦可以用詭詐之術(shù)、強暴之道來兼并天下，但繼續(xù)用此種手段和方法來治理統(tǒng)一后的國家，就只能是自取滅亡了。這就是“攻守之勢異也”。以禮治國的發(fā)展規(guī)劃。賈誼主張“以禮儀治之”，即以禮治國。一切政治、經(jīng)濟、文化制度，都以禮而立，一切在于維護社會不同階層之間尊卑貴賤的等級秩序。賈誼從歷史、理論和現(xiàn)實相結(jié)合的論證中，提出了切合時宜的治國方略，為西漢王朝的長治久安規(guī)劃了方向。變化應時的決策原則。賈誼在總結(jié)分析秦朝滅亡的原因時，最終歸結(jié)到一個簡單的道理，即所謂：“鄙諺曰：前事之不忘，后事之師也。是以君子為國，觀之上古，驗之當世，參與人事，察盛衰之理，審權(quán)勢之宜，去就有序，變化應時，故曠日長久而社稷安矣”。第二節(jié)魏征的治道政術(shù)魏征（公元580—643），字玄成。巨鹿人（今河北邢臺市巨鹿縣人，又說河北晉州市或河北館陶縣）人，唐代貞觀時期政治家，是佐成貞觀盛世的大唐名相。曾任諫議大夫、左光祿大夫，封鄭國公，以直諫敢言著稱，是中國史上最負盛名的諫臣，享有崇高的聲譽。1.人心思治的教化定位。在貞觀治國方針的決定中，魏征起到了關(guān)鍵的作用。他準確分析當時形勢，建議太宗改變戰(zhàn)爭思維和鎮(zhèn)壓手段，通過教化達到穩(wěn)定政局的目標。唐太宗即位后，面對的社會矛盾很復雜，最突出的就是如何緩和階級矛盾，樹立起唐朝政權(quán)的權(quán)威和增強百姓對唐朝政府的信心。他分析當時百姓的動態(tài)是，大亂之后人心思定，建議太宗實行教化，采取輕徭薄賦、勸農(nóng)務本的方針。

2.長治久安的治國之道。為了天下的長治久安，魏征從理論和歷史的高度，概括了各種治國方略，幫助唐太宗探尋如何做皇帝，如何處理君臣和君民關(guān)系的政治原則。貫穿在一部《貞觀政要》中的治道之術(shù)，大都與魏征的建議有關(guān)。（1）魏征認識到君主良好的個人修養(yǎng)是國家長治久安的前提，提示唐太宗注意個人修養(yǎng)；（2）魏征總結(jié)出“兼聽則明，偏信則暗”的重要決策原則；（3）強調(diào)守天下比打天下難，提醒唐太宗和最高統(tǒng)治集團克服驕逸心理；（4）提出居安思危、戒奢以儉、厚德節(jié)欲等治國原則；（5）魏征提出了善始慎終的政治原則，為貞觀之治局面能夠持續(xù)較長的時間發(fā)揮了重要作用。

第三節(jié)趙普的“半部論語治天下”趙普（公元922—992），字則平，宋初謀臣，被宋人認為是“造我宋之家法”的核心謀士。他之所以能夠成為北宋開國元勛、歷相兩朝的著名政治家、北宋統(tǒng)治方略的核心決策者，同樣在于他能夠抓住時代的中心任務，在歷史、理論和實踐之間找到了結(jié)合點。趙普終日閉門苦讀《論語》，奠定了他在太祖、太宗兩朝參與最高決策的理論基礎，所以能夠在臨朝議政時“處決如流”。

1.仁義開國與“杯酒釋兵權(quán)”2.偃革息武與通好契丹

第四節(jié)名君名臣的從政修養(yǎng)對于如何做好一個領導人，如何完善領導者的從政修養(yǎng)，中國古代的思想家和政治家有著豐富的理論和實踐。尤其是儒家倫理思想，其核心就是關(guān)于如何治理國家和領導社群的探討，除了大量的關(guān)于君子、小人之辨以外，其中“政者正也”、“己所不欲，勿施于人”、“己欲立而立人，己欲達而達人”，成為中國傳統(tǒng)政治倫理的最高準則。1.求名當求萬世名。從政治風度和從政修養(yǎng)來看，中國古代有許許多多的不同級別的大臣，在各自的政治實踐中，體現(xiàn)了自己作為政治家的修養(yǎng)和責任，在歷史上留下了萬世英名。

（1）西漢之晁錯，為了漢朝宗廟的安定，不顧自己的安危，毅然上疏削減諸侯王的封地。（2）唐朝之魏征，盡管知道自己并非唐太宗之私黨，如果得罪皇帝，很有可能遭到殺生之禍。但為了國家的長治久安，還是要堅持給皇帝提意見。（3）北宋之寇準，對于天下百姓和國家大事總看得比自己的安危出處更為重要。為了讓皇帝同意自己的意見，他可以不顧一切堅持到底。（4）明朝之海瑞，同樣有著一種知其不可為而為之的氣魄與胸襟。2.小事不計較，大事不糊涂。政治家的寬廣胸襟，有時是一種具有決定作用的政治智慧和從政修養(yǎng)。哪怕是一種謀略，待人寬大為懷也能取得立竿見影的效果。劉邦之所以能夠稱雄一世，很重要的一點是他的謀略中融進了某種寬大的胸懷，他所計較的不在細節(jié)上，他有著顛倒英雄的本事。歷史上具有寬大胸懷的帝王，往往都能夠取得政治上的成功。被宋慶齡稱為“中國歷史上唯一的女皇帝，封建時代杰出的女政治家”的武則天，也是一位具有卓越政治風度的政治家。宋太宗在對待大臣的態(tài)度上，也以氣度恢宏著稱。宋朝的大臣中，從識大體、顧大局的政治風度來說，以被宋太宗稱為“大事不糊涂”的呂端最為著名。3.為官一任，造福一方。中國古代的地方官，尤其是那些被稱為“親民之官”的州縣官員，也有許多杰出的政治家。他們的政治家風采并不主要體現(xiàn)在高瞻遠矚的戰(zhàn)略謀劃，而體現(xiàn)為崇高的敬業(yè)精神和良好的從政修養(yǎng)。海瑞做淳安縣令期間，不畏豪強，堅持原則，就是地方官中剛正不阿的典型；潁川太守黃霸留下了了史書稱道的治理業(yè)績；以及柳宗元為道州司馬和柳州刺史，韓愈為潮州和袁州刺史，白居易為江州司馬、杭州刺史和蘇州刺史，蘇軾為徐州、湖州、杭州等地的知州等。他們盡管在某一個地方做官的時間不是很長，但對當?shù)匕傩盏纳顓s產(chǎn)生了很大影響，在歷史上留下了千古英名。第十章中央與地方

的行政管理制度云南財經(jīng)大學公共管理學院

YUNNANUNIVERCITYOFFINANCEANDECONOMICSSCHOOLOFPUBLICMANAGEMENT第一節(jié)中央政府的行政體制作為行政長官的正式官名，是起于戰(zhàn)國時期的秦國。丞相參與行政決策和管理，地位顯要，為百官之長。在秦和西漢前中期，丞相是中央政樞機構(gòu)的最高長官?！罢曝┨熳?，助理萬機”的執(zhí)掌，以及“一人之下，萬人之上”。漢承秦制，仍置丞相。到漢武帝強化君主專制之后，丞相的實際權(quán)力就一再被限制、被剝奪，原本意義上的丞相制度已經(jīng)受到了破壞。1.丞相。秦和西漢前中期，國家政治中樞的首腦，不是泛指的“三公”，而是丞相。直到漢成帝時期改革官制，即是推行三公制，以取代此前的丞相制。丞相原來擁有的總管全國行政的權(quán)力和責任，被一分為三（丞相、太尉、御史大夫），形成了地位完全對等的三公官體制。漢哀帝時期定制為：改丞相為大司徒，太尉為大司馬，御史大夫為大司空。這就是所謂的“正三公官分職”。建武二十七年（公元51年），改定太尉、司徒、司空為“三公官”，并且以太尉為三公之首。此后，作為東漢的制度一直沿用到漢末曹操獨掌朝廷大權(quán)為止。

2.三公。丞相之下有九卿，分掌皇室及全國的政治、經(jīng)濟、軍事及教育等事務，維持著全國政權(quán)機構(gòu)的正常運行。至于“九卿”，也與“三公”一樣，存在著由泛稱向?qū)嶋H職官制度演化的過程。西漢前中期所謂的“九卿”，實際上并不只有九個，而是泛指政府各部門的主要官員，所以又列卿、諸卿之說。直至東漢，“始將觀念上之九卿，坐實而為事實上之九卿”。諸卿從其職務的性質(zhì)上可分為二類：一是專為皇室服務的機構(gòu)，如奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內(nèi)史、少府等。另一類是管理國家行政事務的機構(gòu)。3.九卿一般是指隋唐的行政管理體制，三省六部制最早發(fā)端于漢武帝時代，經(jīng)過長時期的演變發(fā)展，最終成為較為成熟的行政管理體制。尚書、中書、門下三省作為行政中樞是在東漢尚書臺的基礎上逐漸發(fā)展起來的。尚書省正式充任中央行政機關(guān)后，其內(nèi)部分工和組織趨于系統(tǒng)化，所屬諸曹也日漸增多。到隋唐時終于形成了六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）、九寺（太常、光祿、衛(wèi)尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農(nóng)、太府）、五監(jiān)（國子、少府、將作、軍器、都水）的行政體制。其中，六部是尚書省的直屬辦事機關(guān)，九寺五監(jiān)則重在秉承政令，分工負責具體事務。4.三省六部制。

唐中葉以后，就設置了許多臨時性質(zhì)的“使”，于是諸使差遣負責制開始盛行，各種名號的使職遍布政府各個部門，其重要性逐漸超過原來的尚書六部。到了宋代，在廣置諸使的基礎上，普遍實行差遣制，即官銜與實際職務相分離。諸使差遣負責制的普遍實行，使行政管理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，國家機構(gòu)職能處在不穩(wěn)定的狀況之中。這被認為是君主獨操用人大權(quán)的重要手段。5.諸使差遣負責制。6.二府三司制。

主要是北宋時的中央行政管理體制。到宋神宗元豐改制時，對二府三司制進行改革，在吸納使職的行政機制的基礎上，重新恢復三省六部制。

二府，即中書門下和樞密院，對掌文武二柄，同為宰相之職。三司是宋的最高財政機關(guān)。是宋、金、元和明初的行政管理體制。金、元時期，改三省制為一省制，導致中央行政管理體制發(fā)生變化。一省六部制金代為尚書省六部制元代到明初為中書省六部制，這一制度強化了宰相的行政職權(quán)，使其成為行政首腦，從而激化了君權(quán)與相權(quán)的沖突。到了明朝，因君相權(quán)力之爭而最終導致了中書省的被廢除，也宣布了一省六部制行政體制的終結(jié)。7.一省六部制。是明清兩代的中央行政管理體制。六部變成了內(nèi)閣的下屬機構(gòu)。清代沿襲了明的內(nèi)閣六部制，但到雍正時，又設軍機處，和內(nèi)閣共同輔政，實行雙軌輔政制。8.內(nèi)閣六部制。第二節(jié)地方行政管理制度1.歷代疆土和地方行政區(qū)劃。從公元前221年秦始皇建立一個疆域遼闊的統(tǒng)一國家開始，中國的疆域范圍基本穩(wěn)定并不斷擴展，并在18世紀中葉形成了極盛局面。同時，與之相伴始終的問題是：國家以何種方式對地方實施控制，怎樣合理地分配中央與地方的權(quán)限和利益？尤其值得注意的是，西周時期推行的分封制度、戰(zhàn)國至秦漢推行的郡縣制度這兩次帶有歷史性轉(zhuǎn)折意義的行政區(qū)劃的變革。大致說來，隨著君主專制制度的不斷強化，中央對地方的集權(quán)程度也越來越高。這是一個發(fā)展的總趨勢。2.地方最高行政層級的行政管理體制。中國古代地方最高行政層級，先后有郡、州、道、路和行省。（1）最高行政層級的郡制。（2）最高行政層級的州制。（3）最高行政層級的道制。（4）最高行政層級的路制。（5）最高行政層級的行省制度。3.地方中間層級的行政管理體制。

中國歷史上除秦漢、隋至唐中葉兩個時期外，其他時期里都實行三級或四級地方行政體制，有地方中間行政層級之設，主要是郡、州、府制。除了郡、州、府之外，路在元代也屬于中間層級的行政區(qū)。4.基層行政管理體制。

自秦確立郡縣制以后，歷代地方的基層政府，主干即為縣制。明清時期，個別的州屬同于縣級，但數(shù)量較少?？傮w上說，基層行政層級為縣制，兩千余年沿革未改。因此，縣稱為親民機關(guān)。縣官為“父母官”、“親民官”。由于縣擔負著把皇權(quán)貫徹于基層、實施于百姓的直接責任，因此，歷代對縣級行政都極為重視。無論是對縣官的選任、監(jiān)督，還是機構(gòu)設置、職能配置方面，都積累了豐富的經(jīng)驗。鄉(xiāng)里保甲，既是古代基層行政組織，又是地域性社會組織的基本單位。古代國家地方官府在州縣以下的行政管理，大都