第四章當代中國政府職能

第一節(jié)實踐中的中國政府職能第二節(jié)中國政府職能的轉(zhuǎn)變第三節(jié)中國政府職能的重塑1/15/20231第一節(jié)實踐中的中國政府職能一、中國政府職能的重要理論依據(jù)是馬克思主義政府職能學(xué)說

根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，國家具有雙重屬性－－階級性和社會性，決定了政府也具有這兩種屬性，從而也就決定了政府具有兩種基本職能：由政府的階級性決定的政府的政治統(tǒng)治職能和由政府的社會性決定的政府的社會管理職能。1/15/20232政府的政治統(tǒng)治職能：⑴確立和維護統(tǒng)治階級的政治經(jīng)濟統(tǒng)治秩序。⑵確立和調(diào)整統(tǒng)治階級的內(nèi)部關(guān)系。⑶維護統(tǒng)治階級與同盟者之間的關(guān)系。政府的社會管理職能：⑴對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理；⑵對社會共同性事務(wù)的管理。1/15/20233㈠、政府職能的內(nèi)涵政府職能，是指政府為實現(xiàn)國家利益和滿足社會發(fā)展的需要而負有的職責(zé)和所發(fā)揮的功能。政府職能是國家職能的重要組成部分，國家職能有立法職能、司法職能、行政職能。這三種職能共同構(gòu)成了國家的職能，而政府職能屬于行政職能的范疇，行政職能是國家職能的重要表現(xiàn)形式，也就是說，國家的內(nèi)政、外交、大量的這些公共事務(wù)是通過政府的管理來實現(xiàn)的。當然，行政職能、政府職能要受到立法職能、司法職能的制約，當然它的職能反過來也會影響到立法職能和司法職能。1/15/20234㈡、政府職能的特征政府職能具有共同性、差異性和階段性三個特征。⑴所謂政府職能的共同性，就是不管什么政治制度下的政府職能，都要對社會的公共事務(wù)進行管理，這一點是共同的。⑵第二個特征是政府職能還具有差異性，這些差異性集中地表現(xiàn)在三個領(lǐng)域：第一，不同社會政治制度下的政府，它的職能的階級屬性不同。第二，它的職能范圍有差異，就是由一個國家的歷史、文化、政治制度這些差別決定各個國家政府管理社會經(jīng)濟的模式也會有這樣的差異，這種管理社會模式的差異在一定意義上就會影響到政府職能作用的范圍。1/15/20235第三個領(lǐng)域是，在不同的社會政治制度下，政府職能管理的側(cè)重點也會有差異。⑶政府職能的第三個特點是階段性的特征。也就是說，政府職能是一個動態(tài)的，是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，隨著時間、地點的變化不斷在變化的，而不是靜態(tài)的。這種動態(tài)性不僅表現(xiàn)在一個國家內(nèi)部不同發(fā)展階段，在政府職能配置上可能有差異，從國際社會中我們可以看到，政府職能的配置也不斷地在發(fā)生變化。1/15/20236二、當代中國政府職能的主要內(nèi)容當代中國政府職能的主要內(nèi)容有四個：1、政治職能：主要是指保護公民的基本權(quán)利職能、軍事職能、公共安全職能、外交職能、民主與法制建設(shè)職能。2、經(jīng)濟職能：大體包括三個方面的內(nèi)容。⑴調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的運行，實行宏觀調(diào)控。⑵管理國有資產(chǎn)職能。⑶參與國際經(jīng)濟競爭的職能。3、社會管理職能：主要是指政府在教育、文化、科學(xué)、衛(wèi)生、環(huán)境、社會保障等方面的職能。1/15/202374、運行職能，政府的運行職能主要包括公共政策制定的職能和公共政策執(zhí)行的職能。政府對社會經(jīng)濟的管理就是要通過公共政策的制定和公共政策的實施來完成，這個完成的過程就表現(xiàn)為政府的一種運行職能。我們把運行職能概括為五種具體的職能：計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督，即政府任何一個公共政策目標的實現(xiàn)都離不開這些具體的運行職能，都要通過計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督這樣不同的環(huán)節(jié)來實現(xiàn)。所以我們把這些歸納為政府的運行職能。

1/15/20238三、中國政府職能的配置1、政府職能配置的原則⑴政府職能劃分必須具有科學(xué)性，這是職能配置的基本前提；⑵政府的權(quán)力、責(zé)任、職能必須統(tǒng)一，做到有職必有權(quán)、有權(quán)必有責(zé)。沒有權(quán)力保證的職能無法實現(xiàn)，而沒有責(zé)任約束則會導(dǎo)致權(quán)力濫用或行政不作為。⑶機構(gòu)設(shè)置必須按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則進行；⑷科學(xué)設(shè)定機構(gòu)編制，按照因事設(shè)崗、因崗用人的原則合理配置人力資源。⑸職能配置必需要有完善的法律、法規(guī)體系，這是政府法制的要求。1/15/202392、政府職能的層級化配置⑴宏觀層次的職能配置這是指中央和地方各級政府之間的職能分配，它以憲法和人民政府組織法的形式加以規(guī)范?！吨腥A人民共和國憲法》對國務(wù)院的職權(quán)規(guī)定有18條，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對縣級以上人民政府的職權(quán)規(guī)定有10條，對鄉(xiāng)級政府職權(quán)規(guī)定有7條。從中央和地方的關(guān)系來看，遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則，即在保證中央政府政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，具體事務(wù)由地方各級政府根據(jù)本地區(qū)的實際情況具體實施。1/15/202310⑵中觀層次的職能配置主要體現(xiàn)為政府下設(shè)部門以及政府各部門內(nèi)部的職能分解。中央和地方各級政府授予所屬各部門相應(yīng)的職權(quán)和職能，各部門再將政府職能層層分解，由相應(yīng)的司、局、處、科等內(nèi)設(shè)機構(gòu)承擔。

⑶微觀層次的職能配置主要體現(xiàn)為政府工作人員具體承擔的職責(zé)。1/15/2023112、政府職能的部門化配置⑴專業(yè)職能配置：這是政府職能部門化配置的主要方式。中央和地方各級政府均設(shè)有大量的專業(yè)管理部門，專門負責(zé)某一領(lǐng)域或某一行業(yè)事務(wù)的管理。如外交部、教育部、文化部、衛(wèi)生部等。⑵綜合職能配置：是指政府綜合職能部門。如國家發(fā)展和改革委員會、國家經(jīng)濟和貿(mào)易委員會、人事部、財政部、中國人民銀行、審計署等。⑶臨時職能配置：是指政府的非常設(shè)臨時機構(gòu)。1/15/202312四、中國政府職能的發(fā)展演變1、計劃經(jīng)濟體制下中國政府職能的確立（全能型政府職能模式）這一階段是指新中國成立到黨的十一屆三中全會前夕。這一階段政府的職能特點總的來講是“全能型政府”，政府是無限政府、全能政府，政府無所不能、無所不包。具體來講，呈現(xiàn)以下幾個特征：⑴全能型政府職能：政府無所不能、無所不包。⑵階級專政職能被無限放大：本應(yīng)由司法機關(guān)行使的職能卻由政府包辦獨攬了。⑶政府職能的“單位化”：即大量的本應(yīng)由政府行使的職能卻又由大大小小的單位代為行使了。1/15/202313

總之，造成了黨政不分、政司不分、政企不分、政社不分、政府職責(zé)不清等弊端，使本應(yīng)由政府辦的事卻由社會、單位包辦代替了，本應(yīng)由社會、單位、企業(yè)辦的事卻又由政府包辦代替了。政府管了不該管也管不了的事，社會、單位、企業(yè)，辦了不該辦也辦不了的事。在計劃經(jīng)濟體制下，單位就是一個小社會、小政府，單位無所不能、無所不包，職工甚至其家庭、子女的生、養(yǎng)、病、死等都由單位全包了。一個人可以沒有家庭，但絕對不能沒有單位，否則就像一個無娘的孩子沒人管。1/15/2023142、計劃經(jīng)濟體制內(nèi)中國政府職能的調(diào)整（過渡時期采用引導(dǎo)型政府職能模式）這一階段從黨的十一屆三中全會到黨的十四大召開前夕。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出，要實行政企職責(zé)分開，正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能。1988年，中國在政府職能轉(zhuǎn)變上的最大突破是“小政府、大社會”理論的提出與實踐。政府的作用由全能統(tǒng)治發(fā)展到只起有限的作用，即對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控、維護市場秩序、管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)，就是引導(dǎo)型政府職能模式。1/15/202315理論觀點：“小政府、大社會”并非政府改革目標西方學(xué)者對政府經(jīng)濟職能的研究從不同的立場、角度出發(fā)，結(jié)合各自所面臨的實際問題，形成了眾多紛繁復(fù)雜的關(guān)于政府經(jīng)濟職能的理論學(xué)說。但從縱向的歷史角度看，在資本主義幾百年的經(jīng)濟思想史中，關(guān)于政府經(jīng)濟職能的理論，西方歷來主要存在兩種主張，即自由放任主義和國家干預(yù)主義。西方的政府職能理論在國家與社會相對分離之后產(chǎn)生，并隨著國家向社會的擴展過程發(fā)展起來。其中，國家干預(yù)主義的政府職能理論立足于市場的缺陷和社會的不自足性，希望通過政府社會職能和經(jīng)濟職能的發(fā)揮來彌補這些缺陷與不足；自由主義的政府職能理論面對著國家干預(yù)逐步加強的趨勢，從個人自由和市場效率出發(fā)，強調(diào)對政府作用施以必要的限制。1/15/202316就理論本身而言，國家干預(yù)主義和自由主義的政府職能理論無疑是相互對立的，但同時又具有互補的因素。因此，這兩大理論之間的對峙，在一定程度上能夠為政治統(tǒng)治者們把握國家與社會之間的平衡提供依據(jù)。在這種意義上，對西方政府職能理論的評價似乎不應(yīng)僅僅言及理論內(nèi)容，而應(yīng)更多地考慮到它們之間的聯(lián)系及其功效。事實上，在當代西方，人們已經(jīng)逐漸認識到：社會、市場和政府都具有自身無法克服的缺陷與不足。兩種主要的政府職能理論之間也開始出現(xiàn)了相互吸收、相互融合的傾向：國家干預(yù)主義的政府職能理論依然強調(diào)維護自由競爭和自由貿(mào)易；自由主義的政府職能理論也不再絕對地排斥國家干預(yù)，而是要求將這種干涉活動限制在一定的范圍之內(nèi)。1/15/202317其實，在各個歷史階段，理論紛爭又是該特定歷史時期經(jīng)濟關(guān)系和社會矛盾的反映，不能簡單地判定其正確或錯誤。它們之間相互吸收相互滲透的過程，表明市場機制與政府干預(yù)同樣重要。爭論的焦點和根本區(qū)別，只是市場與政府角色的主次、干預(yù)的方式和干預(yù)的范圍、程度問題。理解以上的結(jié)論，對于中國當前政府職能問題的研究具有一定的參考意義。在中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，政府權(quán)力正在從一些社會領(lǐng)域中逐步地撤出。1/15/202318

中國很難走“小政府”的路子與此相適應(yīng)，學(xué)界中也出現(xiàn)了批判所謂“全能政府”，要求政府減少干預(yù)行為的理論傾向，一部分學(xué)者甚至把西方的“小政府、大社會”當成了政府職能轉(zhuǎn)變的目標模式。這種理論傾向應(yīng)該說有其自身的道理，因為在市場逐漸代替政府配置資源的過程中，政府職能必將呈現(xiàn)出總量遞減的趨勢。然而，從目標模式的角度，提倡“小政府、大社會”顯然是不適宜的。一方面，中國政府職能轉(zhuǎn)變由于受到其自身歷史與現(xiàn)實條件的制約，很難遵循自由主義政府職能理論的基本思路。作為市場發(fā)育和社會發(fā)展主要推動者的中國政府將肯定不是一個無所事事的小政府；另一方面，即便是西方國家，也已經(jīng)部分地放棄了對“小政府”的追求，容忍了行政權(quán)力擴大的趨勢。1/15/2023193、市場經(jīng)濟體制下政府職能的重塑

（最終選擇調(diào)控型政府職能模式）從1992年黨的十四大召開到現(xiàn)在。市場經(jīng)濟體制的建立和經(jīng)濟全球化趨勢的發(fā)展要求，政府的角色定位應(yīng)當是選擇調(diào)控型政府職能模式。干預(yù)型政府職能模式采取以下價值取向或職能特征：⑴加強宏觀調(diào)控，強化社會服務(wù)；⑵收縮觸角，有限行政；⑶順勢而為，順應(yīng)民意；⑷陽光政府，辦事公開；⑸政府績效，外部評估。1/15/202320四、當代中國中國政府職能轉(zhuǎn)變的

方向和方法我們從19８８年進行政府第二次機構(gòu)改革的時候，就提出了轉(zhuǎn)變政府職能的目標，到９３年，轉(zhuǎn)變政府職能仍是政府機構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一，９８年改革仍然把轉(zhuǎn)變政府職能作為最主要的內(nèi)容。當時大家注意到，我們在９８年這次政府機構(gòu)改革以前，雖然在十年之前就提出了轉(zhuǎn)變政府職能的歷史性任務(wù)，但是并沒有提出轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)涵，即政府職能究竟往哪里轉(zhuǎn)？對此在９８年以前我們沒有明確的說法。1/15/202321在９８年這次政府機構(gòu)改革中，我們對政府職能的方向做了具體明確的規(guī)定，要使我們在計劃體制下形成的這種政府職能最終要轉(zhuǎn)變到三個領(lǐng)域：一是要轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控方面。第二，要轉(zhuǎn)變到社會管理方面。第三，要轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)領(lǐng)域。９８年這次政府機構(gòu)改革對政府職能的轉(zhuǎn)變方向做了非常明確的規(guī)定，即宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)這三個方面。1/15/202322政府職能的轉(zhuǎn)變是牽涉很多方面的綜合性問題，如體制問題、機構(gòu)的設(shè)置問題、運行機制的問題。但是就中國目前政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀來看，最關(guān)鍵是要處理好四種關(guān)系，首先要處理好政府與市場的關(guān)系，其次要處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，第三要處理好政府與社會的關(guān)系，第四要處理好政府與事業(yè)單位的關(guān)系。只有這四種關(guān)系得到很好的處理，政府職能轉(zhuǎn)變的目標才能真正實現(xiàn)。所以我們的基本判斷是：我們提出轉(zhuǎn)變政府職能的目標只是解決了一個問題，即政府職能向哪里轉(zhuǎn)，要轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)，這只是解決了目標問題。但是要實現(xiàn)這些目標，有賴于以上四種關(guān)系的合理處理。

1/15/202323（一）政府和市場的關(guān)系

我們理想的目標是找到市場與政府的平衡，既要發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟中不可替代的作用，即"看得見的手"的作用，同時又要發(fā)揮市場在整個社會經(jīng)濟生活中的重要作用，即"看不見的手"的作用。這對關(guān)系的處理是非常困難的。在西方國家，政界和學(xué)界對政府與市場關(guān)系的爭論本身就說明這個問題的復(fù)雜性。就中國來講，我認為當前最緊要的任務(wù)還是應(yīng)該更多地發(fā)揮市場機制在整個社會經(jīng)濟生活中的作用。政府要適當?shù)販p少一些對市場的過多的或者不必要的干預(yù)，有很多問題可以用市場機制，用經(jīng)濟手段能解決的問題，就盡量不用行政手段來解決。這樣就找到了一種政府和市場關(guān)系的平衡。1/15/202324具體來講，政府職能轉(zhuǎn)變的第一方向就是要轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來，就宏觀調(diào)控來講，在中央政府是由四個部門來行使的：國家發(fā)展和改革委員會、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、中國人民銀行（央行）。這四個部門共同來行使作為中央政府的宏觀調(diào)控權(quán)，今后國家發(fā)展和改革委員會、國家經(jīng)貿(mào)委、中國人民銀行、財政部作為中央政府的這四家宏觀調(diào)控部門，不針對具有商業(yè)性、市場化的投資項目進行審批，只審批國家的重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目、重大的公益性項目，而90％的商業(yè)化、市場化的投資項目都要交給市場。1/15/202325（二）政府與企業(yè)的關(guān)系通過９８年以來的改革，政府與企業(yè)的關(guān)系中逐漸確立了一些原則：第一，政府對國有企業(yè)來講，首先擁有出資者的權(quán)利，是國有資產(chǎn)的代表。其次，政府對國有企業(yè)的主要經(jīng)營領(lǐng)導(dǎo)人有一定的選擇的權(quán)利。最后，政府要對國有企業(yè)的經(jīng)營過程實行監(jiān)督，特別是對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的行為進行監(jiān)督。作為國有企業(yè)，完全可以按照現(xiàn)代企業(yè)制度來運作企業(yè)，對政府承擔的職責(zé)：一要保證國有資產(chǎn)的保值增值。二要照章納稅。從發(fā)展的角度看，我們的政府和企業(yè)只有按照這種原則進行運行，各負其責(zé)，政企關(guān)系才能達到理想的狀態(tài)，中國政府轉(zhuǎn)變職能才有了基點，從這些意義上講，政企分開在很大程度上是中國轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)。1/15/202326（三）政府和社會的關(guān)系西方國家在政府改革過程中，把大量過去政府承擔的職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織，甚至建立公私合作伙伴關(guān)系，轉(zhuǎn)移給私營組織。西方把民間組織稱為第三部門，或非盈利組織，他們在經(jīng)濟生活中扮演著一個非常重要的角色。所以中西方的一個比較大的差異就是，西方國家的群眾有了問題，首先想到的不是去找政府，而是去找社會。社會組織幫百姓解決了大量問題。中國的社會組織發(fā)展得較少，所以老百姓一有問題就想找政府。因此我們在政府部門經(jīng)常能看到有人上訪、靜坐，這與整個社會發(fā)育程度比較低有一定關(guān)系。所以政府職能的轉(zhuǎn)變在很在程度上也取決于政府與社會關(guān)系的處理上。1/15/202327第三部門，一般是指處于政府和企業(yè)之外的非營利社會組織。如國有事業(yè)單位、社會團體等。政府應(yīng)正確對待第三部門的成長與發(fā)展：一是要取消涉及社會團體發(fā)展的限制性政策；二是要推動社區(qū)發(fā)展，促進社區(qū)自主化；三是要建立政府和第三部門之間的伙伴合作關(guān)系?？傊?，我們的發(fā)展方向應(yīng)當是“小政府、大社會”。1/15/202328（四）政府和事業(yè)單位的關(guān)系中國政府職能的轉(zhuǎn)變也與政府和事業(yè)單位關(guān)系的處理有密切聯(lián)系。我們確定的總體改革思路是，隨著政府機構(gòu)改革的深入，事業(yè)單位也要進行改革。大多數(shù)事業(yè)單位要面向市場。有的要變成企業(yè)，有的要變成自收自支，有的要變成差額補貼。國家全額包辦的，主要是基礎(chǔ)教育。從這個意義上講，我們的事業(yè)單位正在變臨一場重大的變革，這將對處理政府與事業(yè)單位的關(guān)系造成深遠影響。1/15/202329五、轉(zhuǎn)變政府職能已取得階段性成效轉(zhuǎn)變政府職能一直是中國行政改革的核心問題。近年來，政府職能轉(zhuǎn)變邁出較大步伐，各級政府發(fā)揮作用的重點，正在逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，并取得以下進展：

1、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能。我國已初步建立了以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架，市場在配置資源作用中的基礎(chǔ)性作用日益明顯；加強了對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能；政企分開邁出較大步伐，政府部門與所辦企業(yè)實現(xiàn)脫鉤，不再經(jīng)商辦企業(yè)，政府對國有企業(yè)管理方式有了重大轉(zhuǎn)變，并且確定了下一步改革國有資產(chǎn)管理體制的方案框架。1/15/2023302、改革行政審批制度。加入世貿(mào)組織前后，中國著手大規(guī)模清理和減少行政審批項目，簡化審批條件、環(huán)節(jié)和內(nèi)容，改革和完善行政審批制度。中央政府第一批取消了789項行政審批項目，各級政府同時取消了大量的行政審批事項，政府主要依靠行政審批進行管理的模式正在發(fā)生實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。3、調(diào)整政府機構(gòu)。1998年起啟動的政府機構(gòu)改革，加強了綜合經(jīng)濟部門和執(zhí)法監(jiān)管部門，撤銷了專業(yè)經(jīng)濟部門，中央政府組成部門由40個減少到29個，人員編制減少約一半，各級政府也進行了相應(yīng)的調(diào)整，同時將部分職能移交給社會中介組織、企事業(yè)單位。1/15/2023314、公共服務(wù)市場化。按照市場化改革的要求，引入市場機制，開放公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域，降低行業(yè)準入門檻，如在教育、醫(yī)療、體育、文化、交通、道路建設(shè)、城市公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，允許和鼓勵各種社會主體，如私營企業(yè)，以各種形式參與投資建設(shè)或經(jīng)營。5、下放權(quán)力。政府將越來越多的權(quán)力下放給企業(yè)、中介組織、基層和地方，實行農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治、社會組織自我管理、企事業(yè)單位自我管理等。1/15/202332第二節(jié)中國政府職能的轉(zhuǎn)變一、中國政府職能轉(zhuǎn)變的動力機制1、體制外的動力⑴生產(chǎn)力的發(fā)展是政府職能轉(zhuǎn)變的根本原因；⑵政府系統(tǒng)的發(fā)展變化也是政府職能轉(zhuǎn)變的一個很重要的方面；⑶政府職能轉(zhuǎn)變還是各種社會因素作用的結(jié)果。⑷社會科學(xué)知識的增長與創(chuàng)新，為政府治理提供了理論上的支持；⑸經(jīng)濟全球化趨勢的推動，要求政府最終選擇干預(yù)型政府職能模式。1/15/2023332、體制內(nèi)的動力主要來自上級政府對下級政府的行政強制力。也就是說，中央政府往往是政府職能轉(zhuǎn)變的直接發(fā)起者和堅定推動者，而下級政府則按照中央政府的統(tǒng)一部署去做，自上而下，一以貫之地執(zhí)行。當然，在執(zhí)行的過程中，也存在著中央政府與地方政府之間的矛盾，存在著中央與地方的博弈，因此，在執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象也就不足為奇了。1/15/202334二、政府職能轉(zhuǎn)變的途徑政府職能轉(zhuǎn)變的途徑主要集中在兩個方面：一是通過政府職能的社會化，理順政府同其他社會組織之間的關(guān)系；二是通過政府自身在觀念、組織、管理方式上的優(yōu)化與完善，提高政府治理能力。1、政府職能社會化⑴簡政放權(quán)：①政企分開；②政事分開；③政社分開。1/15/202335⑵公共服務(wù)的市場化：是指在發(fā)揮政府宏觀管理作用的同時，充分利用市場機制的作用來提供公共服務(wù)，從而實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。基本方式為：政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，將政府的權(quán)威和市場的交換功能優(yōu)勢有機地結(jié)合起來，借助于市場手段達到實現(xiàn)政府職能的目的。⑶拓寬第三部門發(fā)展空間：第三部門，一般是指處于政府和企業(yè)之外的非營利社會組織。如國有事業(yè)單位、社會團體等。政府應(yīng)正確對待第三部門的成長與發(fā)展：一是要取消涉及社會團體發(fā)展的限制性政策；二是要推動社區(qū)發(fā)展，促進社區(qū)自主化；三是要建立政府和第三部門之間的伙伴合作關(guān)系。1/15/2023362、政府自身的優(yōu)化與完善⑴解放思想，轉(zhuǎn)變觀念；⑵改革政府機構(gòu)：當前政府機構(gòu)改革主要從兩個方面著手：一是按照十六大提出的“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”的要求設(shè)置政府機構(gòu)，逐步減少或撤銷專業(yè)經(jīng)濟管理部門；二是按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則優(yōu)化政府機構(gòu)的層次和數(shù)量；三是按照“因地制宜”的原則，調(diào)整地方政府機構(gòu)的設(shè)置，并不完全要求“上下對口”。1/15/202337⑶轉(zhuǎn)變政府管理方式⒈由直接管理為主轉(zhuǎn)為間接管理為主；⒉由微觀管理為主轉(zhuǎn)為宏觀管理為主；⒊從項目審批、分錢分物轉(zhuǎn)為規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督。4、由單一的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、法律、行政相結(jié)合。1/15/202338三、政府職能轉(zhuǎn)變的障礙1、系統(tǒng)內(nèi)障礙⑴觀念障礙⑵體制障礙：主要有兩點，一是權(quán)力過分集中的高度集權(quán)化的行政體制；二是機構(gòu)龐大，人員臃腫，人浮于事，辦事效率低下。⑶利益障礙：一是建立“翻牌公司”，將政府部門改組成行政性公司；二是政府直接創(chuàng)辦經(jīng)濟實體，從事贏利性活動；三是濫用行政審批權(quán)，謀取不當利益；四是部門間進行利益爭奪。2、系統(tǒng)外障礙1/15/202339中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)尤為艱巨第一，中國政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后。存在著三個“滯后”：一是國內(nèi)體制改革滯后于對外開放；二是政府管理體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革的總體進展；三是政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于政府機構(gòu)改革。第二，中國政府職能轉(zhuǎn)變要同時滿足全球化與市場化的雙重要求。第三，政府職能轉(zhuǎn)變必須克服原有體制的巨大阻力。第四，發(fā)展中大國的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”特征對中國政府職能提出了更高的要求。1/15/202340第三節(jié)中國政府職能的重塑

WTO形勢下政府職能的轉(zhuǎn)變與定位世界貿(mào)易組織是協(xié)調(diào)各成員貿(mào)易政策、法規(guī)和措施的政府間國際組織，其最大特點之一就是為各成員國制定各自的國際貿(mào)易政策提供了一套法律框架，即WTO原則及協(xié)議。它所管轄的多邊貿(mào)易協(xié)議是政府之間的協(xié)議，其約束的主體是締約國的政府。WTO協(xié)議及其所有規(guī)則首先都是針對政府的，WTO協(xié)議規(guī)范了每一個成員國政府對國際貿(mào)易的管理，幾乎影響到成員國行政管理的各個層面。政府是入世的主體，也是享受權(quán)利與履行義務(wù)的承擔者和執(zhí)行者。因此，做好入世的最重要的準備是政府加速轉(zhuǎn)變自己的職能，以便抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)。1/15/202341一、加入WTO對中國政府職能轉(zhuǎn)變的直接影響中國在加入WTO時，作了廣泛而深刻的承諾，這些承諾大致可分為三類。一類是涉及市場開放的承諾，第二類是涉及加入WTO后中國出口方面的承諾。第三類是中國為保障落實前兩類承諾而做出的直接涉及體制方面承諾。由于中國是一個計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的國家，現(xiàn)行體制在很多方面與WTO的要求存在明顯的差距。因此，這類承諾涉及面相當廣泛，這些承諾包括國民待遇、透明度、貿(mào)易制度的統(tǒng)一實施、司法審議、外貿(mào)權(quán)、進出口許可程序、國家定價、落實《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(TRIPs)與《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMs)有關(guān)規(guī)定、標準與技術(shù)法規(guī)等諸多方面。1/15/202342由上述承諾可以看出，除了第二類承諾中有些不直接涉及國內(nèi)體制調(diào)整外，絕大部分承諾實質(zhì)上都直接涉及到中國體制的改革與調(diào)整。落實這些承諾，將對中國體制改革產(chǎn)生重大影響：

第一，政府保護國內(nèi)市場方式受到限制。以往，中國保護國內(nèi)市場的主要手段是高關(guān)稅和配額等非關(guān)稅壁壘。由于中國承諾在加入WTO后大幅度降低關(guān)稅、取消配額等非關(guān)稅壁壘，傳統(tǒng)的保護手段將受到極大限制，對國內(nèi)市場的保護程度將大大降低。加入WTO后，中國一方面要取消WTO規(guī)則不允許的保護國內(nèi)市場的方式，另一方面，也應(yīng)積極探索符合WTO規(guī)則的、行之有效的保護國內(nèi)市場的新方式。1/15/202343

第二，政府支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提高國際競爭力的方式必須改變。中國長期實行進口替代與出口導(dǎo)向相結(jié)合的發(fā)展戰(zhàn)略，為了提高產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，我們曾經(jīng)試圖學(xué)習(xí)東亞一些國家實施產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗，以政府對國內(nèi)市場的保護與對出口的直接支持作為提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要手段。在加入WTO的承諾中，一方面，國內(nèi)市場的保護程度將大大降低，另一方面，諸如形形色色的補貼等手段的使用也將受到限制。因此，政府支持提高國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力的重點，必須從以往的保護市場、直接補貼等方面轉(zhuǎn)向改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、維護公平競爭、保護與鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、降低社會交易成本等方面。1/15/202344

第三，政府涉外經(jīng)濟管理的辦法必須調(diào)整。作為一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，中國政府管理經(jīng)濟的辦法還留有很深的計劃經(jīng)濟的烙印。例如，中國政府管理經(jīng)濟仍然主要用發(fā)內(nèi)部文件的辦法，有關(guān)規(guī)定既不透明，變動也很頻繁，政策的可預(yù)見程度不高。在加入WTO的談判中，中國承諾將公布所有涉外經(jīng)貿(mào)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，未經(jīng)公布的不予執(zhí)行。更為重要的是，在涉及對外經(jīng)貿(mào)法律、法規(guī)和其他措施前，將向公眾提供草案，并允許提出意見。這不僅將大大提高公眾對決策的參與程度，而且使中國有關(guān)政策更具可預(yù)見性。除此之外，中國還就司法審定、進出口許可程序等方面做出了承諾，這就使得政府在涉外經(jīng)濟管理方面的角色，從以往單純的“管理者”，變化為管理與服務(wù)并重。同時，政府發(fā)揮作用的方式方法也受到約束，要求政府人員依法行政，克服管理的隨意性。1/15/202345

第四，政府涉外經(jīng)濟管理的機構(gòu)必須調(diào)整。兌現(xiàn)中國加入WTO的承諾，原來一些政府的涉外經(jīng)濟管理職能或者不再存在，如對外貿(mào)權(quán)的審批；或者大大減弱，如現(xiàn)在只剩少量的配額，政府分配與發(fā)放配額職能大大削弱；或者交給了市場，如協(xié)調(diào)企業(yè)的出口行為，已經(jīng)交給商會。另一方面，一些新的涉外經(jīng)濟管理職能亟待加強，例如對國外進口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查、與國外的貿(mào)易談判等。隨著政府涉外經(jīng)濟管理職能的調(diào)整，政府涉外經(jīng)濟管理的機構(gòu)設(shè)置也必須進行相應(yīng)的調(diào)整，對官員的知識與技能要求也會發(fā)生相應(yīng)的變化，從而導(dǎo)致人員的更新。1/15/202346二、加入WTO對中國政府職能轉(zhuǎn)變的間接影響按照加入WTO的承諾，修改中國的法律法規(guī)，調(diào)整政府涉外經(jīng)濟管理的職能與機構(gòu)，改進政府管理涉外經(jīng)濟活動的方法，提高涉外經(jīng)濟管理體制的運行效率，是中國加入WTO對體制改革的直接影響。但是，如果中國的體制改革僅僅停留在這一水平，還是遠遠不夠的。加入WTO對中國體制的間接影響主要源于兩方面原因：一方面，在兌現(xiàn)加入WTO承諾時，中國涉外經(jīng)濟體制必須進行相應(yīng)的改革，如果其他相關(guān)的經(jīng)濟體制不進行改革，經(jīng)濟運行中必然會出現(xiàn)很多不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。1/15/202347例如，中國承諾要保證對外經(jīng)濟貿(mào)易政策在國內(nèi)的統(tǒng)一實施，如果不加快國內(nèi)統(tǒng)一市場的建立，這一承諾是難以真正兌現(xiàn)的；又如，中國承諾將對外商投資企業(yè)實行國民待遇，這就要求我們必須首先對國內(nèi)民營企業(yè)實行公平待遇，否則，市場機制難以真正發(fā)揮作用。另一方面，加入WTO意味著中國更深入地融入經(jīng)濟全球化進程之中，中國經(jīng)濟將面臨更為激烈的國際競爭，為了從根本上提高中國的國際競爭力，中國必須全面提升體制的競爭力，而政府職能的轉(zhuǎn)變在體制改革中居于核心地位，因此，全面推動政府職能的轉(zhuǎn)變變得更為迫切。1/15/202348三、加入ＷTO背景下的

政府職能定位中國加入ＷTO客觀上對政府職能轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。根據(jù)ＷTO有關(guān)規(guī)則規(guī)定，各級政府應(yīng)重點搞好四個方面的職能定位：1.加強宏觀經(jīng)濟的調(diào)控和管理ＷTO中無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家成員，其經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展的事實證明，政府從未放棄過對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和管理，并且，當今世界也根本不存在沒有國家調(diào)控的“自由”的市場經(jīng)濟。中國作為有自己特殊國情的國家加入ＷTO后，更需要強有力的宏觀調(diào)控。1/15/2023492.制定市場規(guī)則，糾正市場失靈ＷTO主張公平貿(mào)易和公平競爭，要求各成員的市場交易和市場管理規(guī)則必須一致、公平、透明、穩(wěn)定。我國要實現(xiàn)這一目標，除了依靠政府的強制力外，沒有別的任何組織和別的任何辦法可以替代。在市場經(jīng)濟條件下，市場失靈是難以避免的。市場失靈，必須而且只有依靠政府的干預(yù)和管理才能得以糾正。因此，政府必須通過自身行政權(quán)威的發(fā)揮和職能的履行，制定各種法規(guī)和市場規(guī)則，規(guī)制一切市場主體與市場行為，維護市場契約關(guān)系和市場秩序，努力創(chuàng)造良好競爭環(huán)境。1/15/2023503.組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品中國“入世”后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)和人民群眾會對公共產(chǎn)品，如道路、機場、水電等物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共事業(yè)、公益事業(yè)、保障體系提出更高的需求。但是由于公共產(chǎn)品投資成本大，建設(shè)時間長，收益回報周期長，有些甚至沒有直接收益，普通企業(yè)及社會投資者一般不愿參與，依靠市場調(diào)節(jié)很難達到供給與需求的平衡，需要政府通過財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等政府行為和公共政策手段支持或補貼公共項目建設(shè)，尤其是對以全社會公共利益為目的的項目，政府應(yīng)責(zé)無旁貸全面參與或直接經(jīng)營；對以盈利為目的的公共項目，政府應(yīng)在定價、市場準入等方面適當予以干預(yù)和監(jiān)督，保證其為社會提供更好的服務(wù)。1/15/2023514.營造統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，保護公平競爭WTO要求各成員方在全國統(tǒng)一的市場基礎(chǔ)上實施對外經(jīng)貿(mào)政策，倡導(dǎo)進入市場的企業(yè)應(yīng)一視同仁，公開交易、公平競爭。要創(chuàng)造全國統(tǒng)一、開放、有序、公平的市場環(huán)境，政府擔負著十分重要的責(zé)任。政府要通過加強市場的建設(shè)和制度管理，把對內(nèi)開放和對外開放結(jié)合起來，打破社會生產(chǎn)和經(jīng)濟生活狹小、分割和封閉的障礙，使市場主體獲得法律上和經(jīng)濟負擔上的平等地位，都能機會均等地在市場上取得生產(chǎn)要素，并努力推動一切經(jīng)濟活動都進入全國乃至全世界的大市場中去，促使國內(nèi)市場在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上與國際市場融合為一體。

1/15/202352四、WTO條件下

轉(zhuǎn)變政府職能的方式與途徑1.強化政府宏觀管理職能對于在市場經(jīng)濟條件下，要不要政府的干預(yù)和調(diào)控，歷來存在兩種對立的觀點。一是以亞當·斯密的自由放任論為基礎(chǔ)，后經(jīng)米塞斯-哈耶克加以發(fā)展，再由弗里德曼的貨幣主義加以充實的市場自由主義論；一是凱恩斯主義的政府干預(yù)論。兩種觀點都是針對當時的經(jīng)濟困境，為克服對方的不足提出來的，并都在一定歷史條件下發(fā)揮過積極的作用。對于我國的實際情況，正如前文所分析的那樣，作為一個正處于市場化進程初期的體制轉(zhuǎn)型國家，要經(jīng)受住加入ＷTO、融入國際競爭的考驗，離不開一個強有力的政府的幫助。鄧小平曾指出：“社會主義同資本主義比較，它的優(yōu)越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點?！币虼耍袊畱?yīng)當是強勢政府，必須具有較強的宏觀管理能力。1/15/202353

我國在ＷTO框架下加強宏觀管理職能，在本質(zhì)上不同于發(fā)達國家，主要是克服市場缺陷的政府干預(yù)，主動運用法律、經(jīng)濟、行政等多種手段，積極調(diào)控經(jīng)濟活動。具體講，要發(fā)揮好如下三種職能。（1）戰(zhàn)略引導(dǎo)職能：我國加入ＷTO后，隨著與世界各國經(jīng)濟交往的增多，社會生產(chǎn)、生活將日益外向化，要保持各種事務(wù)之間的協(xié)調(diào)性和一致性，將各地、各市場主體追求的個體目標統(tǒng)一到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體目標上來，離不開政府的戰(zhàn)略引導(dǎo)。主要表現(xiàn)在政府要圍繞國民經(jīng)濟總量平衡和國民經(jīng)濟整體素質(zhì)的提高，制定和實施以中長期發(fā)展戰(zhàn)略為主的指導(dǎo)性計劃體系，引導(dǎo)國民經(jīng)濟的發(fā)展方向；政府要依靠產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整目標，形成合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。1/15/202354（2）平衡協(xié)調(diào)職能：一方面，要通過適時調(diào)整宏觀財政和貨幣政策，保障社會總需求和總供給的平衡，防止經(jīng)濟大起大落，克服高通貨膨脹和高失業(yè)率。另一方面，針對我國地域遼闊、人口眾多、地區(qū)間發(fā)展不平衡的實際，采取諸如轉(zhuǎn)移支付等政策，支持、幫助落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差距；要依靠收入分配和稅收政策調(diào)節(jié)國民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個人收入差距過分懸殊，走向兩極分化。這關(guān)系到社會大眾對政府的信任度，關(guān)系到社會穩(wěn)定。1/15/202355（3）保護職能：中國在一定時期內(nèi)適當保護國內(nèi)經(jīng)濟，是我國經(jīng)濟長遠發(fā)展的客觀需要，也是ＷTO有關(guān)對發(fā)展中國家優(yōu)惠條款所允許的。“入世”后，必須由政府來代表和維護國家的整體利益，政府要在與WTO規(guī)則相適應(yīng)的前提下，積極爭取公平合理的國際競爭環(huán)境，并制定保護民族經(jīng)濟的有效政策。通過合理政策引導(dǎo)，幫助企業(yè)規(guī)避市場風(fēng)險，努力實現(xiàn)本國利益在激烈的市場競爭中取得最大化。政府還要加大對生產(chǎn)者、消費者的保護，如按國際慣例，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)給予扶持，保護知識產(chǎn)權(quán)，查處假冒偽劣，維護市場秩序，保護公平競爭等，都是政府的重要職能。1/15/2023562.弱化政府微觀管理職能一方面弱化政府對資源的控制職