第二章公共管理組織第一節(jié)政府部門第二節(jié)非營利組織第三節(jié)公共企業(yè)第一節(jié)政府部門一、政府與市場二、政府的職能（參見：趙定濤：《公共管理學(xué)》中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社2006年版，第二章）第二節(jié)非營利組織

一、非營利組織概述（一）非營利組織的涵義

非營利組織(Non-profitOrganization，簡稱NPO)，簡言之，是不以營利為目的、向社會提供服務(wù)的組織。它一般指介于政府組織、營利組織之間的一切社會組織。

國際上有關(guān)非營利組織的定義中比較有代表性的觀點主要有以下幾種：1.從法律上定義。美國稅法第502條中有26個條款對各類組織免征所得稅，凡是符合這26個條款免征所得稅條件的組織就是非營利組織。2.從資金來源上定義。聯(lián)合國國民收入統(tǒng)計體系規(guī)定，收入主要來自其成員繳納的會費和社會的捐贈，而不是來自以市場價格出售的商品和服務(wù)，這樣的組織就可以看成是非營利組織。3.從“結(jié)構(gòu)一運作”上定義。美國約翰·霍布金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心認為，凡是滿足組織性(正規(guī)性)、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性這六個條件的就是非營利組織。4.從功能和特征上定義。美國學(xué)者沃爾夫(Wolf)認為，非營利組織具有六個特征：一是有服務(wù)大眾的宗旨，必須具備公益使命；二是有不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)；三是有一個可以排除私人獲得利益或財務(wù)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)；四是享有政府免除稅收的優(yōu)待；五是享有法律上的特殊地位，具有可將捐贈人的捐款列入減免稅范圍的合法地位；六是必須是正式合法的組織，并接受相關(guān)法律規(guī)章的管理。符合這六個特征的組織即為非營利組織。非營利組織：指的是具有公益使命、不以營利為目的、獨立運作、享有特殊法律地位的開展各種志愿性活動的正式組織。（二）非營利組織的特征1.非營利性。這也是非營利組織區(qū)別于企業(yè)(營利組織)的根本屬性。2.正規(guī)性和自治性。非營利組織應(yīng)該是正式合法的組織，應(yīng)該是根據(jù)國家法律注冊的獨立法人，有一定的組織結(jié)構(gòu)，并開展經(jīng)常性活動的組織，具有常規(guī)的組織機構(gòu)和管理體制。3.非政府性。這是非營利組織區(qū)別于政府的根本屬性。非政府性主要表現(xiàn)在：·獨立自主的自治組織。非營利組織有自己獨立自主的判斷、決策和行動的能力?！っ耖g組織。非營利組織依靠的是廣大的公民，憑著堅實的民眾基礎(chǔ)動員社會資源。·屬于競爭性的公共部門。需要用競爭性的手段獲取自己所需要的資源，提供的公共物品也具有競爭性。4.志愿性。這是非營利組織最重要的一個特征。二、非政府組織的發(fā)展背景首先，歐美經(jīng)濟目前開始轉(zhuǎn)向以市場為導(dǎo)向的福利經(jīng)濟模式，戰(zhàn)后經(jīng)歷了兩次持續(xù)性經(jīng)濟發(fā)展階段，一是戰(zhàn)后初期的高速發(fā)展時期，二是20世紀(jì)90年代，美國持續(xù)10多年的經(jīng)濟增長，這些都為非政府組織的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，由于福利國家的剛性需要，政府雖然減少了對經(jīng)濟的干預(yù)，但政府并沒有減少對社會領(lǐng)域的干預(yù)，為非政府組織提供的資助增多。三、非營利組織的作用1．監(jiān)督政府和彌補政府不足當(dāng)政府行為目標(biāo)和社會公共利益之間產(chǎn)生差異，政府機構(gòu)的效率出現(xiàn)問題以及政府政策暴露其局限性的時候，政府常常會失靈。除了政府自身的改善之外，非營利組織可以有效地監(jiān)督政府，彌補政府的不足。2．監(jiān)督市場和彌補市場不足當(dāng)市場行為出現(xiàn)外部效應(yīng)、競爭失靈、收人分配不公等的時候，市場常常會失靈。如果改善了政府和市場本身，還是不能夠解決問題，這個時候也需要非營利組織來彌補。3．填補政府與市場之間的空白當(dāng)市場和政府均無法提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足人們多方面的需求時，就需要非營利組織來直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。4．促進社會參與的擴大和新型倫理道德體系的形成這些組織是人們渴望歸屬感的產(chǎn)物，是非營利組織中的用來滿足人們社會交往需求的一類組織。它們可以幫助擴大社會參與，促進積極的公民精神的形成。在擴大社會參與的同時，還要注重建立與時代發(fā)展相適應(yīng)的新型倫理道德體系。四、非營利組織與政府的關(guān)系合作互補關(guān)系，也就是由政府提供資助，由非營利組織提供服務(wù)。政府和非營利組織可以通過簽訂協(xié)約，使非營利組織成為公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，分擔(dān)政府的部分責(zé)任。補充關(guān)系，指的是非營利組織自行負責(zé)籌款，滿足政府未能滿足的需求。例如美國的非營利組織，大多都是在私人捐款基礎(chǔ)上建立起來的，并且它們參與社會事務(wù)的活動多數(shù)時候先于政府。對立關(guān)系，指的是非營利組織作為公眾利益的代表，負責(zé)推動政府進行政策改進。尤其在社會不穩(wěn)定或者政治動亂時期，非營利組織要求政府的行動和政策向著有利于自身的方向轉(zhuǎn)變。發(fā)展非營利組織與政府間的良好合作關(guān)系，對于政府施政目標(biāo)的達成和非營利組織宗旨的實現(xiàn)，都是必須的。要做到促進二者的關(guān)系，首先政府應(yīng)該做到的是：(1)職能返還。(2)鼓勵參與。(3)完善法律。(4)依法管理。(5)支持鼓勵。(6)運用得當(dāng)。

五、非營利組織的分類(1)聯(lián)合國的國際標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)分類系統(tǒng)對非營利組織的分類：教育：小學(xué)、中學(xué)、高中以上、成人教育或其他；健康與社會工作：健康服務(wù)、社會工作活動等；其他社區(qū)社會與個人服務(wù)活動：衛(wèi)生、商業(yè)、貿(mào)易、娛樂、新聞、圖書館等。(2)歐盟在聯(lián)合國分類的基礎(chǔ)上對非營利組織的分類：教育：高中以上、中小學(xué)、托兒所等；研究發(fā)展；醫(yī)療健康：醫(yī)院、療養(yǎng)機構(gòu)、牙醫(yī)、獸醫(yī)；娛樂文化：娛樂、圖書館、博物館、動物園、運動等；其他公共服務(wù)：社會工作、專業(yè)協(xié)會、宗教組織等。(3)約翰·霍布金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心的分類：

文化與休閑：文化與藝術(shù)，休閑，服務(wù)性俱樂部；教育與科學(xué)研究：中小學(xué)教育，高等教育，其他教育，研究；衛(wèi)生：醫(yī)院與康復(fù)，診斷，精神衛(wèi)生與危機防范，其他保健服務(wù)；社會服務(wù)：緊急情況救助，社會救濟；環(huán)境：環(huán)境保護，動物保護；發(fā)展與住房：經(jīng)濟、社會、社區(qū)發(fā)展，住房，就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)；法律推進與政治：民權(quán)與推進組織，治安與法律服務(wù)，政治組織；慈善中介與志愿行為鼓動；國際性活動和組織；宗教活動和組織；商會、專業(yè)協(xié)會、工會；其他。

(4)我國根據(jù)部門列舉法對非營利組織的分類

社會團體。社會團體是指中國公民根據(jù)自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織，包括各種慈善會、基金會、學(xué)會、協(xié)會、聯(lián)合會、研究會等。民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位“是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。具體包括：各種民辦的非營利性的學(xué)校、醫(yī)院、福利院、研究所、文化中心等。事業(yè)單位。事業(yè)單位是國家舉辦的非營利組織，如學(xué)校、醫(yī)院、研究所、文化藝術(shù)團體、新聞機構(gòu)等。單位內(nèi)部的社會團體。例如高校內(nèi)存在的學(xué)生社團，大型國有企業(yè)內(nèi)部的職工業(yè)余組織等，這類的社會團體不需要登記。特殊社團法人。這類組織包括參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體，由國務(wù)院機構(gòu)編制管理機關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團體，以及國家根據(jù)特定目的或特定法律設(shè)立的社會團體。以企業(yè)法人形式存在的非營利組織。我國的社團實行的是雙重管理體制，即社團既要接受登記機關(guān)的管理，又要接受業(yè)務(wù)主管部門的管理。有些新生的社團由于各種原因難以納入到雙重管理體制之內(nèi)，因此它們采取工商注冊的方式獲得法人資格，但從事的仍然是非營利性活動。六、非營利組織的活動方式

(一)從事特定的科學(xué)或社會科學(xué)問題研究非政府組織一般有技術(shù)和專業(yè)方面的特長，收集較多的專門信息，就某課題進行研究。(二)從事運作性發(fā)展項目，向低收入等目標(biāo)群體提供特定產(chǎn)品與服務(wù)大多數(shù)非政府組織都直接或間接從事一些操作性的發(fā)展項目，比如，從事落后地區(qū)的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或從事發(fā)達地區(qū)低收入群體的扶貧計劃，向貧民提供各類職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班，提供社區(qū)衛(wèi)生保健服務(wù)。(三)對政府的行為、決策進行參與、監(jiān)督和協(xié)調(diào)影響政府行為與決策是非政府組織的重要活動目標(biāo)，而越來越多的政府或政府間國際組織也歡迎或容許非政府組織的參與活動。而非政府組織對政府的監(jiān)督也是政治民主的主要內(nèi)容。七、非政府組織面臨的挑戰(zhàn)（一）市場生存問題面對歐美日益嚴(yán)重的市場失靈問題如失業(yè)率居高不下，某些地區(qū)經(jīng)濟衰退，貧富差距拉大等問題。尤其是福利制度調(diào)整后，政府減少開支，包括減少對某些非政府組織的援助，非政府組織也面臨著日益嚴(yán)重的生存壓力。（二）獨立性問題非政府組織與政府不同，政府的運作有公共財產(chǎn)資金的投入作保障，企業(yè)靠市場來生存。而非政府組織除了自身的微利外，來自政府的資助越來越多，來自企業(yè)的捐款越來越多。并且它與政府的沖突也越來越多，它與企業(yè)的競爭也越來越強。（三）相互間協(xié)調(diào)與內(nèi)部管理問題1.相互間協(xié)調(diào)問題數(shù)量眾多的非政府組織謀求政策的制定、實施、監(jiān)督與各種世界性問題的解決，有的關(guān)心環(huán)境問題、有的關(guān)心發(fā)展問題、有的關(guān)心人道主義問題、有的關(guān)心女權(quán)問題，有時候這些非政府組織的目標(biāo)不同，志向各異，甚至于互相沖突，這就導(dǎo)致協(xié)調(diào)不足。案例1：大城市的急救醫(yī)療服務(wù)在美國某城市的光明城區(qū)，每年大約有11000人死亡，其中6000例是由于突發(fā)疾病或意外傷亡而死.據(jù)權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)計，通過一個非營利性的聯(lián)合急救醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，每年能挽救500多人的生命。這個系統(tǒng)就是大城市醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)(MEMS)，成立已有多年，它擁有高素質(zhì)的員工和良好的技術(shù)設(shè)備，但它無權(quán)強制救護車公司參加該系統(tǒng)，也無權(quán)指定由哪家公司提供服務(wù)，MEMS系統(tǒng)服務(wù)了大約3000平方英里，它能讓區(qū)域內(nèi)的各個救護車之間直接聯(lián)系，它將原來的幾百個求救電話減少為一個，大大方便了患者，但是近來這個系統(tǒng)卻遇到了財務(wù)困難。捐款來源不穩(wěn)定，一些私營救護車公司不愿意參與，因為小公司與MEMS系統(tǒng)存在一種競爭關(guān)系，而如果MEMS要繼續(xù)維持下去，向它服務(wù)的區(qū)域提供服務(wù)，它可能會使一些救護車公司虧損，而如果它不提供這種服務(wù)，可能會有些人得不到及時救助而死亡。

2.內(nèi)部管理問題非政府組織的自身建設(shè)還存在一些問題，由于人性的弱點及外部法律約束的不足，非政府組織的內(nèi)部也存在一些問題，如某些組織的領(lǐng)導(dǎo)人挪用善款，導(dǎo)致非政府組織的公信力下降等。案例2：內(nèi)部腐敗問題據(jù)報道，美國聯(lián)合勸募組織的前任秘書長威廉阿拉莫尼被指控挪用成千上萬美元的善款，他揮金如土，盡管他年薪369000美元，另外，還享養(yǎng)老金和健康保險福利，且已在這個全美最大的慈善團體做了22年的負責(zé)人，但他在任職期間還是挪用了552000美元的善款，最終被法庭判入獄7年，并被要求償還所挪用的善款。自1992年聯(lián)合勸募組織的丑聞第一次被曝光以來，馬上引起了整個勸募組織系統(tǒng)捐款率的大幅下降，一些相對獨立的地區(qū)分會為避免丑聞殃及自身，紛紛開始盡可能地遠離聯(lián)合勸募總會，該丑聞也引起了許多捐贈者的擔(dān)心，他們非常希望了解勸募機構(gòu)在財務(wù)上是如何監(jiān)督和管理的。另一方面，很多慈善團體的理事會成員也開始反省自己在該丑聞中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。自從1992年聯(lián)合勸募組織的丑聞被曝光以來，美國興起了一場由慈善機構(gòu)為其秘書長和高級官員購買責(zé)任保險的浪潮。除此外，還引起了一場對秘書長任期限制的變革。美國安德魯梅隆基金會的主席一一威廉鮑恩稱：理事會成員的任期應(yīng)該有所限定，對于連任的期限也應(yīng)有個上限。丑聞發(fā)生后，美國聯(lián)合勸募組織已重新構(gòu)建了新的理事會，開始實施新的規(guī)章制度，并成立了新的監(jiān)督委員會。

八、中國的非營利組織

中國有自己的國情，中國的非營利組織也有著屬于自己的特征。從實際看來，中國的非營利組織有相當(dāng)大一部分都是由傳統(tǒng)的事業(yè)單位、人民團體和社會團體轉(zhuǎn)制而來的。這些單位如工會、婦聯(lián)、共青團、殘聯(lián)等，都是以其非營利的活動服務(wù)于公眾的，但它們在人員構(gòu)成、組織管理、運行方式上都是政府性的，還行使著一部分政府職能。與此同時，真正的民間性、自治性的非營利組織還不成熟、不完善。中國的非營利組織還存在著很多的問題：第一，組織登記不規(guī)范。第二，公共責(zé)任的缺乏。第三，專業(yè)能力不強。第四，活動經(jīng)費不足，服務(wù)質(zhì)量不高。第五，非營利組織也存在“志愿失靈”的問題。思考：如何看待我國非政府組織的作用？我國非政府組織發(fā)展中存在哪些問題？如何解決？

第三節(jié)公共企業(yè)

一、公共企業(yè)的涵義和分類（一）公共企業(yè)的涵義

公共企業(yè)，在不同國家有不同的形式，在不同的歷史階段也會有不同的形式。所以，關(guān)于什么是公共企業(yè)，也有不同的理解。·德國。公共企業(yè)除了指由聯(lián)邦和地方政府以及國有企業(yè)擁有或參股的企業(yè)外，還包括直接承擔(dān)政策和法律規(guī)定的義務(wù)，具有一定壟斷性的或非競爭性的為私人所有或控股的企業(yè)?！と毡?。把中央和地方政府直接經(jīng)營或控制的國有企業(yè)、地方公營企業(yè)或依特別法(不是民商法)成立的企事業(yè)法人，稱為公共企業(yè)；而政府與民間依民商法設(shè)立的公司，以及政府特許經(jīng)營的民營公益性企業(yè)，則不屬于公共企業(yè)的范疇。英國?！杜＝蚍芍改稀分袑ⅰ皃ubliccorporation”解釋為：根據(jù)英國成文法設(shè)立的占有、管理和經(jīng)營具有公益性的設(shè)施和資產(chǎn)的法人公司，它不以營利為目的，資本不劃分為股份，也沒有股東決舉機構(gòu)?！泵绹??！俄f氏英語詞典》將“publiccorporation”解釋為：“為管理特定的公共項目而建立的為政府所有和經(jīng)營的企業(yè)?！惫财髽I(yè)：就是具有公共利益或公益性質(zhì)的企業(yè)。它根據(jù)商業(yè)原則所組成，但其所有權(quán)全部或部分屬于某個公共機構(gòu)，并受這個公共機構(gòu)有效地控制。公共企業(yè)，具有雙重性的目標(biāo)和職能：一方面，公共企業(yè)具有以市場為基礎(chǔ)從事經(jīng)營的性質(zhì)，追求利潤和效率目標(biāo)；另一方面，在從事經(jīng)營活動過程中，公共企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性，涉及社會公共利益，因而具有與政府運作相似的職能。（二）公共企業(yè)的分類1．公用事業(yè)公用事業(yè)主要包括供水、排水、電力、燃氣、電信等。它具有以下特點：第一，公用事業(yè)是一個相對獨立運行的大系統(tǒng)，其各個組成部分又都是獨立的子系統(tǒng)。公用事業(yè)的內(nèi)部各分支系統(tǒng)之間形成一個有機整體，才能保障一個城市或區(qū)域的正常運轉(zhuǎn)。第二，壟斷成為一種自然的趨勢。第三，公用事業(yè)具有很強的政治敏感性。如果它們的運作受阻，有可能引發(fā)騷亂。2．交通運輸與郵政交通運輸與郵政的基本性質(zhì)與公用事業(yè)類似，不同的是它們面臨著競爭。3．公營企業(yè)公營企業(yè)常見于銀行、保險、航空、石油等行業(yè)。它的運行目的，不是僅僅為了給政府開辟財源，增加收入，也是為了給整個國民經(jīng)濟創(chuàng)造適當(dāng)?shù)沫h(huán)境。4．管制機構(gòu)管制機構(gòu)指煙草和某些農(nóng)產(chǎn)品收購等專門機構(gòu)。對于一些涉及壟斷的，或者是涉及國計民生的行業(yè)的管制機構(gòu)，也是公共企業(yè)的一部分。二、公共企業(yè)發(fā)展的趨勢

目前，公共企業(yè)民營化在世界范圍內(nèi)掀起了一股浪潮。民營化，是指由市場或民間部門參與公共服務(wù)的生產(chǎn)及輸送的過程。也就是說，政府部門通過契約外包、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除管制等方式，將部分職能轉(zhuǎn)由民間部門經(jīng)營，政府需要承擔(dān)財政籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及提高績效的責(zé)任。（一）英美國家掀起民營化浪潮的原因第一，公眾對公共部門不滿的壓力。第二，意識形態(tài)的動因。第三，財政危機。（二）民營化的類型1.撤資。即將公營事業(yè)或資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到民間，可以通過出售、無償轉(zhuǎn)移以及清理結(jié)算等方法進行。2.委托。私營部門接受政府部門的委托，承擔(dān)部分或者全部產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)活動，政府對私營企業(yè)承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。委托的形式可以分為：簽約外包、特許權(quán)、補助。3.替代。當(dāng)大眾認為政府所提供的生產(chǎn)或服務(wù)不能滿足社會的需求，私營部門意識到這種需求時，私營部門便會提供生產(chǎn)或者服務(wù)，來滿足社會大眾。三、國外公共服務(wù)民營化的實踐進程（一）英國：競爭求質(zhì)量運動

在西方各國中，1979年英國首相撒切爾夫人推行的改革是這場聲勢浩大的公共行政改革運動的先聲。隨著改革的進一步深化，公共服務(wù)的質(zhì)量和“顧客滿意”被提上議事日程，而提高質(zhì)量和顧客滿意度的途徑主要是“公民憲章”和“競爭求質(zhì)量運動”，兩者都是在20世紀(jì)90年代初提出來的。（二）日本:調(diào)整政府與企業(yè)的關(guān)系在日本，公共服務(wù)的改革多以民營化的形式表現(xiàn)出來。民營化指的是當(dāng)公共服務(wù)由民間機構(gòu)提供更有效時，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)移到民間機構(gòu)中去。在經(jīng)歷了高速經(jīng)濟增長并成為世界第二大經(jīng)濟強國以后，日本民間企業(yè)的技術(shù)能力和經(jīng)營管理水平有了飛速的發(fā)展，社會文化生活和人們的行為活動方式也都發(fā)生了巨變。（三）美國:構(gòu)建公私合作的伙伴關(guān)系美國各級政府普遍存在著合同出租政府工作的現(xiàn)象，這是民營化的公共服務(wù)生產(chǎn)方式。政府決定想要什么，然后與私營企業(yè)和非盈利部門簽訂合同，讓非政府組織滿足政府的需要。四、我國公共服務(wù)的民營化（一）我國公共服務(wù)民營化發(fā)展的三個階段第一階段為導(dǎo)入期：20世紀(jì)90年代中期，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報的形式投資公共服務(wù)領(lǐng)域(主要是水廠項目)，合作時回避了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰問題，只是明確了投資回報。第二階段為發(fā)展期:20世紀(jì)90年代后期，主要采取BOT方式針對單個新建項目，放開了一定期限的產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了項目的有效融資，但回避了公共服務(wù)原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處理，即存量資產(chǎn)的民營化問題。第三階段為加速期：進入21世紀(jì)，隨著公共服務(wù)民營化改革的逐步深入，政府公共管理職能與資產(chǎn)出資人的分離，公共服務(wù)事業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革進一步深入，己經(jīng)開始觸及存量