改革開放前后我們國家旅游管理體制變遷,旅游管理論文我們國家1978年以前的旅游管理體制建設(shè)，根據(jù)時間劃分，大致可分為四個階段：一是19491964年。當(dāng)時全國沒有專門管理旅游業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，因而，只能由從屬于的外事接待單位中國國際旅行社總社〔中國國際旅行社總社成立于1954年〕代行的旅游管理職能。二是19641965年。1964年7月，新中國旅游業(yè)的行政主管機(jī)構(gòu)中國旅行游覽事業(yè)管理局〔國家旅游局前身〕成立，并與中國國際旅行社總社實行政企合一、兩塊牌子、一套人馬的管理方式進(jìn)行合作。對外招徠境外游客時，使用國旅總社的牌子，對內(nèi)進(jìn)行旅游管理時，行使旅游管理局的職能。三是19661970年8月。1966年，國旅系統(tǒng)已經(jīng)發(fā)展到46個分支社，但受文革影響，原有管理體制遭到嚴(yán)重毀壞，致使旅游業(yè)深受打擊，旅游接待基本處于停滯狀態(tài)。四是1970年8月1978年十一屆三中全會以前。1970年8月，外交部提出了(關(guān)于旅游工作體制改革的意見〕，重申中國旅行游覽事業(yè)管理局是國家管理國際旅游的機(jī)關(guān)，中國國際旅行社是對外辦理國際旅游業(yè)務(wù)的組織。但是當(dāng)時，中國旅行游覽事業(yè)管理局的直屬局地位一直沒有恢復(fù)，旅游管理實行的是外交部代管、中國旅行游覽事業(yè)管理局和中國國際旅行社總社合二為一的體制。這一時期旅游事業(yè)由純粹的政治外交性質(zhì)開場考慮經(jīng)濟(jì)效益。從1978年以前的旅游管理體制的發(fā)展，能夠看出旅游管理體制經(jīng)歷了從無到有、逐步建立的經(jīng)過，并與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制相對應(yīng)，旅游管理體制基本上實行政企合一，接待的國際旅游團(tuán)體主要是國外友好團(tuán)體、華僑和港澳同胞，其主要的任務(wù)是宣傳中國的社會建設(shè)成就，獲取國際社會對新中國的認(rèn)同與支持，因而，旅游工作成為外事工作的有益補(bǔ)充。二、新舊體制并存時期〔19781991年〕的旅游管理體制19781991年間的旅游管理體制經(jīng)歷了由政治接待型向經(jīng)濟(jì)事業(yè)型的轉(zhuǎn)變，旅游業(yè)也被正式納入了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。其主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：一是19781983年。1978年十一屆三中全會的勝利召開，標(biāo)志著我們國家的工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，這為旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。而在這一階段，旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)匯能力越來越被人們認(rèn)識和重視，旅游業(yè)也隨之進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。當(dāng)時為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改革和旅游業(yè)發(fā)展的需要，旅游管理體制也進(jìn)行了重大改革。1978年3月，批轉(zhuǎn)了外交部(關(guān)于發(fā)展旅游事業(yè)的請示報告〕，將中國旅行游覽事業(yè)管理局改為直屬的管理總局，并在各省、市、區(qū)成立旅游管理局，負(fù)責(zé)管理各地方的旅游事業(yè)。1982年，中國旅行游覽事業(yè)管理總局更名為國家旅游局，并與國旅總社分創(chuàng)辦公。此時，總局作為國家管理全國旅游事業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，開場統(tǒng)一管理全國旅游工作，不再直接經(jīng)營組團(tuán)和接待任務(wù)，而總社則統(tǒng)一經(jīng)營外國旅游者來華旅游業(yè)務(wù)，實行企業(yè)化管理。局、社的分離，結(jié)束了我們國家自1964年以來長達(dá)18年的局、社合一格局，為實行政企分離、強(qiáng)化行業(yè)管理、爭取旅游業(yè)的更大發(fā)展創(chuàng)造了條件。二是19841988年。1984年10月，十二屆三中全會制定的(關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定〕提出了社會經(jīng)濟(jì)是建立在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)的論斷。根據(jù)這一論斷，于同年批轉(zhuǎn)了國家旅游局(關(guān)于創(chuàng)始旅游工作新局面幾個問題的報告〕，該報告要求國家旅游局和各級旅游行政管理部門都要簡政放權(quán)，各級旅游企業(yè)都應(yīng)實行企業(yè)化管理，成為獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體，明確了政企職責(zé)分開的原則。在旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，提出采取國家、地方、部門、集體、個人一起上，自力更生和利用外資一齊上的原則，打破了非旅游部門不得進(jìn)入旅游業(yè)的限制，使旅游投資者和經(jīng)營者進(jìn)一步多元化。下放外聯(lián)權(quán)和簽證通知權(quán)，使得各省、自治區(qū)、直轄市均有外聯(lián)權(quán)，調(diào)動了各地的積極性，啟動了旅游企業(yè)改革的步伐，在全行業(yè)開場推行多種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，要求企業(yè)實事求是地選擇經(jīng)營承包、利潤遞增包干、以稅代利等不同經(jīng)濟(jì)責(zé)任制形式，充分調(diào)動職工積極性。1985年1月，批轉(zhuǎn)了國家旅游局(關(guān)于當(dāng)下旅游體制改革幾個問題的報告〕，提出了旅游管理體制實行政企分開，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，分散經(jīng)營，統(tǒng)一對外的原則。1985年5月，發(fā)布的(旅行社管理暫行條例〕，成為我們國家旅游產(chǎn)業(yè)的第一部行政法規(guī)。(條例〕將旅行社分為三個類別，規(guī)定但凡經(jīng)批準(zhǔn)創(chuàng)辦的一類社就都有外聯(lián)權(quán)，從此旅行社如雨后春筍般發(fā)展起來，打破了以往由少數(shù)幾家旅行社壟斷經(jīng)營的局面。1986年4月，在六屆全國人大四次會議上，旅游業(yè)初次被列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，這一事件標(biāo)志著旅游業(yè)向經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展以來的又一次宏大進(jìn)步。1988年，根據(jù)的十三大確定的國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的原則，旅游管理體制進(jìn)一步深化改革，旅游管理由行政管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，由直接管理企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^市場間接進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)，進(jìn)一步實行政企分開，推行承包經(jīng)營責(zé)任制，實行經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，促使旅游業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)到了經(jīng)濟(jì)管理的軌道上。三是19891991年。19781991年，是中國旅游業(yè)大發(fā)展的時期。當(dāng)時供不應(yīng)求的賣方市場從1979年一直持續(xù)到1989年。除宏觀環(huán)境對旅游業(yè)造成的影響外，旅游管理體制的變革對旅游業(yè)的促進(jìn)作用是顯著的。但是繁榮的表象之下，也隱藏著很多發(fā)展隱患。五個一起上〔國家、地方、部門、集體、個人〕的方針打破了旅游行業(yè)的壁壘，使得國外資金和社會資金大量涌入，導(dǎo)致國內(nèi)掀起一股全國辦旅游、全民辦旅游的熱潮，致使旅游市場競爭愈加劇烈。十分是在1989年旅游市場轉(zhuǎn)為買方市場之后，旅游企業(yè)進(jìn)入了嚴(yán)重的無序競爭和惡性削價競爭之中，致使行業(yè)整體利潤率不斷下降，固然國家出臺了一系列的針對性措施，如對旅行社進(jìn)行行業(yè)審計，外聯(lián)業(yè)務(wù)實行合同制，公布(旅游涉外飯店客房租價的最低限價規(guī)定〕等文件，但由于前期發(fā)展經(jīng)過中市場發(fā)育的不成熟、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的不健全、市場組織的不規(guī)范、行業(yè)組織的不完善以及宏觀調(diào)控?zé)o力等矛盾的凸顯，供大于求的問題并未得到解決，相反有些地方和部門出于本身利益，通過相關(guān)動作加劇了供求關(guān)系的失衡。隨著時間的推移，到20世紀(jì)90年代以后，旅游市場的供求關(guān)系又發(fā)生了明顯的變化，華而不實既有供過于求的問題〔如飯店〕，又有供不應(yīng)求的問題〔如交通、旅游景區(qū)〕。旅游業(yè)本身的產(chǎn)業(yè)鏈很長，處在產(chǎn)業(yè)鏈下游行業(yè)中的飯店和旅行社由于其投資少，見效快，在市場機(jī)制下，供應(yīng)發(fā)展很快。而處于上游的旅游景點和景區(qū)，由于其投資大，建設(shè)周期長，往往難以有效吸引市場投資，這樣最終導(dǎo)致旅游業(yè)上游產(chǎn)業(yè)開發(fā)缺乏和供不應(yīng)求局面的產(chǎn)生。綜觀雙軌期旅游管理體制的變革，能夠明顯地看到新舊體制并存狀態(tài)下的體制摩擦。從市場方面看，簡政放權(quán)等改革措施使市場機(jī)制的作用擴(kuò)大了，但隨后卻出現(xiàn)了國家對企業(yè)監(jiān)督不嚴(yán)和企業(yè)自我約束缺乏等問題，因此難以構(gòu)成有效競爭的市場。從計劃方面看，企業(yè)對指導(dǎo)性計劃的間接調(diào)控反響很弱，很多企業(yè)習(xí)慣性地等、靠、要，導(dǎo)致一些指導(dǎo)性計劃起不到計劃的制約作用，進(jìn)而導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)構(gòu)造失衡。三、社會市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)期〔1992年至今〕的旅游管理體制隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位也得到進(jìn)一步的認(rèn)同和加強(qiáng)，旅游管理體制開場加速與社會市場經(jīng)濟(jì)接軌。這一時期大致可分為下面兩個階段：一是19921996年。1992年，同志發(fā)表南巡講話和的十四大召開之后，全國掀起了改革開放的新高潮。這一時期，在國家大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的方針指導(dǎo)下，全國各地發(fā)展旅游業(yè)的積極性進(jìn)一步高漲。與此同時，旅游管理體制改革也全面鋪開，華而不實心任務(wù)是積極開展職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)行業(yè)管理，對旅游市場開展治理整頓，進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀管理的調(diào)控功能，捋順旅游行業(yè)發(fā)展脈絡(luò)。1994年3月，辦公廳批準(zhǔn)印發(fā)了(國家旅游局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案〕〔三定方案〕，根據(jù)轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率的原則，對旅游管理體制進(jìn)行了較大改革，國家旅游局進(jìn)一步向地方下放旅行社審批權(quán)限和旅游涉外飯店星級評定權(quán)限。1996年10月，發(fā)布(旅行社管理條例〕，取消旅行社按類劃分的標(biāo)準(zhǔn)，按國際旅游市場的通行做法，只劃分國際旅游和國內(nèi)旅游兩種旅行社。這是旅行社體制改革的重大突破。行業(yè)管理的加強(qiáng)表如今旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)歸口管理范圍確實立。1993年12月，國家技術(shù)監(jiān)督局在(關(guān)于對旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)歸口管理范圍的批復(fù)〕中，明確國家旅游局歸口管理綜合類、旅游設(shè)施類、旅游服務(wù)類的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；建立旅行社質(zhì)量保證金制度；加強(qiáng)對外宣傳促銷的管理等。通過上述制度的出臺，我們國家逐步建立起一套適應(yīng)社會市場經(jīng)濟(jì)需要的旅游管理體制，進(jìn)而強(qiáng)化了對全國旅游業(yè)的調(diào)控管理職能。二是1997年至今。這一時期，國家旅游局機(jī)構(gòu)再次進(jìn)行了大幅度精簡和職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了機(jī)關(guān)與直屬企業(yè)的徹底分離，旅游法制建設(shè)加快步伐，行業(yè)管理進(jìn)一步向大旅游、大市場、大產(chǎn)業(yè)的方向推進(jìn)，旅游管理體制加速與社會市場經(jīng)擠接軌。1998年，辦公廳印發(fā)(國家旅游局機(jī)構(gòu)改革三定方案〕，對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制進(jìn)行了大幅精簡，明確國家旅游局是主管旅游業(yè)的直屬機(jī)構(gòu)。在職能方面，不再保存對旅游外匯、旅游計劃、旅游價格的管理職能。1998年12月召開的經(jīng)濟(jì)工作會議，將房地產(chǎn)業(yè)、信息業(yè)和旅游業(yè)確定為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點。24個省、市、自治區(qū)和直轄市把旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，不同程度地加強(qiáng)了主導(dǎo)的力度。1992年以后是我們國家旅游業(yè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展時期，這既與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景有關(guān)，也得益于旅游管理體制改革的不斷深化和宏觀產(chǎn)業(yè)政策的支持。20世紀(jì)80年代中后期，在以主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略的帶動下，旅游發(fā)展環(huán)境在20世紀(jì)90年代已得到了明顯的改善。國家旅游投資政策的改變，加快了旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的矛盾，一定程度上解決了供應(yīng)缺乏的問題；政企分離、企業(yè)承包責(zé)任制的施行以及當(dāng)代企業(yè)制度確實立，調(diào)動了旅游企業(yè)的積極性，提高了旅游接待水平和服務(wù)質(zhì)量，更好地知足了旅游者的需要；旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)功能的不斷強(qiáng)化，旅游行業(yè)管理宏觀調(diào)控能力的加強(qiáng)，國家產(chǎn)業(yè)政策的扶持，調(diào)動了各方面發(fā)展旅游業(yè)的積極性，進(jìn)而促進(jìn)了旅游產(chǎn)業(yè)質(zhì)的飛躍，而旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展又對旅游管理體制的變革提出了新的要求，進(jìn)而促進(jìn)了旅游管理體制的良性變革。最近幾年旅游管理體制的改革主要集中在兩個方面：一是旅游行業(yè)管理的變革。當(dāng)前，我們國家旅游行業(yè)管理的主體主要是各級旅游局，由于旅游局管理職能的局限性，使得旅游行業(yè)管理多年來缺乏全面性、權(quán)威性，構(gòu)成了大行業(yè)，小管理的局面。十分是政出多門現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，如森林公園歸林業(yè)部管理，自然保衛(wèi)區(qū)歸環(huán)保局管理，名剎寺廟歸宗教局管理等。很多企業(yè)雖名為旅游企業(yè)，但分屬不同的行政部門，這也給旅游行業(yè)管理的協(xié)調(diào)帶來困難，構(gòu)成了很多管理重疊和管理真空，成為旅游業(yè)發(fā)展的瓶頸。針對這些問題，近年來，我們國家選取部分旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)作為旅游管理體制改革試點地區(qū)，探尋求索旅游行業(yè)管理的有效手段。二是旅游企業(yè)的改革。根據(jù)建立當(dāng)代企業(yè)制度的要求，對旅游企業(yè)實行政企分開，通過改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制等形式的改革，發(fā)展旅游企業(yè)集團(tuán)，加強(qiáng)旅游企業(yè)的競爭力，華而不實股份制改造和集團(tuán)化經(jīng)營獲得了一定的成績。但旅游企業(yè)的發(fā)展還是那樣存在著各種各樣的問題，如有的旅游企業(yè)與各級行政機(jī)關(guān)明脫暗鉤；當(dāng)代企業(yè)制度難以構(gòu)成；旅游企業(yè)組織化程度較低，有效競爭局面尚未構(gòu)成；旅游企業(yè)的集團(tuán)化多為行政干涉的結(jié)果，企業(yè)缺乏核心競爭力，無法構(gòu)成規(guī)模經(jīng)濟(jì)等等。能夠講，政企分開在今后一段時間內(nèi)仍將是我們國家旅游管理體制改革的核心，而且任重道遠(yuǎn)。旅游管理體制的變革其實就是制度的變遷，中國旅游業(yè)經(jīng)歷了多年的發(fā)展，已經(jīng)成長為相對完好的產(chǎn)業(yè)，期間旅游管理體制進(jìn)行了一系列的變革，這些變革既與當(dāng)時所處的宏觀制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境有密切的聯(lián)絡(luò)，又是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果；既有導(dǎo)向的強(qiáng)迫性制度變遷的因素，也有市場導(dǎo)向的誘致性制度變遷的因素。今后，隨著旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和市場的逐步成熟與規(guī)范，旅游發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)由主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。職能演變的取向應(yīng)該是與市場構(gòu)成功能互補(bǔ)，高度尊重市場規(guī)律，這既是旅游業(yè)發(fā)展的要求，也是中國旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的主要動力，更是市場經(jīng)濟(jì)在旅游行業(yè)中所具體表現(xiàn)出出的必然規(guī)律。［以下為參考文獻(xiàn)］［1］王雁楠.試論我們國家旅游管理體制現(xiàn)在狀況與改制措施［J］.大觀周刊，2018〔37〕.［2］溫泉.論我們國家旅游行業(yè)管理中的行為與旅游管理體制［J］.黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，200