上海失地農(nóng)民就業(yè)政策的實(shí)施效果分析

一導(dǎo)言社會(huì)保障制度是以國(guó)家和政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，對(duì)公民在暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。[1]我國(guó)自有社會(huì)保障制度以來(lái)，城市實(shí)行的是高補(bǔ)貼、高就業(yè)的社會(huì)保障制度，即有了城市戶口就可享有就業(yè)機(jī)會(huì)及養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列社會(huì)保險(xiǎn)與糧食、副食品、住房等補(bǔ)貼。而農(nóng)村實(shí)行的是以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主體的社會(huì)保障制度，其保障水平明顯低于城市。失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，是一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，又不享有同城市居民一樣的城市社會(huì)保障。上海目前正處在快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，伴隨著這一進(jìn)程，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地。國(guó)家強(qiáng)制性征地改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，造成農(nóng)民生活發(fā)生變化，就業(yè)問(wèn)題日趨嚴(yán)重。二對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)保障的已有研究失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因除了文化素質(zhì)低和技能水平不高的主觀因素外，作為現(xiàn)行征地安置方式的貨幣安置，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)等問(wèn)題，同時(shí)，現(xiàn)行的補(bǔ)償費(fèi)用支配缺乏規(guī)范也是造成農(nóng)民在失去土地后不能得到創(chuàng)業(yè)資金的原因。蔣永穆、戴中亮[2]則指出，當(dāng)前國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償主要依據(jù)是1998年修改執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條的相關(guān)規(guī)定。這種模式是一種“超低的、不完全的”安置補(bǔ)償模式，未能替代土地就業(yè)和保障的這兩項(xiàng)功能。國(guó)內(nèi)有許多學(xué)者呼吁政府重視失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)，白呈明指出，由于農(nóng)民失去了土地，也就失去了勞動(dòng)對(duì)象、工作場(chǎng)所，成為“剩余勞動(dòng)力”，從理論上講，其應(yīng)向城鎮(zhèn)、向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。但中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平還很低，中國(guó)的二三產(chǎn)業(yè)還無(wú)法容納龐大的“失地農(nóng)民”，因此，失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)受到了嚴(yán)重的侵害。白書(shū)祥認(rèn)為農(nóng)民在勞動(dòng)就業(yè)方面應(yīng)享有的權(quán)利是多方面的，主要有充分就業(yè)權(quán)、平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、自主擇業(yè)權(quán)、自由流動(dòng)權(quán)和自我維護(hù)權(quán)。實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的兩個(gè)必要條件：一是要有比較穩(wěn)定的就業(yè)崗位，二是能充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)作用。這些成果在不同程度上對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題進(jìn)行了研究。[3]學(xué)者們關(guān)于促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)提供了一些思路和建議。張琪[4]探討了在農(nóng)村城市化過(guò)程中促進(jìn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民就業(yè)的對(duì)策，認(rèn)為轉(zhuǎn)居農(nóng)民是對(duì)城市化進(jìn)程中的農(nóng)民的一種稱謂，一紙戶口變換并不能解決他們進(jìn)城后的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民的就業(yè)，并提出了促進(jìn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民就業(yè)的具體措施，如將就業(yè)崗位的增加作為各級(jí)政府的考評(píng)指標(biāo)之一；采取有效措施提高農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)；建立并落實(shí)促進(jìn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民就業(yè)的優(yōu)惠政策；組織和幫助就業(yè)相對(duì)困難的群體從事社區(qū)居民服務(wù)工作等。林民書(shū)等[5]也在分析了郊區(qū)失地農(nóng)民非農(nóng)化困難的原因是由于郊區(qū)農(nóng)民原來(lái)的農(nóng)業(yè)效益較高、他們?cè)谑ネ恋睾髮?duì)低收入的進(jìn)廠打工并不像外來(lái)民工那樣熱心，加上他們文化素質(zhì)低和缺乏職業(yè)技能，就業(yè)安置顯得困難之后，指出了在城市化進(jìn)程中城郊農(nóng)民非農(nóng)化的具體途徑，即由于他們長(zhǎng)期以來(lái)都在向城市提供農(nóng)副產(chǎn)品，具有豐富的經(jīng)商經(jīng)驗(yàn)，因而向他們提供自謀生路和自找職業(yè)的機(jī)會(huì)更加有效，如利用其地理位置優(yōu)勢(shì)從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等。戴林[6]在分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期城市化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探討了城市化與農(nóng)民出路的關(guān)系，并從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)方面提出了解決城市化與農(nóng)民出路問(wèn)題的一些具體對(duì)策，如工農(nóng)業(yè)發(fā)展的不平衡以及城鄉(xiāng)之間的差異應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)解決、解決失業(yè)率問(wèn)題的前提和關(guān)鍵在于解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路。有學(xué)者[7]對(duì)上海某區(qū)進(jìn)行調(diào)查得出以下結(jié)論：目前失地農(nóng)民的就業(yè)情況不容樂(lè)觀，影響就業(yè)的深層次矛盾和因素較多，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①失地農(nóng)民就業(yè)觀念有偏差。②失地農(nóng)民就業(yè)渠道不暢。③失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差。④緊調(diào)控、快開(kāi)發(fā)與低就業(yè)“三碰頭”。上海失地農(nóng)民總體就業(yè)矛盾日漸突出，已經(jīng)成為社會(huì)性問(wèn)題。現(xiàn)階段“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的失地農(nóng)民已成為一個(gè)需要特別關(guān)注的群體?？偟膩?lái)說(shuō)，已有的研究成果普遍贊同農(nóng)民失地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市化進(jìn)程中的一種必然現(xiàn)象，但認(rèn)為政府為追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身的政績(jī)剝奪了農(nóng)民賴以生存的保障，對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償卻不盡如人意。同時(shí)，正如目前理論界所指出的那樣，中國(guó)失地農(nóng)民就業(yè)保障不足問(wèn)題的根本原因是與土地、農(nóng)民相關(guān)的制度供給不足與制度資源短缺。因此，要從根本上消解失地農(nóng)民就業(yè)保障問(wèn)題，理論界必須繼續(xù)針對(duì)政府行為自律的缺失、法律法規(guī)的不健全、土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺以及征地補(bǔ)償?shù)娜毕莸确矫娴膯?wèn)題，加強(qiáng)制度供給方面的研究，完善征地補(bǔ)償和再就業(yè)培訓(xùn)制度，從而科學(xué)合理地解決失地農(nóng)民的就業(yè)保障問(wèn)題。三上海失地農(nóng)民就業(yè)保障概況（一）上海失地農(nóng)民概況據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬(wàn)～5000萬(wàn)人。國(guó)家強(qiáng)制性大量征地造成農(nóng)民生活水平下降。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年在全國(guó)開(kāi)展失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)民為主要對(duì)象，共調(diào)查了2942戶。從調(diào)查的情況看，43%的調(diào)查戶完全失去耕地。目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬(wàn)～300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約250萬(wàn)～300萬(wàn)名農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。多數(shù)研究者估計(jì)，至少3400萬(wàn)名農(nóng)民因此完全失去或部分失去土地。[8]上海市的城市化水平一直居于全國(guó)領(lǐng)先地位，上海郊區(qū)2002年的城市化水平已經(jīng)達(dá)到45%左右，到2005年將郊區(qū)農(nóng)村城市化水平提高到60%；而城市化的推進(jìn)卻是以大量農(nóng)民貢獻(xiàn)土地為代價(jià)的，在城市化的進(jìn)程中，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面鋪開(kāi)，以及各種園區(qū)的建設(shè)，市區(qū)開(kāi)發(fā)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷拓展，大量農(nóng)村土地被征用。近20年以來(lái)，上海市共征用、使用土地約144萬(wàn)畝，其中以征用土地為主，征地和租地之比大約為7∶3。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過(guò)百萬(wàn)人。因此，上海失地農(nóng)民人數(shù)之眾、范圍之大、問(wèn)題之多是其他城市無(wú)法比擬的，因此，對(duì)于就業(yè)問(wèn)題的研究也更加迫切。（二）上海失地農(nóng)民就業(yè)保障概況上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的模式可概括為“22+X”：其中“22”是基本費(fèi)率，包括了17%的養(yǎng)老保險(xiǎn)、5%的醫(yī)療保險(xiǎn)，這是“鎮(zhèn)?！钡幕A(chǔ)平臺(tái)，由征地單位出資，用以確?；镜酿B(yǎng)老、醫(yī)療保障；“X”是一種補(bǔ)充保險(xiǎn)，目前，金山區(qū)失地農(nóng)民的費(fèi)率為3%，用于解決門(mén)急診醫(yī)療保險(xiǎn)。關(guān)于就業(yè)，《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會(huì)保障管理辦法》[9]規(guī)定：征地勞動(dòng)力按照市場(chǎng)就業(yè)的原則，納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)范圍。征地勞動(dòng)力可以在戶籍所在地享受由本市各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)；可以參加政府補(bǔ)貼的職業(yè)培訓(xùn)。征地勞動(dòng)力自主創(chuàng)業(yè)的，可以按規(guī)定享受開(kāi)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、開(kāi)業(yè)貸款擔(dān)?；蛘哔N息、非正規(guī)就業(yè)等扶持政策。征地勞動(dòng)力經(jīng)區(qū)縣勞動(dòng)保障部門(mén)認(rèn)定為就業(yè)特困人員的，本市各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定實(shí)施就業(yè)援助，幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)。在關(guān)于就業(yè)方面，促進(jìn)就業(yè)服務(wù)中心在保障協(xié)保、失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，制定了一系列再就業(yè)政策并采取了多方面的措施。2004年1月8日開(kāi)始，上海市的“萬(wàn)人就業(yè)項(xiàng)目”全面啟動(dòng)。具體是指由政府出資購(gòu)買(mǎi)崗位、政府特許經(jīng)營(yíng)或收費(fèi)以及無(wú)償使用公共資源開(kāi)展服務(wù)的社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目。首批推出的“萬(wàn)人就業(yè)項(xiàng)目”共12個(gè)，主要涉及社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大類(lèi)。社會(huì)管理類(lèi)項(xiàng)目有7個(gè)，包括：環(huán)境保護(hù)協(xié)管、商品交易市場(chǎng)協(xié)管、市容環(huán)境協(xié)管、房屋協(xié)管、稅收協(xié)管、交通協(xié)管和勞動(dòng)監(jiān)察協(xié)管等。征地勞動(dòng)力按照市場(chǎng)就業(yè)的原則，納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)范圍。征地勞動(dòng)力可以在戶籍所在地享受由本市各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)；可以參加政府補(bǔ)貼的職業(yè)培訓(xùn)。（三）上海失地農(nóng)民就業(yè)保障的近期發(fā)展上海失地農(nóng)民就業(yè)安置情況在全國(guó)走在前列，安置情況比較好，雖然綜觀失地農(nóng)民上訪案件中，失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題一直是處于失地農(nóng)民保障問(wèn)題的重中之重的位置，但是上海近期的做法有許多值得借鑒之處，當(dāng)然也存在著不足。以下將列出一些好的做法和不足之處。1.“企業(yè)出訂單，學(xué)校出菜單，政府來(lái)埋單”的新方式[10]為了轉(zhuǎn)變被征地農(nóng)民的就業(yè)觀念，2009年上海浦東保潔組織被征地農(nóng)民參加“企業(yè)出訂單，學(xué)校出菜單，政府來(lái)埋單”的“三單制”培訓(xùn)項(xiàng)目。項(xiàng)目圍繞市場(chǎng)崗位需求開(kāi)展培訓(xùn)，免費(fèi)為全鎮(zhèn)剩余勞動(dòng)力提供培訓(xùn)。據(jù)上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局介紹，海棠灣管委會(huì)綜合執(zhí)法局自行培訓(xùn)的50多名保安人員已被各酒店工地聘用。除加強(qiáng)培訓(xùn)外，上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局還為被征地農(nóng)民送技能下鄉(xiāng)。對(duì)那些年齡偏大、觀念守舊、創(chuàng)業(yè)難度大的農(nóng)村勞動(dòng)力，上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局組織授課教師上門(mén)，讓農(nóng)民們?cè)诩议T(mén)口參加培訓(xùn)。目前，上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局在被征地農(nóng)民較多的海棠灣鎮(zhèn)江林村、龍江村已經(jīng)開(kāi)展了為期1個(gè)月的面點(diǎn)廚師班、園藝班。該市計(jì)劃在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大培訓(xùn)種類(lèi)，增加電工、客房服務(wù)員等培訓(xùn)內(nèi)容，幫助更多農(nóng)民掌握技能。為確保海棠灣各大項(xiàng)目建成后的人力資源供應(yīng)，上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局積極提前謀劃，針對(duì)今后可能吸納較多合適該鎮(zhèn)被征地農(nóng)民從事的工種，該市積極開(kāi)展儲(chǔ)備型培訓(xùn)。例如，動(dòng)員年齡偏大的被征地農(nóng)民，參加園藝、綠化、保潔項(xiàng)目培訓(xùn)；引導(dǎo)有意愿自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；引導(dǎo)想從事靈活就業(yè)的農(nóng)民，報(bào)名參加機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員培訓(xùn)。近期，為解決海棠灣被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局積極推進(jìn)農(nóng)村人力資源的綜合開(kāi)發(fā)和有序轉(zhuǎn)移，計(jì)劃從2009～2011年培訓(xùn)1.5萬(wàn)名被征地農(nóng)民。據(jù)上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局的資料，規(guī)劃為“國(guó)家海岸”的上海浦東保潔海棠灣項(xiàng)目，目前已經(jīng)進(jìn)入開(kāi)發(fā)建設(shè)階段，被征地農(nóng)民逐漸增多。為解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，保障被征地農(nóng)民有業(yè)可就、有崗可上，上海浦東保潔海棠灣管委會(huì)與上海浦東保潔人力資源開(kāi)發(fā)局共同研制并啟動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)計(jì)劃，積極推進(jìn)農(nóng)村人力資源的綜合開(kāi)發(fā)和有序轉(zhuǎn)移，目前已為海棠灣鎮(zhèn)新增轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力2000多人。2.實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制[11]2009年9月5日，上海首家社區(qū)股份合作社在莘莊工業(yè)區(qū)揭牌成立，閔行區(qū)莘莊工業(yè)區(qū)地域范圍內(nèi)的萬(wàn)余失地農(nóng)民中，有7057人成了合作社的股東，今后家家有收益，年年有分紅。這是莘莊工業(yè)區(qū)實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制后的成果。2009年64歲的喬順其，原先是莘莊工業(yè)區(qū)下轄新農(nóng)村的村民，2005年在宅基地動(dòng)遷過(guò)程中一家人完成“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，變成了城市居民。此番社區(qū)股份合作社成立，家中4名成人以每股5000元的價(jià)格，每人獲得了4股股份?！案鶕?jù)測(cè)算，今后每年每股至少有8%的股金分紅！”喬順其一家對(duì)能夠分享村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果喜出望外。莘莊工業(yè)區(qū)自1995年成立以來(lái)，按照“城市化、工業(yè)化”的路徑取得了快速發(fā)展，目前老百姓已全部完成“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。以往，工業(yè)區(qū)下轄的6個(gè)行政村，每個(gè)村有一個(gè)公司制的集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，老百姓的權(quán)益無(wú)法從根本上得到保障。莘莊工業(yè)區(qū)黨工委、管委會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研摸底，決定實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制，搭建新的集體資產(chǎn)收益平臺(tái)，通盤(pán)經(jīng)營(yíng)改制資產(chǎn)。莘莊工業(yè)區(qū)管委會(huì)主任金慧明介紹說(shuō)，合作社成立以前，經(jīng)過(guò)相關(guān)審計(jì)、評(píng)估公司的審計(jì)、評(píng)估，原先集體制公司的資產(chǎn)，以農(nóng)齡全部量化給了村民，再由村民以自愿入股形式，把實(shí)有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)買(mǎi)下來(lái)，組建了新的股份合作社。合作社現(xiàn)有資產(chǎn)1.8億元，可租賃的廠房面積達(dá)到14萬(wàn)平方米。由于改制資產(chǎn)大部分是工業(yè)不動(dòng)產(chǎn)，因此可以確保穩(wěn)定收益。此次改制設(shè)立的社區(qū)股份合作社，不設(shè)干部股、崗位股、特殊貢獻(xiàn)股等，只設(shè)置一定的集體股，所有干部和老百姓一樣平均持股，做到了“同民同股”，其目的是為了保障絕大多數(shù)村民群眾的利益，讓群眾得到更多的分紅機(jī)會(huì)。合作社將按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度，公開(kāi)招聘經(jīng)營(yíng)管理者，并按經(jīng)營(yíng)實(shí)績(jī)支付報(bào)酬。3.仍然存在的問(wèn)題政府實(shí)施一系列正對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)保障的制度和措施以來(lái)，產(chǎn)生了一定的成效，但是也存在很多問(wèn)題。在對(duì)該鎮(zhèn)調(diào)查問(wèn)卷中，失地農(nóng)民對(duì)政府安置工作、安置項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、解決就業(yè)的措施、安排工作等方面都表現(xiàn)出很大的不滿，見(jiàn)表1。其中，最大的不滿集中在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼方面（50%）和政府安置工作的方式方面（42%）。表1失地農(nóng)民對(duì)政府工作的滿意度在對(duì)政府就業(yè)政策以及失地農(nóng)民對(duì)待失業(yè)、就業(yè)的態(tài)度調(diào)查顯示，94%的失地農(nóng)民有主動(dòng)尋找工作的想法，86%的失地農(nóng)民有再就業(yè)培訓(xùn)的想法，但是由于政府培訓(xùn)資源有限、失地農(nóng)民自身主觀因素等問(wèn)題存在，只有46%的失地農(nóng)民進(jìn)行了政府組織的再就業(yè)培訓(xùn)，并且有80%的失地農(nóng)民認(rèn)為村莊有大量失業(yè)在家的現(xiàn)象，大部分無(wú)業(yè)人員都處在40～50歲之間。對(duì)于政府給予的救助性的失業(yè)保險(xiǎn)金，只有30%認(rèn)為可以保證基本生活需求，而大多數(shù)人僅依靠失業(yè)保險(xiǎn)金的話是無(wú)法生活的。因此，政府的就業(yè)政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。表2政府就業(yè)政策的實(shí)施效果現(xiàn)階段征地農(nóng)民工就業(yè)安置問(wèn)題是一項(xiàng)事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大事，直接涉及征地農(nóng)民的切身利益。除了按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)征地農(nóng)民做出相應(yīng)的補(bǔ)償以外，幫助他們實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，成了當(dāng)務(wù)之急。為了緩解就業(yè)壓力，化解社會(huì)矛盾，2007年市政府出臺(tái)了征地動(dòng)遷人員就業(yè)補(bǔ)貼，每人每月補(bǔ)貼200元，期限為3年。該鎮(zhèn)根據(jù)自身財(cái)政資金狀況，對(duì)征地人員離法定退休年齡不足3年的人員再追加就業(yè)補(bǔ)貼，以此激勵(lì)征地人員通過(guò)自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)來(lái)實(shí)行就業(yè)自救。但是鎮(zhèn)政府在就業(yè)、再就業(yè)工作中雖然投入了大量的人力、物力，設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的就業(yè)服務(wù)窗口，但是就業(yè)情況仍不夠樂(lè)觀。四完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障體系的思考（一）完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障體系的必要性土地是農(nóng)民生活保障的最后一道防線，失去土地之后，許多農(nóng)民的生計(jì)、生活成了大問(wèn)題，形成了“生活難、就業(yè)難、入保難”。失地農(nóng)民的問(wèn)題，在上海不僅面廣量大，而且矛盾的集聚性大。盡管失地農(nóng)民獲得了征地安置補(bǔ)償費(fèi)，但按現(xiàn)行《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，且大都采用單一的貨幣安置方式，未對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題予以充分考慮。農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和知識(shí)技能低下，失去土地后，他們?cè)谏鐣?huì)上的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力十分有限，而由農(nóng)村意識(shí)轉(zhuǎn)化為城市意識(shí)，由農(nóng)民的生活、生產(chǎn)方式和行為轉(zhuǎn)化為市民的生活、生產(chǎn)方式和行為，需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合期和適應(yīng)期，他們面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家作為社會(huì)管理主體應(yīng)給這一弱勢(shì)群體提供一定的再就業(yè)保障措施。在給付方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)[12]，上海失地農(nóng)民待業(yè)生活費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是上訪案件中矛盾糾紛的焦點(diǎn)之一。一方面，待業(yè)生活費(fèi)的領(lǐng)取時(shí)間和數(shù)額在上海地區(qū)各個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)、村不一樣，他們會(huì)互相交流和攀比，特別是標(biāo)準(zhǔn)低于上海市政府規(guī)定時(shí)，就會(huì)上訪反映。另一方面，失地農(nóng)民中各人群的經(jīng)濟(jì)收入差距懸殊。按照市政府規(guī)定，征地農(nóng)民待業(yè)期間月生活費(fèi)400元左右，但有的區(qū)、鎮(zhèn)每月只給付200元左右。村干部和一般公務(wù)員月收入10000元左右，鎮(zhèn)干部和有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的處級(jí)以上公務(wù)員的月收入20000元左右。最低收入和最高收入之間相差達(dá)100倍，也就是說(shuō)，最高收入者需要1年，最低收入者需要100年。這種巨大的收入差距，出自同一塊蛋糕的分配。村干部和村民的收入來(lái)自同一經(jīng)濟(jì)組織；公務(wù)員的收入中，基本工資是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的，按國(guó)家規(guī)定一般科員1000多元/月，主任科級(jí)2000多元/月，處級(jí)3000多元/月。其余收入是獎(jiǎng)金和各種補(bǔ)貼，獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼是各級(jí)政府自定，來(lái)源主要是與土地征用有關(guān)的收益和稅收。從全國(guó)各地區(qū)公務(wù)員收入看，土地開(kāi)發(fā)越多的地方，公務(wù)員收入越高，可見(jiàn)公務(wù)員與征地農(nóng)民同享一塊土地開(kāi)發(fā)的蛋糕，收入的差異使征地農(nóng)民產(chǎn)生心理不平衡。征地農(nóng)民生活雖然比征地前有了提高，但政府部門(mén)利用“土地權(quán)差”過(guò)多占有了原本屬于集體的土地資產(chǎn)，產(chǎn)生不公平。阻礙農(nóng)村人口城市化進(jìn)程的最大障礙是我國(guó)社會(huì)保障制度的不健全。關(guān)乎民生的社會(huì)保障問(wèn)題如果不能有效地解決，勢(shì)必增加農(nóng)民出讓土地的后顧之憂，從而影響土地征用過(guò)程中的工作成效，影響城市化進(jìn)程。通過(guò)建立和完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障體系，真正解決其工作和生活問(wèn)題，才能增加他們的安全感，使他們對(duì)未來(lái)的預(yù)期更加明確，更好地融入城鎮(zhèn)生活與生產(chǎn)環(huán)境，為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活就業(yè)保障，構(gòu)建和完善失地農(nóng)民的再就業(yè)保障制度，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，有利于構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。（二）完善失地農(nóng)民再就業(yè)保障的措施建議1.失地農(nóng)民就業(yè)保障制度的資金來(lái)源設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，保持可靠的社會(huì)保障基金來(lái)源，是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度穩(wěn)健和持續(xù)運(yùn)行的重要保證。中國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，由國(guó)家財(cái)政全部負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障是不現(xiàn)實(shí)的。在基金的籌集方面，可模仿城市社會(huì)保障基金的籌集方式，由政府、集體、失地農(nóng)民個(gè)人共同出資、合理負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)的部分從國(guó)有土地出讓收入和增值收益中列支以及安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款，集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)積累中提取，失地農(nóng)民個(gè)人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟(jì)狀況在安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除。農(nóng)民集體土地被征收，國(guó)家必須保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，主要體現(xiàn)在依法對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行安置。作為政府有責(zé)任為自己的公民投保，同時(shí)，政府的參與增加失地農(nóng)民的信任感，政府出資的部分，一是政府按一定比例的財(cái)政撥款，二是政府從土地出讓金凈收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí)，按照每平方米不少于某一金額的標(biāo)準(zhǔn)提取資金。2.進(jìn)一步改善失地農(nóng)民就業(yè)財(cái)稅政策繼續(xù)實(shí)施鼓勵(lì)失地農(nóng)民就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。延長(zhǎng)執(zhí)行已有優(yōu)惠政策執(zhí)行期并擴(kuò)大享受優(yōu)惠企業(yè)的范圍只要企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員對(duì)再就業(yè)工作做出貢獻(xiàn)的，應(yīng)該得到政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)，享受一定的稅收優(yōu)惠政策。用稅收的杠桿，來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在調(diào)動(dòng)企業(yè)創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，增加勞動(dòng)就業(yè)。特別是對(duì)就業(yè)容量大，且有發(fā)展前景的企業(yè)，要制定鼓勵(lì)增加就業(yè)的扶持政策。另外，在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提下，繼續(xù)實(shí)施小企業(yè)貸款信用擔(dān)保（包括私營(yíng)企業(yè)）和關(guān)于促進(jìn)就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金擔(dān)保、開(kāi)業(yè)貸款擔(dān)保，以緩解企業(yè)資金緊缺的矛盾。貸款擔(dān)保要與企業(yè)的上繳稅收和吸納下崗失業(yè)人員聯(lián)系起來(lái)，鼓勵(lì)企業(yè)吸納更多的下崗人員。3.依靠制度和體系促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)由于失地農(nóng)民就業(yè)保障制度是在整個(gè)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的框架下進(jìn)行的，因此可以依靠制度和體系促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)，解決失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題。當(dāng)前，完善就業(yè)培訓(xùn)體系既要靠政府組織，主管部門(mén)多頭并舉，又要靠社會(huì)力量的積極參與的多元主體形式，把失地農(nóng)民就業(yè)和再就業(yè)保障工作納入政府工作的主要議題。具體而言，以下幾個(gè)方面措施有助于促進(jìn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)。（1）消除就業(yè)障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)機(jī)制。社會(huì)各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素。凡具有就業(yè)愿望和能力，且在國(guó)家法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的本地農(nóng)村富余勞動(dòng)力，統(tǒng)一發(fā)給《就業(yè)登記證》，進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)求職。要制定公平合理的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享有同樣的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。（2）促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)。就業(yè)的基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了，才能為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂(lè)業(yè)。要大力發(fā)展中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等勞動(dòng)密集型企業(yè)。實(shí)踐證明，中小企業(yè)在解決勞動(dòng)力就業(yè)方面有著較大的優(yōu)勢(shì)，在資本積累階段，尤其需要使用大量低成本的農(nóng)村勞動(dòng)力。因此，要繼續(xù)依托失地勞動(dòng)力所在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，借助征地補(bǔ)償中村集體留存部分，憑借有利的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加大扶持力度，加快發(fā)展適度規(guī)模的勞動(dòng)密集型企業(yè)。除此以外，政府要積極探索多種形式的就業(yè)安置辦法，千方百計(jì)增加就業(yè)。可行的策略有4條：一是要在就業(yè)安置中，大力鼓勵(lì)用地單位和企業(yè)把適合的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民，并建立使用失地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤的制度，規(guī)定進(jìn)園區(qū)企業(yè)每使用一定畝數(shù)土地后，相應(yīng)安排一定數(shù)量的失地農(nóng)民在本企業(yè)就業(yè)，并簽訂3年以上的勞動(dòng)合同。對(duì)新辦企業(yè)安置失地農(nóng)民的并簽訂3年以上合同的，企業(yè)享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼；對(duì)村改居后的公益性崗位、轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公益性崗位優(yōu)先安置本村勞動(dòng)力，尤其是“4050”人員，并同時(shí)享受?chē)?guó)有、縣以上集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)優(yōu)惠政策。建立統(tǒng)一的空崗申報(bào)制度，政府及機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的后勤服務(wù)、公共管理等公益性崗位實(shí)行統(tǒng)一調(diào)配，優(yōu)先安排失地農(nóng)民的就業(yè)。二是在大的村要建立勞動(dòng)保障服務(wù)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的就業(yè)服務(wù)重在及時(shí)、準(zhǔn)確地提供崗位供求信息，降低農(nóng)民外出就業(yè)成本，減少農(nóng)民盲目流動(dòng)性。各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)要根據(jù)企業(yè)用工需求，多渠道收集企業(yè)用工信息，按期舉辦勞動(dòng)力就業(yè)洽談會(huì)，促使農(nóng)民有秩序地向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是在就業(yè)資源枯竭地區(qū)，應(yīng)組織開(kāi)展勞務(wù)輸出。加大勞務(wù)輸出工作力度。勞務(wù)輸出要進(jìn)一步拓寬渠道，擴(kuò)大規(guī)模加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系在安全穩(wěn)妥的前提下有組織有計(jì)劃地輸出失地農(nóng)民到境外、省外、區(qū)外就業(yè)。四是用經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠政策降低勞動(dòng)力成本。如對(duì)招用失地農(nóng)民的企業(yè)，政府給予一定的收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策；政府應(yīng)允許失地農(nóng)民進(jìn)入一些他們有能力工作的行業(yè)，如門(mén)衛(wèi)、餐飲衛(wèi)生環(huán)保等，對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民可以減免稅收、辦證費(fèi)用等優(yōu)惠條件，為經(jīng)營(yíng)缺乏資金的農(nóng)民提供適度的信用貸款。對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。（3）重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。根據(jù)不同年齡段、不同學(xué)歷，堅(jiān)持按需培訓(xùn)、注重實(shí)效的原則，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以提高就業(yè)能力和就業(yè)率為目標(biāo)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)與