中國水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展?fàn)顩r

一水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展歷程水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與水利事業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從星星之火到燎原之勢(shì)的發(fā)展過程。這一事業(yè)的興起，是對(duì)水利資源綜合開發(fā)利用的創(chuàng)新，是對(duì)水域（水體）及水利工程興利除害功能的拓展和延伸，也是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的大膽探索和深入踐行。其發(fā)展歷程大體經(jīng)歷了自發(fā)萌芽、探索起步、規(guī)范管理、品牌建設(shè)等四個(gè)階段。（一）自發(fā)萌芽階段新中國成立以來，中國建成了一大批水利基礎(chǔ)設(shè)施，形成了防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電等工程體系，在抗御水旱災(zāi)害、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代初，在全國經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮下，一些基層水管單位為促進(jìn)體制改革，解決基層水管單位運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)不足、職工經(jīng)濟(jì)收入較低等問題，嘗試依托水利工程設(shè)施，開展種植、養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工等水利多種經(jīng)營(yíng)，并取得了一定的成效。特別是一些工程管理單位，在做好工程管理工作的情況下，廣大職工不斷植樹栽花種草，美化單位環(huán)境，為之后水利風(fēng)景區(qū)的確立和發(fā)展，積累了原始的資源元素。到20世紀(jì)90年代，隨著改革步伐的加快，在國內(nèi)市場(chǎng)總量短缺的狀態(tài)下，開展水利多種經(jīng)營(yíng)的熱情空前高漲，水利多種經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容不斷擴(kuò)展，水利旅游開始成為水利多種經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要方面。1997年8月31日水利部公布《水利旅游區(qū)管理辦法（試行）》。一些地方利用水域（水體）和水利工程及其周邊積累的風(fēng)景元素，發(fā)展水利旅游，取得了一定的效益，如都江堰、天目湖、千島湖等都是當(dāng)時(shí)發(fā)展水利旅游的典型，為以后水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f這一階段是水利風(fēng)景區(qū)的自發(fā)萌芽階段。（二）探索起步階段2001年，為科學(xué)保護(hù)和合理利用水利風(fēng)景資源，水利部成立了水利風(fēng)景區(qū)評(píng)審委員會(huì)，組建了管理機(jī)構(gòu)，改水利旅游區(qū)為水利風(fēng)景區(qū)，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理工作的通知》（水綜合〔2001〕609號(hào)），提出了水利風(fēng)景區(qū)的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)代管，啟動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)評(píng)審工作，同年批準(zhǔn)設(shè)立了首批18處國家水利風(fēng)景區(qū)。2002年、2003年又分別批準(zhǔn)了第二批和第三批國家水利風(fēng)景區(qū)?？梢哉f這一階段是水利風(fēng)景區(qū)的探索發(fā)展階段。（三）規(guī)范管理階段2004年，國務(wù)院實(shí)行行政審批制度改革，在各部委有關(guān)行政審批項(xiàng)目減縮的情況下，卻增設(shè)了水利旅游審批項(xiàng)目。從此，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)和水利旅游項(xiàng)目管理步入了有序管理的新階段。水利部及時(shí)出臺(tái)了《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》（水綜合〔2004〕143號(hào)）。該辦法對(duì)水利風(fēng)景區(qū)的范圍、對(duì)象、功能作用、管理主體、開發(fā)建設(shè)原則、申報(bào)基本條件、申報(bào)流程等做了明確規(guī)定。并相繼頒布實(shí)施了《水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（SL300-2004）、《水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展綱要》（水綜合〔2005〕125號(hào)）、《水利旅游項(xiàng)目管理辦法》（水綜合〔2006〕102號(hào)）和《水利旅游項(xiàng)目綜合影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（SL422-2008）等一系列規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，極大地提高了水利風(fēng)景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化管理水平。在此階段，建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)成為水利工作的新領(lǐng)域，成為公眾事業(yè)的新亮點(diǎn)，也為積極推動(dòng)水管單位管養(yǎng)分離和職工再就業(yè)做出了積極貢獻(xiàn)。（四）品牌建設(shè)階段為了加強(qiáng)對(duì)水利風(fēng)景區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，2009年水利部成立了水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，掛靠水利部綜合事業(yè)局。隨著國家水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)實(shí)踐和行業(yè)發(fā)展的深入推進(jìn)，水利風(fēng)景區(qū)的內(nèi)涵更加豐富，外延也更加寬廣，綜合考慮其在水利改革發(fā)展中的作用，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)由數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。水利風(fēng)景區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)影響力日漸提高，水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)也從水利行業(yè)開始走向了全社會(huì)，成為地方黨委政府推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要抓手和工作平臺(tái)，對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了積極而深遠(yuǎn)的正面影響。水利風(fēng)景區(qū)品牌質(zhì)量的提升，成為國家水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展和管理的核心議題。2010年水利部發(fā)布《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》（SL471-2010），用以指導(dǎo)各地編制水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展規(guī)劃。2011年，水利部景區(qū)辦開展對(duì)國家水利風(fēng)景區(qū)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，加大了監(jiān)督檢查和復(fù)查力度，逐步建立了國家水利風(fēng)景區(qū)退出機(jī)制，標(biāo)志著水利風(fēng)景區(qū)步入了品牌建設(shè)階段。二水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀（一）發(fā)展規(guī)模與空間分布截至2014年底，已批準(zhǔn)設(shè)立14批658個(gè)國家水利風(fēng)景區(qū)，年均增長(zhǎng)47處。全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（除港澳臺(tái)之外）均有分布。按經(jīng)濟(jì)區(qū)域分布，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)居多，東部包括北京、江蘇、浙江等13省份，14年總共發(fā)展了228處國家水利風(fēng)景區(qū)；中西部地區(qū)也不斷追趕和興建，中部地區(qū)包括山西、河南、湖南、湖北、安徽、江西等6個(gè)省份，14年共發(fā)展了219處國家水利風(fēng)景區(qū)，西部地區(qū)14年共發(fā)展了211處國家水利風(fēng)景區(qū)。其分布見圖1、表1。圖1國家水利風(fēng)景區(qū)空間分布（截至2014年底）表1中國國家水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)域分布情況（截至2014年底）續(xù)表但是具體分析每年獲批的國家水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量，中西部尤其是西部的國家水利風(fēng)景區(qū)增長(zhǎng)速度在加快。2001年，國家水利風(fēng)景區(qū)共有18處，東部有9處，占50%，中部有6處，占33%，西部只有3處，占17%。而到2004年、2005年，西部地區(qū)國家水利風(fēng)景區(qū)占全年總數(shù)的比重已大幅上升，分別達(dá)到41%和38%，而東部比重大幅下降，只占17%和30%，之后歷年西部地區(qū)國家水利風(fēng)景區(qū)所占比重都在25%以上（見圖2）。圖2中國東、中、西部國家水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展軌跡（2001～2014年）（二）省（區(qū)、市）數(shù)量分布情況按省域劃分，分布最多的為山東省，共有國家水利風(fēng)景區(qū)77處，其次是江蘇省和河南省，分別以45處和34處位居第二位和第三位，分布最少的是海南省和西藏自治區(qū)，分別只有2處。各流域機(jī)構(gòu)下轄管理的國家水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量較少，除黃河水利委員會(huì)有21處外，其余只有1～2處（見表2）。表2國家水利風(fēng)景區(qū)行政區(qū)域分布情況（截至2014年底）（三）類型分布我國水利風(fēng)景區(qū)分為水庫型、自然河湖型、城市河湖型、濕地型、水土保持型和灌區(qū)型六類。在658處國家水利風(fēng)景區(qū)中，水庫型共有323處，占總量的49.09%，自然河湖型132處，占20.06%，城市河湖型120處，占18.24%，水土保持型有24處，各占3.65%，濕地型有35處，占5.32%，灌區(qū)型最少，只有24處，占3.65%。在國家水利風(fēng)景區(qū)中，水利部管轄的風(fēng)景區(qū)有32處，黃委下屬的21處水利風(fēng)景區(qū)中，自然河湖型占據(jù)了81%的比重，水庫型占14.3%，水土保持型占4.8%。其余流域機(jī)構(gòu)下轄的風(fēng)景區(qū)多是水庫型和自然河湖型水利風(fēng)景區(qū)。除七大流域委（局）管轄的32處國家水利風(fēng)景區(qū)外，我國各?。▍^(qū)、市）下轄的國家水利風(fēng)景區(qū)共有626處。三水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展存在的問題（一）基礎(chǔ)較薄弱全國水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等問題依然突出，在水利行業(yè)內(nèi)外的認(rèn)知度和美譽(yù)度不夠，品牌影響力需進(jìn)一步提升。政策支持、組織隊(duì)伍建設(shè)、理論技術(shù)研究等基礎(chǔ)工作依然薄弱，后續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，發(fā)展瓶頸依然存在。缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和專項(xiàng)引導(dǎo)性資金支持，投入渠道單一。（二）政策不配套隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和工作的推進(jìn)，各地水利部門對(duì)水生態(tài)文明、水利風(fēng)景區(qū)的功能作用的認(rèn)知逐步深化，也程度不同地期望建設(shè)和發(fā)展水利風(fēng)景區(qū)。水利部2013年頒發(fā)了《水利部關(guān)于進(jìn)一步做好水利風(fēng)景區(qū)工作的若干意見》，明確要求開展資源調(diào)查、編制發(fā)展規(guī)劃、融入水利工程建設(shè)等工作。但現(xiàn)行的工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)管理規(guī)定對(duì)此沒有相應(yīng)的要求，水利工程技術(shù)規(guī)范、定額標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)水生態(tài)文明的響應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“瓶頸”問題亟待解決。（三）發(fā)展不平衡國家水利風(fēng)景區(qū)的分布，從空間來看，區(qū)域進(jìn)展差異較大、建設(shè)發(fā)展布局不盡合理；東中西部、各省區(qū)市發(fā)展差距很大，東中部較多，東北地區(qū)、西部較少；從流域來看，黃河流域和長(zhǎng)江流域較