商洛市社會救助實施現(xiàn)狀與對策建議

黨的十八大報告強調(diào)指出，要“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力讓人民過上更好生活”，這也是各級地方黨委政府一直努力的方向和目標(biāo)。近年來，商洛市委市政府緊密結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟相對落后、自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)的區(qū)域特殊情況，一直把社會救助作為各項社會建設(shè)事業(yè)的重中之重，下大力氣、花大功夫，通過政府引導(dǎo)，廣泛吸納其他社會主體，利用多種方式和渠道，對或遭受自然災(zāi)害或失去勞動能力及其他各類低收入人群，從物質(zhì)生活上、精神上給予幫助和救助，以維持其最低生活水平，保障其最基本的生活需求。長期以來，我國實行的社會救助制度是一種事后補救型的救助，即只有當(dāng)救助對象的生活陷入難以靠自身力量改變的困境時，才能得到政府或相關(guān)機構(gòu)的援助。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會保障能力的整體提升，社會救助制度的實施無論在服務(wù)理念上，還是工作思路上，都應(yīng)與時俱進，把工作目標(biāo)從保障基本生活轉(zhuǎn)變到保障基本生活和促進發(fā)展相結(jié)合上來，在保障救助對象基本生活的同時，通過多種救助政策和措施的實施，提高自我的生存發(fā)展能力，幫助其擺脫貧困。面對社會救助保障基本生活與轉(zhuǎn)型升級的艱巨任務(wù)，商洛市委市政府一直把此項工作擺在突出位置，重點安排部署，努力建設(shè)完善的社會救助體系。一商洛市社會救助實施現(xiàn)狀近年來，商洛市緊緊抓住建設(shè)“三個陜西”的重大機遇，不斷深化各領(lǐng)域的改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，社會建設(shè)成效顯著。但由于商洛市處于西部地區(qū)，受社會經(jīng)濟條件的限制，人民生活水平低于全國和全省平均水平。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，商洛市約有低保對象258529人，農(nóng)村五保對象18606人，社會救助面臨著經(jīng)濟實力相對薄弱與救助對象數(shù)量大、覆蓋面廣的現(xiàn)實困境。盡管如此，商洛市委市政府始終以解決困難群眾的基本生活需要為己任，切實加強社會救助與保障工作的力度。經(jīng)過幾年的實踐和探索，按照救助內(nèi)容與救助對象的不同，在全市范圍內(nèi)實施了包括城鄉(xiāng)居民臨時救助、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城市居民最低生活保障、農(nóng)村居民最低生活保障和五保戶供養(yǎng)等在內(nèi)的多種類、多層次救助政策措施，不僅有效改善了特殊困難人群的生活狀況，也在推進和完善社會救助體系建設(shè)方面取得了一定成效。（一）分類制定相關(guān)工作細(xì)則和實施辦法，基本建立起社會救助體系近年來，陜西先后制定和出臺了《陜西省最低生活保障工作規(guī)程》、《陜西省民政廳陜西省財政廳關(guān)于對城鄉(xiāng)低保對象中特困人員實施分類施保有關(guān)問題的通知》、《陜西省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》《陜西省臨時救助辦法（暫行）》以及《陜西省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行辦法》等一系列政策措施和實施細(xì)則。商洛市在這些政策和辦法的指導(dǎo)下，并以此為依據(jù)，緊密結(jié)合商洛經(jīng)濟發(fā)展的實際水平和困難群體的現(xiàn)實需求，制定下發(fā)了《商洛市民政局關(guān)于統(tǒng)一全市農(nóng)村低保救助標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《商洛市民政局關(guān)于統(tǒng)一全市醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《商洛市城市居民最低生活保障工作細(xì)則》、《商洛市農(nóng)村居民最低生活保障工作細(xì)則》、《商洛市城鄉(xiāng)居民臨時救助暫行辦法》、《商洛市農(nóng)村五保戶供養(yǎng)條例》，這些辦法、條例的出臺與實施，極大地推動了商洛市社會救助工作全面、有效的實施，也進一步促進了商洛社會救助工作的制度化、科學(xué)化運行。（二）城鄉(xiāng)低保工作有序推進，保障水平穩(wěn)步提高商洛市自啟動城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)工作以來，不斷制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，以此來確保救助工作規(guī)范有序開展，使全市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和補助水平穩(wěn)步提高，有效地保障了困難群眾的生活。早在2005年，商洛市就啟動實施了農(nóng)村居民最低生活保障制度，按照“低標(biāo)準(zhǔn)起步，小范圍運作，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，擴大救助范圍”的原則，經(jīng)過調(diào)查摸底，當(dāng)年有農(nóng)村低保對象8.6萬人，占農(nóng)村人口的4.5%，共發(fā)放低保金575.2萬元。2007年有農(nóng)村低保對象23.9萬人，占農(nóng)村人口的11.6%，共發(fā)放低保金3022萬元，2008年有農(nóng)村低保對象29萬人，占農(nóng)村人口的13.7%，共發(fā)放低保金14636.7萬元，月人均補差標(biāo)準(zhǔn)45.34元，截至2009年底，全市享受保障的有102379戶291479人，共發(fā)放低保金10991萬元，占全市農(nóng)業(yè)人口的13.7%，月人均補差標(biāo)準(zhǔn)50元，到2010年1月再次提高，月人均補差標(biāo)準(zhǔn)為65元，2010年10月提高至85元，2012年10月，月人均補差標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達到120元，保障水平明顯提高。（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作快速推進，享受人群持續(xù)擴大商洛市民政部門依據(jù)陜西省的相關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定了《商洛市城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行辦法》，對城鄉(xiāng)困難群眾實施救助。近年來，隨著全市醫(yī)療救助專項補助資金的不斷增加，救助覆蓋面持續(xù)擴大，同時，嚴(yán)格按照救助暫行辦法的要求執(zhí)行，不斷規(guī)范并簡化救助操作程序。截至2013年5月，全市累計救助城鄉(xiāng)困難患病群眾7.4萬人次，其中一站式救助4566人次，醫(yī)后救助3486人次，門診救助2785人次，資助參合參保6.3萬人次，累計支出醫(yī)療救助資金3877.04萬元。（四）農(nóng)村五保供養(yǎng)水平全面提升，切實解決受助人員的生活困難商洛地處秦巴山區(qū)，也是一個跨區(qū)域的集中連片特困地區(qū)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)條件差，困難人群數(shù)量大，分布面廣。按照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的要求，商洛市不斷健全和完善五保供養(yǎng)經(jīng)費保障機制，著力解決好五保老人生活、住房、醫(yī)療問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年第一季度末，全市共供養(yǎng)農(nóng)村五保對象（特困人員）18696人，其中集中供養(yǎng)6757人，年供養(yǎng)金5200元，分散供養(yǎng)11939人，年供養(yǎng)金4700元。針對商洛農(nóng)村五保供養(yǎng)人員的實際情況，不斷加大集中供養(yǎng)的投入，全市目前共有敬老院88座，已經(jīng)建成并投入使用的76座，其中縣級中心敬老院5座、區(qū)域敬老院23座、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院48座；正在建設(shè)的有12座，床位數(shù)合計7918張。此外，對五保老人的住院費用實行全額報銷。這些措施有效解決了農(nóng)村五保老人的生活、住房、醫(yī)療等問題。（五）多種類社會救助政策同步推進，各項工作有序開展商洛屬自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)地區(qū)，突如其來的各種自然災(zāi)害往往會給當(dāng)?shù)厝罕姷纳敭a(chǎn)安全帶來極大的破壞和心理上的傷害。近年來，商洛市通過實施災(zāi)害救助，積極主動解決受災(zāi)群眾在生產(chǎn)、生活以及心理上遇到的各種問題和困難；同時，依據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，商洛市加大了對城區(qū)流浪乞討人員的排查力度，變被動救助為主動救助，妥善安置了城鎮(zhèn)各類流浪乞討人員。幾年來，經(jīng)過商洛市各部門的通力合作，構(gòu)建起相對完善的社會救助體系，救助網(wǎng)絡(luò)覆蓋到多個領(lǐng)域和不同人群，從整體上提升了社會救助的保障功能。在各項救助政策穩(wěn)步推進的基礎(chǔ)上，最終確立了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救急制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救濟為主要內(nèi)容，住房救助、教育救助、司法援助制度相配套的社會救助體系，在保障困難群眾基本生活、建設(shè)和諧商洛等諸多方面發(fā)揮了重要的作用。二商洛市社會救助存在的問題與困難商洛市社會救助工作在各方面的共同努力下，無論是保障能力還是保障水平都已經(jīng)取得較大進展，但從整體來看，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，需要救助的人群面廣量大，再加之社會救助起步晚、推行的時間短等諸多因素的制約，在實踐過程中還面臨著一些問題。（一）法律依據(jù)不足，救助申請核對機制欠缺商洛市實施社會救助的依據(jù)主要來源于相關(guān)的政策法規(guī)，但由于目前的相關(guān)政策規(guī)定還不夠細(xì)致深入，因此，在具體的實施過程中，往往是依靠行政手段推進，由此導(dǎo)致救助工作中存在較大的隨意性和主觀性。同時，在具體操作過程中，相關(guān)部門和單位掌握的戶籍、機動車、就業(yè)、保險、住房、存款、證券、個體工商戶、納稅、公積金等信息難以互連互通和共享共用，民政部門無法準(zhǔn)確掌握救助申請家庭經(jīng)濟狀況信息，加之審核審批程序不嚴(yán)密、個別工作人員素質(zhì)不高，造成一些地區(qū)出現(xiàn)“人情保”、騙保等問題。（二）財政投入有限，救助資金相對不足目前，商洛市社會救助資金主要來源于政府公共財政的投入，社會捐助等其他渠道的投入所占比例較小。由于救助資金來源單一、救助資金不足、救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，救助水平很難隨著經(jīng)濟社會同步提高。近年來，盡管中央及省財政加大了對社會救助的轉(zhuǎn)移支付力度，而按照國家有關(guān)規(guī)定，社會救助的責(zé)任主體為地方政府，因此，市、縣仍然需要安排數(shù)額巨大的配套資金，雖然商洛市各級財政不斷加大投入力度，但整體上還處于低位運行，供需矛盾十分突出。例如，新農(nóng)合的籌資標(biāo)準(zhǔn)，2013年商洛市人均為197元，位于全省11個地市倒數(shù)第2位。同時，對涉及困難群體的醫(yī)療、教育、住房等救助急需的專項資金也明顯不足，尤其是對于新開發(fā)的救助項目，更是捉襟見肘，無法保證救助工作的健康發(fā)展。社會救助資金來源單一，還沒有建立起以政府為主、社會力量積極參與、受助對象互助共濟的多元化社會救助格局，極大地制約著社會救助工作的有序協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)差別大，資源配置不夠合理從城鄉(xiāng)社會救助資金投入的比例來看，這幾年對農(nóng)村社會救助資金的投入有大幅度的增加，但同農(nóng)村對社會救助的需求相比，用于農(nóng)村社會救助的財政投入總量依然十分有限。2013年，商洛市農(nóng)村居民的低保平均補助標(biāo)準(zhǔn)為120元/月，比城鎮(zhèn)240元/月的低保平均補助標(biāo)準(zhǔn)少120元，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)之比約為1：2，差距高達100%。目前，全市城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)由各縣區(qū)自行制定，差異較大，嚴(yán)重影響了困難群眾享受醫(yī)療救助的公平性。就社會救助資金城鄉(xiāng)投入的整體情況來看，存在著嚴(yán)重的偏重城鎮(zhèn)的問題。一是城鄉(xiāng)救助資金分配單邊傾斜，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)上。目前，商洛城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)上年度最低工資的40%來確定，農(nóng)村低保按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的60%來確定。2010年，全市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月350.56元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月217.36元，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)之間差距明顯。二是存在多頭管理的弊端。有限的社會救助資源分散在眾多部門，社會救助工作除民政部門外，勞動、教育、衛(wèi)生、建設(shè)、司法等部門及群眾團體也都在參與，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)部門往往各自為政，容易產(chǎn)生救助資金、物品重復(fù)配置和救助對象過于集中等問題。例如，同屬居民醫(yī)療保障范疇的新農(nóng)合由衛(wèi)生部門管理，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由社保部門管理，出現(xiàn)了同一對象重復(fù)參保、重復(fù)領(lǐng)取保費的現(xiàn)象。（四）救助保障方式單一，進退機制不夠健全當(dāng)前，社會救助往往以維持貧困群眾的基本生活為目標(biāo)，多為現(xiàn)金、物品救助和應(yīng)急式救助，缺少精神關(guān)懷和后續(xù)發(fā)展方面的救助。這種單一的救助方式不能滿足貧困群眾對社會救助多層次的需求，不能從根本上解決貧困問題，救助過后，很容易返貧，從而形成“救助—緩解—返貧—救助”的惡性循環(huán)。民政部門對低保對象的界定，普遍采用“家庭人均收入”測算法。由于農(nóng)民收入中很大一部分是糧食等農(nóng)作物，不易直接估算價值，需要貨幣轉(zhuǎn)換；同時，一些外出務(wù)工人員收入缺少穩(wěn)定性；再者，房租等隱性收入難以統(tǒng)計等原因，造成測算方法不夠科學(xué)，“應(yīng)保盡?！薄ⅰ皯?yīng)退盡退”的要求沒有真正落實到位。少數(shù)工作人員礙于人情關(guān)系，沒有如實測算，部分收入不是很低的家庭也被列入低保范圍，這部分人員進保后往往不愿退保，給清理工作帶來困難。（五）管理力量單薄，救助經(jīng)辦經(jīng)費緊缺目前，商洛社會救助隊伍建設(shè)相對滯后，尤其是基層救助工作力量十分薄弱，面對社會救助大量的具體事務(wù)性工作，基層民政部門尤其是鎮(zhèn)民政辦人員不足、年齡老化、無辦公經(jīng)費等問題，一定程度影響了社會救助工作的整體有效推進。雖然全市126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助服務(wù)機構(gòu)基本上都有民政助理員，但年齡偏大，大都屬于兼職，文化水平相對較低。村（居）和社區(qū)社會救助工作力量更弱，面對量大面廣、政策性強、辦理難度高的醫(yī)療救助、臨時救助、低保、“五?！钡裙ぷ?，人少事多的矛盾十分突出，此外，商洛市社會救助管理服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也相對滯后，需要進一步建立健全科學(xué)高效的社會救助信息報送及管理服務(wù)制度。（六）信息更新滯后，監(jiān)督管理不規(guī)范社會救助工作信息化建設(shè)是全面提升救助水平的重要手段，可靠準(zhǔn)確的救助信息成為社會救助工作得以有效進行的前提。就目前商洛市社會救助信息化建設(shè)而言，信息收集機構(gòu)的不健全、信息化工作的基礎(chǔ)設(shè)施不配套、信息化建設(shè)經(jīng)費嚴(yán)重短缺等，這些都已經(jīng)影響到社會救助信息的準(zhǔn)確性和完整性，同時，也導(dǎo)致部門間救助信息溝通不暢、效益不高。社會救助的監(jiān)督體系不完善，監(jiān)督效率低下，與現(xiàn)在的社會救助工作不匹配。監(jiān)管機制不規(guī)范，一些監(jiān)督部門工作的公開性較低、透明度不夠，加之民眾的社會監(jiān)管意識薄弱等，致使社會監(jiān)督乏力，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。三進一步完善商洛市新型城鄉(xiāng)社會救助體系的對策建議建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系，不僅事關(guān)商洛經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，更事關(guān)商洛社會的穩(wěn)定和諧與長治久安。因此，進一步加快商洛市社會救助體系建設(shè)，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌謀劃、同步有序推進，完善全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)貧困群眾救助工作機制，切切實實維護好廣大弱勢群體的生存和發(fā)展，增進人民福祉。（一）細(xì)化法律法規(guī)，規(guī)范社會救助工作程序商洛市應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會救助工作實際需要，適時制定、修改社會救助規(guī)章及政策，既保持與上位法的銜接，又實事求是。用規(guī)范化的社會救助工作程序，使此項工作真正實現(xiàn)公開、公平、公正。市政府應(yīng)盡快出臺“商洛市居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作實施方案”和“商洛市居民家庭經(jīng)濟狀況核對操作暫行辦法”，確保準(zhǔn)確、高效、公正認(rèn)定最低生活保障等社會救助對象，成立“商洛市居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門的信息溝通，從而建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制。（二）建立健全財政投入機制，積極拓展社會救助籌資渠道加大政府救助資金投入。各級政府作為社會救助的主體，通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對社會救助資金的投入比例，將社會救助資金足額納入同級財政預(yù)算。同時，廣泛動員社會力量參與社會救助，積極拓展社會救助籌資渠道，應(yīng)用多種辦法鼓勵和支持企業(yè)家、社會名人等以企業(yè)或個人名義設(shè)立民辦社會救助慈善基金，并通過落實各項稅收減免政策，保護公眾慈善捐贈的積極性。加強宣傳教育，提高群眾對社會救助的認(rèn)識，加強互助共濟，積極參與社會保障。運用財政等多種手段，多渠道引入資金進行社會救助，投資社會救助設(shè)施建設(shè)，使越來越多的弱勢群體得到幫助。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力優(yōu)化社會救助的資源配置。注重城鄉(xiāng)社會救助的均衡推進，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著農(nóng)村城市化進程的加快和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鄉(xiāng)最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)的差距進一步縮小。各級政府通過建立聯(lián)席會議制度，定期召開會議，加強各部門、各項救助制度之間的銜接，加強對資金、物品、設(shè)施、人力等資源的整合，將分散在各相關(guān)部門的救助資金納入社會救助資金的總盤子，合理調(diào)度，有序使用，避免出現(xiàn)因重復(fù)救助引起的浪費和不均衡現(xiàn)象，完善“一口上下”的運行機制。真正形成民政部門主管，勞動、教育、衛(wèi)生、建設(shè)、司法等部門，以及工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)、慈善等組織共同參與的社會救助工作格局。（三）統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)救助需求，科學(xué)設(shè)定救助標(biāo)準(zhǔn)針對商洛市農(nóng)村救助對象面廣量大的實際情況，社會救助工作必須始終堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。通過建立專項社會保障基金統(tǒng)一調(diào)配制度，有效解決農(nóng)村社會救助資金投入不足的問題，將生活困難人群的生活保障、服務(wù)保障以及常態(tài)化救助與應(yīng)急性救助共同協(xié)調(diào)推進，逐步縮小城鄉(xiāng)保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平的差別，從而推進城鄉(xiāng)社會救助制度一體化目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，科學(xué)設(shè)定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，一方面，應(yīng)以社會平均收入為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和支出、家庭人均收入和支出等為參數(shù)，確立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，應(yīng)根據(jù)居民生活水平的變動和物價的波動以及家庭支出等情況，每年進行相應(yīng)調(diào)整，切實保障困難群眾的基本生活，體現(xiàn)社會救助作為二次分配的公平正義性，緩解貧富不均帶來的各種社會問題。（四）健全社會救助網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)高效有序的救助運行機制緊緊抓住社會救助與群眾面對面的工作特性，不斷完善管理體制和運行機制，確保每項救助政策能落到實處。首先是健全社會救助網(wǎng)絡(luò)。要進一步健全三級社會救助網(wǎng)絡(luò)。特別要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會救助服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，充實人員，落實經(jīng)費和辦公場地；要加強村（居）、社區(qū)社會救助平臺建設(shè)，整合勞動部門勞動保障和社會救助工作職能，設(shè)立兼職救助員，落實工作經(jīng)費，確保有人管事。加大信息化建設(shè)力度，優(yōu)化組織網(wǎng)絡(luò)，降低行政成本，提高工作效率。統(tǒng)籌部門資源參與社會救助工作，通過細(xì)化工作內(nèi)容，將社會救助工作任務(wù)分解到民政、人社、醫(yī)療、教育等相關(guān)部門，充分發(fā)揮各部門的管理職能。動員社會各方力量，尤其是大力發(fā)展社會志愿者隊伍，完善社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為困難群眾提供更多的關(guān)懷和救助。堅持以人為本，不斷提升服務(wù)能力和服務(wù)水平，使服務(wù)設(shè)施更加人性化、服務(wù)工作更加精細(xì)化，充分體現(xiàn)以人為本，提升人文關(guān)懷的水平，促進民政事業(yè)與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展。（五）建立社會救助貧困評估體系，確保救助的公平和高效一是對申請低保的對象進行民主評議，接受群眾的監(jiān)督，做到公開、公正。二是建立梯度貧困等級，減少救助