農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配模式研究以貴州省湄潭縣為例

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容之一，是改革完善土地制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、進(jìn)一步完善社會(huì)主義土地市場(chǎng)體系、更好地發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用、促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和合理利用、促進(jìn)社會(huì)公平的重大改革舉措。這項(xiàng)改革的核心內(nèi)容就是確定增值收益的分配問題，即在公有制不改變底線的基礎(chǔ)上，如何在國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間確定合理的增值收益分配模式，確保改革紅利共享，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。一農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配理論分析農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，勢(shì)必形成以市場(chǎng)為主導(dǎo)的價(jià)格體系，并因?yàn)榧?jí)差地租而形成相應(yīng)增值收益。根據(jù)我國(guó)制度安排，集體所有制也是公有制的一種重要形式，因此作為所有者的集體和其成員個(gè)人進(jìn)行分配外，政府能否參與增值收益分配，必須在理論上進(jìn)行梳理。土地價(jià)值源于土地資源稀缺性和區(qū)位固定性。一方面，土地本身的區(qū)位、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃用途等決定了土地價(jià)值；另一方面，未來土地開發(fā)利用方向、開發(fā)強(qiáng)度等也對(duì)土地價(jià)值產(chǎn)生影響。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的增值主要來源于：①發(fā)展性增值，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張帶來的土地租金增加，這種增值具有明顯的城鄉(xiāng)梯度性；②公共服務(wù)性增值，即政府在基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、公共服務(wù)、環(huán)境整治等方面的公共服務(wù)引起的土地增值；③稀缺性增值，即規(guī)劃管制引起的某類用地供應(yīng)稀缺而引起的增值。實(shí)際上，就建設(shè)用地而言，規(guī)劃的具體用途不同，土地的市場(chǎng)價(jià)值會(huì)表現(xiàn)出差異。從公共政策公平性來看，土地利用受用途管制制約，土地市場(chǎng)價(jià)值會(huì)隨規(guī)劃、用途的不同而不同。因此，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管制下的公平，就必須通過政府再分配的手段，平衡規(guī)劃對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)值產(chǎn)生的影響。結(jié)合我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)來講，就是在土地財(cái)產(chǎn)征收中對(duì)國(guó)有和集體土地給予平等待遇，即所謂同地同價(jià)補(bǔ)償；在規(guī)劃許可管制下，通過稅收等手段對(duì)規(guī)劃造成的土地價(jià)值增加或減損進(jìn)行調(diào)節(jié)和平衡。目前改革中采取的增值收益分配，事實(shí)上扮演了稅收的手段，以進(jìn)行收入的調(diào)節(jié)和再分配。二農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配模式分析筆者結(jié)合土地估價(jià)理論與方法，稅率一系列已有政策以及我國(guó)《村民委員會(huì)自治法》相關(guān)條款，認(rèn)為增值收益分配至少有以下幾種方法。（一）民主協(xié)商，村民自治這種方法是基于科斯理論以及我國(guó)《村民委員會(huì)自治法》，在國(guó)家和集體間，集體和成員個(gè)人間采取協(xié)商、談判方式最終確定分配方案。根據(jù)科斯定理：在產(chǎn)權(quán)明晰，且交易成本為零或很小的前提下，那么無(wú)論在開始時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，其市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。這條定理給予兩條基礎(chǔ)：一是需要明確產(chǎn)權(quán)，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)以及與之產(chǎn)生的用益物權(quán)；二是通過市場(chǎng)交易或者談判，可以獲得最優(yōu)的資源配置結(jié)果。因此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值利益分配過程中，首先要做好的是土地確權(quán)，因?yàn)檫@是一切市場(chǎng)交易發(fā)生、利益分配的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步采用民主協(xié)商方式確定收益分配。這種分配模式大體分兩步進(jìn)行：第一步是政府與村集體進(jìn)行協(xié)商談判，最終達(dá)成一致；第二步是按照《村民委員會(huì)自治法》規(guī)定，在村集體內(nèi)部實(shí)行“村干部提議，村委會(huì)審議，村民大會(huì)決議”的民主決議過程，確定村集體分配方案，同時(shí)可以鼓勵(lì)村民在確保自身生活條件不降低的前提下，將分配收益以入股形式注資村集體經(jīng)濟(jì)組織，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（二）因素修正因素修正法是土地估價(jià)和土地利用評(píng)價(jià)中常用的一種方法，通過一系列參評(píng)因素對(duì)現(xiàn)有方案進(jìn)行修正，最終確定分配比重的一種方法。借鑒土地估價(jià)方法選取影響收益分配的主要因素，采用特爾菲法對(duì)選取的修正因素進(jìn)行專家打分，綜合確定各修正因素權(quán)重比例。（三）浮動(dòng)分配制土地市場(chǎng)價(jià)值會(huì)因?yàn)橐?guī)劃管制用途的不同而不同，會(huì)因?yàn)槿胧袇^(qū)位不同而不同，因規(guī)劃管制用途的變化而變化。這說明土地入市收益并非一個(gè)固定收益，城鎮(zhèn)化帶來的溢價(jià)以及政府規(guī)劃引導(dǎo)會(huì)有明顯地區(qū)差異。因此可以借鑒我國(guó)個(gè)人所得稅征收的辦法，采取浮動(dòng)分配制度，劃分不同收益分配區(qū)間。事實(shí)上，這種做法在臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)開始，在較為偏遠(yuǎn)的花蓮、墾丁等地區(qū)，政府征收50%；而在臺(tái)北市則增收70%。目前我國(guó)各地區(qū)實(shí)際中政府征收比例也各不相同，經(jīng)濟(jì)較為落后的西部地區(qū)如云南昆明、四川郫縣，政府征收10%左右，而發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)則征收30%～40%，也說明這種浮動(dòng)分配制度是一種事實(shí)上的成立。而對(duì)于村集體和個(gè)人而言，既可以采取這種浮動(dòng)分配，也可以延續(xù)目前分配比重比加以修正，同時(shí)還可以考慮采取協(xié)商辦法確定三湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配模型改革實(shí)踐（一）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市總體情況根據(jù)全縣摸底調(diào)查，結(jié)合宅基地與經(jīng)營(yíng)性用地混用的試點(diǎn)調(diào)查，全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約為1350公頃，占農(nóng)村建設(shè)用地面積的25%。地塊以縣城、集鎮(zhèn)、村莊為中心，以交通、環(huán)境等因素為條件，呈散狀分布，較為分散和零亂。截至2017年5月，湄潭縣共入市25宗，其中就地入市9宗、調(diào)整入市15宗、城中村整治入市1宗。涉及15個(gè)行政村，入市面積6.44公頃，總成交金額1718.5萬(wàn)元，單價(jià)266.85萬(wàn)元/公頃。地塊成本約1223.88萬(wàn)元，增值收益494.62萬(wàn)元，其中政府收益110.44萬(wàn)元，集體收益118.7萬(wàn)元，個(gè)人收益265.48萬(wàn)元。圖1農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成本及收益結(jié)構(gòu)（二）入市增值收益分配制度設(shè)計(jì)與分配情況1.入市增值收益分配制度設(shè)計(jì)湄潭縣入市改革增值收益分配制度設(shè)計(jì)經(jīng)歷了兩個(gè)階段。階段一：自主改革探索階段。2015年9月，湄潭縣以成交總價(jià)為基礎(chǔ)，提出“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地增值收益調(diào)節(jié)金征收比例為出讓成交總價(jià)款（出讓金）的12%，由縣財(cái)政局委托國(guó)土資源局代為征收，繳入專戶，實(shí)行收支兩條線管理。集體經(jīng)濟(jì)組織留存比例不得少于凈收益的40%，收益部分經(jīng)村民代表大會(huì)討論通過，在集體成員中分配，比例由集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主決議，村集體收益的部分用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)”的分配和制度辦法。階段二：指導(dǎo)改革探索階段。2016年，根據(jù)財(cái)政部和國(guó)土資源部《關(guān)于增值收益調(diào)節(jié)金的指導(dǎo)意見》（財(cái)稅〔2016〕41號(hào)），湄潭縣印發(fā)了《湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理細(xì)則（試行）》（湄黨辦發(fā)〔2016〕111號(hào)），提出土地增值收益調(diào)節(jié)金比例按用途征收，其中商服用地25%、工業(yè)用地20%、綜合或其他用地22%；調(diào)節(jié)金全額上繳縣地方國(guó)庫(kù)，納入地方一般公共預(yù)算管理。同時(shí)，湄潭縣結(jié)合《湄潭縣農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營(yíng)管理制度》的設(shè)計(jì)和出臺(tái)，進(jìn)一步明確入市收益的集體與個(gè)人分配制度：一是規(guī)定入市收益中集體提取公積金不得少于20%，公益金不得高于10%，公積金和公益金總額度不得超過50%；二是規(guī)定入市收益的集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配比例不得少于凈收益的50%；具體分配比例和分配形式由集體經(jīng)濟(jì)組織召開成員會(huì)議議定。圖2湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配模式2.入市增值收益分配情況截至2017年5月，湄潭縣共入市25宗，其中商服用地7宗，倉(cāng)儲(chǔ)用地1宗，工業(yè)用地12宗，綜合用地5宗，就入市的增值收益而言，全部494.62萬(wàn)元的增值收益中，商業(yè)用地總收益和地均收益都最高，總收益為281.15萬(wàn)元，地均收益92.39元/平方米；綜合用地總收益為22.11萬(wàn)元，地均收益70.14元/平方米；倉(cāng)儲(chǔ)用地總收益為58.6萬(wàn)元，地均收益52.33元/平方米；工業(yè)用地總收益為132.76萬(wàn)元，地均收益67.43元/平方米。圖3湄潭縣入市增值收益情況從分配情況看，除了2015年2宗入市地塊按總價(jià)12%國(guó)家提留外，其余23宗入市地塊均按照不同用途，根據(jù)增值收益部分進(jìn)行了國(guó)家提留。就集體和個(gè)人分配而言，除了按入市總價(jià)12%提留的2宗地塊，依據(jù)凈收益在集體和個(gè)人之間按4∶6比重進(jìn)行分配外，其余23宗土地，按3∶7比重在集體和個(gè)人之間進(jìn)行了分配，同時(shí)分配到個(gè)人的70%部分又折算成股權(quán)，將凈收益留存在村集體，實(shí)際資金的集中管理和規(guī)?；\(yùn)作。四現(xiàn)行分配制度運(yùn)行問卷調(diào)查及分析（一）問卷設(shè)計(jì)本次調(diào)查分別針對(duì)村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)和受讓人設(shè)計(jì)了三套問卷，就入市改革相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)研。共發(fā)放415份，收回397份，有效393份，有效率94.70%。問卷中對(duì)增值收益分配的情況也分別進(jìn)行了設(shè)計(jì)。（二）調(diào)查結(jié)果分析1.國(guó)家分配部分更傾向于總價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行增收通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是村集體領(lǐng)導(dǎo)還是村民個(gè)人，都傾向于國(guó)家分配部分采取總價(jià)為基礎(chǔ)的制度模型。原因主要有二。一是采取總價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行增收，方便計(jì)算和操作，特別適合于財(cái)會(huì)人員缺乏的農(nóng)村地區(qū)推廣和使用。二是成本難以精準(zhǔn)核算。雖然事實(shí)上土地入市存在明確的成本，但精準(zhǔn)核算需要社會(huì)誠(chéng)信為基礎(chǔ)，在當(dāng)前的中國(guó)廣大農(nóng)村，社會(huì)誠(chéng)信是一個(gè)急需要提高的普遍問題，作為理性經(jīng)紀(jì)人，入市地塊主體往往會(huì)出于自身利益最大化考慮，人為干預(yù)成本核算過程，不僅導(dǎo)致核算不精準(zhǔn)，也容易滋生腐敗。圖4農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益國(guó)家分配分配方式調(diào)查結(jié)果2.村集體和個(gè)人期望國(guó)家分配部分越低越好調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，不管是以出讓總價(jià)為基礎(chǔ)還是以出讓凈收益為基礎(chǔ)，村民絕大多數(shù)人是希望10%以內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)者選擇10%以下和10%～20%的差不多各占一半，入市土地受讓人則更多的希望是10%以下。圖5以總價(jià)為基礎(chǔ)收取調(diào)節(jié)金的比例接受度調(diào)查結(jié)果圖6以凈收益為基礎(chǔ)收取調(diào)節(jié)金的比例接受度調(diào)查結(jié)果目前改革提出來的是土地增值收益調(diào)節(jié)金的概念，但在實(shí)際改革過程中社會(huì)各界的接受和認(rèn)可程度存在爭(zhēng)議，根本原因在于國(guó)家已經(jīng)有稅收制度進(jìn)行收益調(diào)節(jié)。現(xiàn)行改革調(diào)節(jié)金實(shí)際上是充當(dāng)了稅收的功能，但又沒有配備相應(yīng)的稅收改革內(nèi)容，改革的牽頭部門也沒有國(guó)稅和地稅部門參與，導(dǎo)致在認(rèn)知和理解上存在爭(zhēng)議，實(shí)際改革中也常常將這一制度解釋為“稅收”的同義詞，才能逐步獲得各界認(rèn)可。從集體成員個(gè)人調(diào)查結(jié)果上也印證了這點(diǎn)，43.97%的調(diào)查者都支持把集體經(jīng)濟(jì)組織看作一個(gè)獨(dú)立法人“企業(yè)”，征收營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。表1個(gè)人對(duì)政府分享增值收益方式調(diào)查結(jié)果集體成員個(gè)人直接以成交總價(jià)為基礎(chǔ)，按一定比例收取以出讓土地純收益為基礎(chǔ)，按一定比例收取把集體經(jīng)濟(jì)組織看作一個(gè)獨(dú)立法人“企業(yè)”，征收營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅對(duì)每個(gè)農(nóng)民的年度分紅征收個(gè)人所得稅人數(shù)（人）729013510占比（%）23.4529.3243.973.26表1個(gè)人對(duì)政府分享增值收益方式調(diào)查結(jié)果3.政府分享增值收益利用期望“取之于民，用之于民”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府收取的增值收益希望做到“取之于民，用之于民”。其中，58.12%的受訪者希望能夠成立資金專戶，用于農(nóng)村公共設(shè)施（如道路、路燈、通信設(shè)施等）的建設(shè)與維護(hù)；16.24%的受訪者希望專門用于扶持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展或耕地保護(hù)開支和補(bǔ)償；14.53%的受訪者希望廣泛用于全社會(huì)的各項(xiàng)公共支出；11.11%的受訪者希望專門用于農(nóng)村教育投資和其他公益事業(yè)（如敬老院、老人基金等）的支持。表2村集體組織對(duì)政府分享增值收益方式調(diào)查結(jié)果村集體經(jīng)濟(jì)組織成立資金專戶，用于農(nóng)村公共設(shè)施（如道路、路燈、通信設(shè)施等）的建設(shè)與維護(hù)專門用于農(nóng)村教育投資和其他公益事業(yè)（如敬老院、老人基金等）的支持專門用于扶持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展或耕地保護(hù)開支和補(bǔ)償廣泛用于全社會(huì)的各項(xiàng)公共支出人數(shù)（人）68131917占比（%）58.1211.1116.2414.53表2村集體組織對(duì)政府分享增值收益方式調(diào)查結(jié)果五思考與建議（一）探索多元化分配方式，優(yōu)化增值收益分配結(jié)構(gòu)無(wú)論是理論分析還是實(shí)際探索，均表明入市改革的增值收益調(diào)節(jié)手段和形式可以有多種多樣。當(dāng)前不均衡不充分的發(fā)展現(xiàn)狀決定了完善土地增值收益分配機(jī)制，需要因地制宜，既要立足于當(dāng)下又要展望未來，權(quán)衡處理好長(zhǎng)短期間利益關(guān)系；根據(jù)土地的不同用途、收益增值形成的不同原因，多維因素綜合設(shè)計(jì)分配方式；探索多種形態(tài)的土地增值收益分配方式，探索分配的資產(chǎn)性措施與資本性措施相結(jié)合方式，最大限度優(yōu)化土地增值收益分配結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配機(jī)制可持續(xù)性。（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相關(guān)稅收體系，合法化國(guó)家分配部分增值收益調(diào)節(jié)金事實(shí)上是國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的稅收調(diào)節(jié)制度，但由于改革設(shè)計(jì)之初并未考慮到配套的稅收制度配套推進(jìn)，有“名不正言不順”之嫌，也是此輪改革的一個(gè)難點(diǎn)。因此建議構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的相關(guān)稅收體系：在一級(jí)市場(chǎng)建立涵蓋城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)的一體化稅費(fèi)體系，并在稅費(fèi)義務(wù)上，對(duì)國(guó)有和集體土地實(shí)行同等待遇；在二級(jí)市場(chǎng)上則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅制，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中逐步開征契稅、營(yíng)業(yè)稅和印花稅等，規(guī)范和調(diào)節(jié)流轉(zhuǎn)中的土地增值收益分配，也兼顧防止土地囤積和炒作的不規(guī)范行為。（三）規(guī)范農(nóng)村集體土地增值收益的內(nèi)部再分配使用制度，提升村級(jí)組織資金管理水平建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，要在正