合作生產(chǎn)與有效福利治理基于一個社會服務項目實踐的案例研究

一問題的提出：從福利供給到福利生產(chǎn)中國經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷對于加強和創(chuàng)新社會治理提出了新的要求。治理在一般意義上被理解為相互依賴社會關系的協(xié)作形式，在狹義層面更強調以多元協(xié)商共識為基礎的網(wǎng)絡形態(tài)（Jessop，1999；Rhodes，1996）。研究者將多主體合作的治理原則應用于社會福利的供給傳遞稱為福利治理，它強調任何單一的福利主體都可能導致社會福利提供的不足，國家、市場、家庭及志愿部門等在福利服務中的參與組合能夠更有效回應福利成員的多樣化需求，同時亦有助于實現(xiàn)福利制度的可持續(xù)發(fā)展（雷雨若、王浦劬，2016；韓央迪，2012；彭華民，2006）。近年來，伴隨政府職能轉移以及政府購買服務機制的廣泛運用，政府與社會組織之間在福利服務傳遞上的合作、互動及連接關系日趨緊密，多元主體的參與有助于實現(xiàn)更加有效的福利治理與社會治理。黨的十九大報告明確指出，“形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。在這里，社會治理的有效性包含了社會秩序和福利需要兩個評價性維度：一方面，社會治理強調構建社會建設領域國家-社會之間的良性互動關系，在治理的理念下，形成政府主導下多元社會主體的信任合作與協(xié)同參與機制，它是社會福利目標得以實現(xiàn)的基本前提；另一方面，社會治理最終指向對于民生需求的回應和滿足，以及福利服務獲得的持續(xù)性效果。民眾尤其是困難人群的福利需求滿足有助于復雜社會矛盾和社會問題的解決，是構建良好社會秩序的內在要求。社會福利領域內的治理因而與社會治理的整體目標緊密關聯(lián)，是包含了福利的理念定義、運行機制以及生產(chǎn)效果的系統(tǒng)性實踐（Jessop，1999）。在福利理念上，不同的歷史時期對于什么是福利及好的福利的定義并不一致，它受到特定制度情境下福利意識形態(tài)的影響，也取決于人口與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在運行機制上，福利的輸送系統(tǒng)是服務提供者和服務使用者之間的組織性、制度性安排，體現(xiàn)在社會福利服務供給上的不同權力/權威形式的協(xié)作機制，它同時受制于更廣泛的政治經(jīng)濟體制環(huán)境（吉爾伯特，特雷爾，2013：189）。而在生產(chǎn)效果上，福利治理更加關注具體實踐層面對于福利服務的規(guī)劃、設計、傳遞、評估的實踐安排，指向對于福利對象或服務使用者的需求的具體回應與滿足的程度和狀態(tài)（Brandsen＆Pestoff，2006）。福利治理的理念、機制與生產(chǎn)等維度構成了特定歷史發(fā)展階段對于構建公正公平社會的內在價值追求（李迎生等，2017）。國內已有對于社會福利治理的研究借鑒了西方20世紀70年代之后治理的研究范式，從福利多元主義、混合福利、協(xié)商民主、網(wǎng)絡治理等不同視角出發(fā)，強調反思、優(yōu)化以及超越傳統(tǒng)國家（政府）范式下的社會建設與社會福利體制，建立政府主導下多元社會主體的互動、合作共治以及平等協(xié)商的關系，增強現(xiàn)代國家的治理能力（俞可平，2000；王思斌，2014；李迎生，2017；彭華民，2006）。不過，福利供給并不僅僅是制度性主體之間的分配協(xié)作關系，福利對象也并非消極地接受福利，而是作為服務使用者能動地參與到福利服務的生產(chǎn)過程，福利生產(chǎn)的效果離不開服務使用者在其中的機會、責任和能力（彭華民、宋祥秀，2006；王思斌，2014）。服務使用者在福利生產(chǎn)過程中的參與合作也被稱為“合作生產(chǎn)”或者“共同生產(chǎn)”的過程（Alford，2009；吳明儒、劉宏鈺，2015）。奧斯特羅姆（Ostrom）最早使用了這一概念，她認為服務的生產(chǎn)與產(chǎn)品的生產(chǎn)不同，服務的生產(chǎn)如果沒有服務使用者的積極參與是很難實現(xiàn)的。奧斯特羅姆把合作生產(chǎn)界定為公共服務機構和公民共同貢獻于公共服務提供的各種活動的混合（Ostrom＆Ostrom，1978）。合作生產(chǎn)引起進一步的關注來自新公共治理的轉型，它體現(xiàn)了一種“服務主導”的取向，將公共政策的執(zhí)行以及公共服務的提供置于中心，從服務方而不是供給方的角度來重新理解公共服務的傳遞特征（竺乾威，2016）。近年來，福利治理的生產(chǎn)維度日益獲得重視，但相對于制度層面運行機制的治理分析來說，既有研究對于福利的生產(chǎn)過程尤其是服務使用者在其中的合作生產(chǎn)角色及實踐的分析還比較缺乏。合作生產(chǎn)實際上是對公共服務傳遞一般性質的概括。20世紀末期之后西方的人口與社會經(jīng)濟變遷推動了合作生產(chǎn)取向的福利治理轉型。在以社會保險和社會救助為主的傳統(tǒng)社會福利體制下，社會福利提供主要以現(xiàn)金轉移支付為主，其核心任務在于福利資格的審查和確定，社會福利服務的傳遞常常是部門分割以及自上而下的、更多體現(xiàn)了分配控制而非平等服務伙伴關系的價值理念（吉爾伯特、特雷爾，2013）。而伴隨著兒童撫育、家庭風險以及老齡化等問題和相關需求日益凸顯，社會福利的輸送要求更大程度的非現(xiàn)金社會服務傳遞，從以往被動的收入維持政策轉向更加強調弱勢人群的積極參與和社會整合，個人社會服務在社會保障體系中具有日益重要的戰(zhàn)略地位（Hemerijck，2009；岳經(jīng)綸等，2011）。社會服務供給要求給予服務使用者在福利服務規(guī)劃、設計、傳遞和評估等過程中更大的自主權，而它的有效性實現(xiàn)取決于提供者與使用者之間的合作關系以及兩者之間如何通過合作致力于服務使用者作為人的屬性的改變（Hasenfeld，1992）。功能運行良好的治理體系離不開公民和服務對象在可及性的公共服務中的參與，服務對象則被視為包括福利供給在內的公共服務中有能力、有責任和積極的參與者。福利輸送形態(tài)的變遷推動著福利治理從以供給為中心轉向要求重視服務使用者并以之為中心的福利生產(chǎn)過程，尤其強調從“合作生產(chǎn)”的原則出發(fā)重新認識或重建福利治理的格局。合作生產(chǎn)的取向對于當前中國的社會治理創(chuàng)新具有積極的啟示。中國人口與社會經(jīng)濟的變遷伴隨著公眾對于教育、醫(yī)療、社會服務等的可獲得性以及品質的更高期待，福利服務的提供是否能夠精準地回應社會成員尤其是困難人群日益差異化的需求得到更多關注。十九大報告也指出中國社會基本矛盾轉變?yōu)槿嗣袢罕娙找嬖鲩L的美好生活需要與不充分不平衡發(fā)展之間的矛盾，并提出堅持人民為中心的發(fā)展思想。在這一背景下，福利治理的研究不僅應關注福利供給與分配機制的選擇，還需要更加重視福利服務的具體生產(chǎn)過程能否更好地促進困難群體對象的主體參與以及能力的提升，從而有助于復雜社會矛盾和社會問題的解決，構建良好的社會秩序。需要指出的是，社會工作的發(fā)展與福利治理具有緊密的聯(lián)系。社會工作是福利治理領域中新的制度行動者，社會工作者運用專業(yè)的理論和方法為困難群體提供服務，通過評估服務對象的需求，積極挖掘和動員個體、家庭與社區(qū)中的資源，幫助服務對象擺脫社會經(jīng)濟的困境。社會工作視角下的治理研究強調服務傳遞層面的創(chuàng)新，是一種“服務型的治理”（王思斌，2014），從福利服務的生產(chǎn)層面也因而可以更加深入地理解社會工作在福利治理中的參與角色和路徑。沿著福利服務的合作生產(chǎn)視角，本文所感興趣的研究問題包括：社會服務傳遞中的合作生產(chǎn)是否可以進行；社會工作參與合作生產(chǎn)的角色及實踐特征是怎樣的；進而，社會工作參與的合作生產(chǎn)對于福利治理以及社會工作發(fā)展有怎樣的意義。以S省某社會工作機構的殘障兒童康復服務實踐作為案例，本文將對這些相關問題進行分析和討論，期望對于福利治理背景下社會工作發(fā)展探討有一定的啟示。二文獻回顧對合作生產(chǎn)的關注與西方福利國家的治理轉型以及專家主導邏輯的式微有緊密關系，包括公共行政與社會工作的研究者都日益重視社會服務遞送中合作生產(chǎn)的特點與意義。在公共行政領域，基于政治和行政二分的傳統(tǒng)公共行政強調官僚在政策決定和執(zhí)行中的中心作用以及非人格化的組織運作方式，然而，二戰(zhàn)后的福利國家擴張使得官僚制飽受詬病，政府在公共服務中的主導地位導致缺乏競爭、資源浪費以及服務質量下降。20世紀70年代之后開始于新西蘭的新公共管理思想浪潮試圖將市場機制引入到公共服務提供中，強調績效、私有化和購買服務，通過對于服務結果的管理主義評估而達到提高服務效率的目標，政府作為“掌舵者”而非“劃槳者”（鮑威爾，2010）。但新公共管理改革招致越來越多的批判，以市場機制為基礎的公共管理將公民視為顧客而非積極的參與者，可能使公共服務偏離初心，導致對服務對象需求的回應淹沒在管理主義的績效評估中（Meagher＆Parton，2004）。伴隨西方福利國家的轉型，無論是在政策制定還是在服務供給層面，政府與非營利組織、社區(qū)及家庭等多元主體的互動成為一種常態(tài)。奧斯本等學者基于治理的現(xiàn)實變遷，提出應當拋棄傳統(tǒng)公共行政及新公共管理的弊端，倡導新公共治理的框架，其中合作生產(chǎn)乃是其核心構成（Osborne＆Strokosch，2013）。這一取向的支持者認為，不能將服務對象視為公共服務的被動接受者，而應當將其看作服務互動以及實際政策結果產(chǎn)生過程中的積極行動者（Ryan，2012）。公共管理者應當將服務對象的資源、技能和能力作為服務過程中有價值的輸入要素，承認服務使用者的需求、能力并以此為基礎。合作生產(chǎn)的機制并非基于市場，而是源于社區(qū)的理念、社區(qū)性的合作生產(chǎn)依賴于相互信任、合作以及共同的責任，與社區(qū)成員（或服務對象）一起尋求對于問題的創(chuàng)造性解決方案（珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特，2010）。進一步的研究也區(qū)分了合作生產(chǎn)的不同內涵：廣義的合作生產(chǎn)是指公民與服務提供者（尤其是專家）之間的所有關系，包括合作決策、合作設計、合作評估、合作遞送等，而狹義的合作生產(chǎn)則聚焦于服務的傳遞過程（Brandsen＆Pestoff，2006）。在社會工作領域，20世紀70年代之后，伴隨著各種消費者權利運動、社會壓力團體以及社區(qū)行動的興起，服務對象的賦權和參與受到越來越多重視，它總體上反映了社會大眾對于專業(yè)知識和實務工作者的質疑（Solomon，1976；Freire，1990）。以殘疾人獨立生活運動、社區(qū)居家照顧等為代表的個人社會服務領域要求以服務使用者為取向重新界定專業(yè)關系，呼吁專業(yè)社會工作者和服務對象之間的共享權力與共同決策（Adams，2013）。社會工作研究中對于“反思性”以及“實踐研究”的關注反映了這一專業(yè)化變遷的社會脈絡。舍恩（2007）基于反思性實踐的認識論，區(qū)分了兩種專業(yè)契約關系的差異。他指出，科技理性下的專業(yè)工作者與當事人之間是一種傳統(tǒng)的法理契約關系，專業(yè)工作者的行為主要來自同行的監(jiān)督，通常當事人是沒有足夠的能力來判斷其表現(xiàn)的，而反思性實踐的專業(yè)契約關系則力圖創(chuàng)造“一種專業(yè)工作者與當事人之間彼此相依共存的行為世界”（舍恩，2007：239）。在后者的專業(yè)實踐過程中，專業(yè)的工作情境是開放的，工作者努力開放其專業(yè)知識以及不斷地在實踐中進行探究；當事人則與專業(yè)工作者一同探究自己尋求幫助的情境，在實踐中獲得理解并與工作者實現(xiàn)反思性的合作（舍恩，2007）。受到勒溫、舍恩等的實踐認識論的影響，參與式行動研究的倡導者主張實踐者也是研究者，研究的過程是民主參與的知識創(chuàng)造及生產(chǎn)過程（古學斌，2017）。在新公共管理浪潮下，服務使用者被視為個體消費者，管理主義導致社會工作者與服務對象之間的共情關系日益被邊緣化，社會工作者由此呼吁在專業(yè)服務領域重新建構以關懷、參與及共同決策等為核心的專業(yè)關系，這與新公共治理中的合作生產(chǎn)視角的興起不謀而合。合作生產(chǎn)在社會服務領域獲得廣泛關注和應用，如精神健康日間照顧服務、殘疾人支持服務、社區(qū)公共住房服務、就業(yè)培訓服務、社區(qū)矯正服務以及社區(qū)發(fā)展等（Ryan，2012）。盡管對于大多數(shù)個人社會服務來說，服務對象的參與是服務得以遞送的重要構成，但研究者也指出社會服務中合作生產(chǎn)的實現(xiàn)受到許多因素的影響，包括規(guī)范倫理的要求、工作者的專業(yè)能力、組織環(huán)境、資金來源、外部評估體系等（Sancino＆Jacklin-Jarvis，2016）。既有的研究也對特定類型社會服務如社區(qū)時間銀行、自閉癥兒童康復等的合作生產(chǎn)進行了案例研究（吳明儒、劉宏鈺，2015；Sancino＆Jacklin-Jarvis，2016）。但總的來說，研究者傾向于將社會服務的合作生產(chǎn)視為公共治理的一個部分，而較少關注到社會服務遞送的特殊性，尤其是社會工作參與對于社會服務合作生產(chǎn)的意義。另外，從反思性實踐取向出發(fā)的社會工作研究者雖然重視知識生產(chǎn)過程的民主化，但卻較少探討實踐所賴以依存的組織和制度環(huán)境?，F(xiàn)代社會工作專業(yè)嵌入在國家社會福利體制中，是政策為本和組織為本的專業(yè)（Popple＆Leighninger，1997），對于社會工作參與和合作生產(chǎn)的實踐探討也因而能夠使人們更好地理解福利治理的發(fā)展特征。三研究方法與案例介紹本文以S省M社會工作機構介入殘障兒童康復救助的服務實踐為基礎，運用案例研究的方法深入呈現(xiàn)社會服務傳遞的特點以及社會工作者在其中的角色（Yin，2009）。M機構是一家在S省民政局注冊成立的民辦非企業(yè)單位，主要的服務對象是病患者、殘疾人及其家庭，提供醫(yī)療救助、心理疏導、人文關懷、能力提升等的服務內容。M機構有社會工作者5名以及社會工作專業(yè)督導1名。從2016年開始，M機構基于前期的康復工作經(jīng)驗，希望在A市進一步拓展殘障兒童康復服務中的社會工作介入。M機構通過以前合作伙伴的介紹聯(lián)系到F康復中心，并對F康復中心的康復服務對象進行了為期2個月的需求評估，對中心的腦癱兒童及其家庭所面臨的經(jīng)濟壓力、康復服務中的家庭困境等有較為深入的了解和調研。在此基礎上，2016年8月，M機構與F康復中心商討決定共同啟動“牽手同行”腦癱兒童家庭社會工作服務項目。該項目的全部資金由M機構自籌，但需要F康復中心在人員、辦公空間等方面提供支持。該項目從設計到終期評估共持續(xù)10個月的時間（2016年8月至2017年6月）。項目基于家庭為中心以及合作生產(chǎn)的理念，試圖通過創(chuàng)新社會工作干預手段，推動社會工作者、康復師、護士等服務提供者與腦癱兒童家長建立緊密的合作伙伴關系，促進家長在兒童康復服務的設計、規(guī)劃及傳遞過程中的參與和能力建設，進而增強兒童康復服務的持續(xù)性與服務效果。項目的介入包含了三個模塊的內容，一是鏈接基金會的資源，為貧困家庭提供小額的經(jīng)濟補貼。補貼的發(fā)放采用“兒童發(fā)展賬戶”干預模式，要求兒童家長為孩子開設一個以儲蓄投資為主要目標的金融賬戶，采用匹配儲蓄的方式激勵家長為孩子的康復和未來發(fā)展積累資產(chǎn)。二是定期開展家庭康復理念和知識培訓課程。三是提供家長支持服務，建立兒童家長互助組，開展家長小組工作介入以及特殊家庭的個案輔導服務。項目以自愿報名、機構推薦以及家庭經(jīng)濟狀況審核等方式共招募到10組家庭參加者。項目的外部顧問以及工作者在服務開展的中期、末期分別進行了參與式評估。本文研究者作為項目的顧問以及評估方一直持續(xù)跟進項目進展，也參與到項目方案的設計和實施進程中。通過參與觀察和深度訪談的方法，研究者收集了有關項目服務實踐以及參與者、工作人員等的相關資料。其中，深度訪談對象包括了4名一線社會工作者、2名社會工作督導、2名康復中心工作人員以及10名參與項目的腦癱兒童及其家庭照顧者等。同時，研究者也通過查閱機構的相關服務記錄與統(tǒng)計數(shù)據(jù)，收集了有關項目參與者的個案記錄、評估報告等資料。為了保護機構及服務對象的隱私，本文對所提及的相關組織及被訪者進行了化名處理。四腦癱兒童康復中的社會工作介入（一）腦癱兒童康復救助中的困境在F康復中心進行康復的許多腦癱兒童的家庭由于經(jīng)濟壓力、照顧者相關康復理念與知識的缺乏等常常面臨較大困境。腦癱是兒童發(fā)育時期由于非進行性腦損傷所致的綜合征，主要發(fā)生于小兒出生前以及出生后的一個月內，因而早期搶救性干預和及時的康復訓練對于兒童后期的發(fā)展具有重要的意義。從2008年開始，中國政府開始推動貧困殘疾兒童的搶救性康復工程。國務院以及中國殘聯(lián)先后頒布了多項推動貧困殘疾兒童搶救性康復的項目實施方案。然而，我們在實際的調查中發(fā)現(xiàn)，許多家庭在救助獲得上仍然存在可及性的困境，腦癱兒童家庭照顧的經(jīng)濟負擔十分沉重。F康復中心接受康復訓練的腦癱兒童由于家庭戶籍不同所能享受到的康復救助支持也呈現(xiàn)很大差異。根據(jù)M機構的統(tǒng)計，F(xiàn)康復中心的服務對象家庭可以分為三類，一類是來自S省省會城市的家庭，當?shù)貧埪?lián)從2016年開始為省會城市戶籍腦癱兒童每人每年補助12000元的訓練費。該市部分區(qū)可以提供額外的康復補助。第二類是本省外地戶口的殘疾兒童家庭，在省殘聯(lián)定點的康復機構中進行訓練，可以從當?shù)乜h殘聯(lián)獲得額度不等的救助，但救助額度一般比省會城市戶籍的家庭要低。第三類是外省戶籍的殘疾兒童家庭，由于戶籍不在本省，他們一般無法獲得S省的康復補助?？梢?，由于受到戶籍等身份限制，貧困家庭并無法均等地享受政府的康復救助補貼。M機構的統(tǒng)計顯示，腦癱孩子每月僅康復訓練的支出平均就達5583元，許多外地家庭為了照顧孩子康復，還需要負擔租房、吃飯以及其他生活費用，而政府的康復救助未能充分考慮到家庭額外的照顧成本。在政府救助之外，來自民間社會組織等不同渠道的救助資金對于貧困家庭來說是重要的支持。S省福彩基金會以及其他國際基金會等曾與F康復中心合作，為家庭貧困的殘疾兒童康復提供救助支持，如福彩基金為無法獲得政府康復救助的部分殘疾兒童提供康復訓練的半價補貼，某國際基金會為10個孩子提供每月500元的救助，等等。不過，這些社會力量的救助支持渠道很不穩(wěn)定，救助補貼往往是一次性地發(fā)放，沒有考慮到腦癱兒童家庭的長遠經(jīng)濟能力。另外，以經(jīng)濟補貼為主的康復救助局限于提供現(xiàn)金補貼支持，對家庭照顧能力缺乏所導致的兒童康復效果影響缺乏足夠關注。康復是一個緩慢的過程，需要持續(xù)的、有指導的訓練。對于腦癱兒童康復來說，機構康復之外由監(jiān)護人在家庭內所進行的日?？祻陀柧毷鞘种匾?，家長是否具有康復意識、能否掌握康復知識和技能直接影響到兒童整體康復的效果。對M機構的調查發(fā)現(xiàn)，許多家庭照顧者缺乏基本的康復理念和知識；一些兒童照顧者的年齡偏大，無法對孩子進行足夠且適當?shù)目祻陀柧殻辉S多殘疾兒童照顧者是外地人，在本地沒有親戚朋友照應，缺乏社會支持。照顧者常常面臨較大的心理壓力，情緒不能得到紓解，甚至對孩子以及家庭的發(fā)展失去信心。如5歲的腦癱兒童母親J在訪談中談到了自己照顧孩子的感受：當時在醫(yī)院剛給孩子檢查（腦癱）的時候，我也沒有細心看，覺得不會吧。后來又仔細找大夫查了一下，（確診后）一下子整個人都垮了。但是垮掉也得給孩子治病啊，我當時就只有一個信念，不管怎么著都得把孩子治好?！依锲渌艘矝]有給我們什么支持，她爺爺奶奶都不管，就我和他爸兩個人堅持著，反正也沒有說放棄她，她爸在那兒堅持著，我也在這兒堅持著，我就說哪怕是砸鍋賣鐵也要給孩子看病，但真的也不知道以后會怎么樣。M機構的社會工作者H根據(jù)腦癱兒童家庭的長期工作經(jīng)驗，總結出家長在照顧腦癱孩子方面的心理壓力：當家長被告知孩子是腦癱患者時，所引起的痛苦與感受，非一般人所能夠體會，可能是震驚、憤怒、恐懼、哀傷、沮喪和內疚。家長常問三個重要的問題，第一個是：“為什么是我的孩子”，第二個是“我的孩子有多嚴重”，第三個是“我的孩子將來會走路嗎”。這些疑問一直困擾著腦癱兒童的家長，他們的心理和身體健康會被孩子的健康、行為、照顧、康復需求等強烈影響著。但是孩子的成長往往困難重重，也常無法達到家長原來的期許。腦癱兒童家庭的這些非經(jīng)濟的復雜狀況對于孩子的持續(xù)康復產(chǎn)生消極的影響。然而，當前的康復救助政策仍然較多局限于現(xiàn)時受助對象的收入-消費需求，并未能考慮到經(jīng)濟狀況之外家庭的差異化、發(fā)展性的需要及提供個性化的支持。社會工作秉持“全人”的專業(yè)理念，強調服務對象綜合的社會服務需求以及能力建設。M機構的社會工作干預致力于在兒童康復服務中推動家庭照顧者的參與及能力提升，是一種更具發(fā)展性的服務干預，對于應對腦癱兒童及其家庭所面臨的問題有積極的意義。（二）康復救助服務中的社會工作介入M機構較早在醫(yī)院內開展社會工作服務，包括對貧困病人家庭的醫(yī)療資助、出院計劃的制訂、院內病人的情緒支持等，機構曾經(jīng)從2014年面向少量腦癱兒童試行過“1+2”的服務模式，即腦癱兒童有1個月在醫(yī)院進行康復，然后2個月在家庭與社區(qū)進行康復，視其康復效果再考慮是否繼續(xù)。通過把醫(yī)院集中康復時段分解為“醫(yī)院（1個月）+家庭/社區(qū)（2個月）”，家庭和社區(qū)可以參與到兒童康復的過程中，康復的效果得以部分維持。盡管“1+2”項目實施了較短時間，但這給予機構工作人員很大的信心，使其意識到腦癱兒童家庭的合作參與對于康復者來說具有重要的意義。如M機構督導H指出：我們從“1+2”的項目經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，親子關系和諧、家長態(tài)度積極、與醫(yī)療人員和社工配合較好，孩子的改善和進步就明顯；而親子關系緊張、家長消極觀望、不嚴格執(zhí)行康復計劃的，孩子的改善就很慢也很微小。家長支持度的起伏也直接影響腦癱兒童的康復效果。我們發(fā)現(xiàn)腦癱兒童家長對于腦癱及康復的認知、自身情緒及壓力的調節(jié)、家庭關系等方面，都直接影響著腦癱兒童的康復效果。不過，機構工作者也在持續(xù)地反思以往工作的局限性，盡管之前的項目積累了一些調動家長積極性的經(jīng)驗，但是社會工作者并沒有回應家庭的經(jīng)濟問題，機構希望探索如何把回應經(jīng)濟壓力與照顧者的社會心理支持性服務結合起來，以更好地激發(fā)照顧者的積極性與能力。在與F康復中心合作時，M機構嘗試采取“家庭為本”的社會工作介入取向，其中尤為強調家庭照顧者與康復專業(yè)人員之間的合作，共同回應腦癱兒童及其家庭的經(jīng)濟壓力和其他需求。五家庭照顧賦能與合作生產(chǎn)的推動照顧殘疾孩子是一個艱難的過程，對于許多家庭而言，盡管父母或主要監(jiān)護人是兒童照顧的首要來源，但家庭照顧者常常面臨沉重的經(jīng)濟壓力、心理壓力以及相關照顧知識和技能的缺乏，迫切需要專業(yè)照顧的介入和支持。首先，家庭照顧包含了情感、活動以及關系的不同維度（Daly＆Lewis，2000）。對于腦癱兒童來說，家庭照顧者特別是父母的愛和堅持是兒童能夠獲得持續(xù)照顧的重要動力，它基于家庭私領域內照顧者與孩子之間的自然情感性關系，父母也常常被視為對于孩子負有特殊的和首要的照顧責任。其次，照顧還表現(xiàn)為一種工作和身體的活動，是一種回應被照顧者需求的勞動形態(tài)，不當或者危險的照顧行動可能帶來被照顧者的傷害。對于特定的被照顧者如腦癱兒童來說，這種照顧的活動體現(xiàn)出一定的“去自然化”特征，需要專業(yè)的照顧知識和技能。此外，家庭照顧還是一種關系的建立，不僅僅是照顧者-被照顧者的雙向關聯(lián)，也體現(xiàn)在社會性的照顧關系，如照顧的社會共同體、專業(yè)人員和家庭照顧者之間的關系等。專業(yè)照顧者與家庭照顧者之間的合作伙伴關系對于緩解家庭照顧壓力、為照顧者賦能以及提升孩子的照顧品質十分重要。M機構的社會工作服務項目試圖通過專業(yè)的服務干預回應貧困腦癱兒童及其家庭的照顧壓力。在經(jīng)濟方面，項目為貧困腦癱兒童家庭提供有條件的現(xiàn)金補貼，試圖運用“資產(chǎn)建設”的干預方法提升家庭的理財規(guī)劃能力，進而實現(xiàn)家庭照顧者的經(jīng)濟賦能。以往的康復救助多是直接給予現(xiàn)金補貼，滿足兒童及家庭暫時的福利消費需求。然而，康復是一個漫長的過程，家庭照顧者還需要有長遠的財務規(guī)劃，要能夠基于孩子的康復需要以及家庭的經(jīng)濟狀況來合理地安排收入支出。一些家庭由于對康復訓練特點的不了解，盲目花費了很多錢，卻沒有獲得好的康復效果。項目為每個家庭提供一定的現(xiàn)金補貼，但同時要求家庭照顧者定期在“兒童發(fā)展賬戶”中儲蓄及參加家庭理財課程，與社會工作者一起討論家庭的財務計劃，鼓勵家庭在了解相關康復理念和知識的基礎上理性地預算支出以及為孩子未來的發(fā)展進行儲蓄。機構工作者S談到一個案例：有一個家長屈某對孩子的康復進度非常焦急，聽說打腦白質針（每針180元）有效，但是整個療程要9000多元，雖然她家里根本沒有這筆錢，但她還是堅持要給孩子打。當其他家長知道了這事后都非常焦急，家長李某跟屈某說了自己之前的經(jīng)驗，治療師也告訴了她打針的副作用。之后，屈某才及時地中斷了給孩子打針的事，表示會理智面對孩子的康復。從類似的案例中家庭以及機構工作者都意識到，許多家庭照顧者實際上很需要有針對性的財務規(guī)劃。項目執(zhí)行中期的評估顯示，在理財知識方面，參與項目的大部分家長覺得應該從孩子未來的發(fā)展方面制定存錢的規(guī)劃，而支出的時候也會更加謹慎。同時，通過不同家長的理財分享活動，家長有機會獲得一些有價值的政府救助信息，從不同的渠道申請到額外的補貼。通過對家長進行的對于孩子的資產(chǎn)建設行為培訓能夠增加家庭的財務規(guī)劃能力，家長更愿意投入孩子的未來發(fā)展。另外，項目通過要求家長參與定期的家庭康復活動、為家長提供相關的康復知識和技巧的培訓等活動提升了家庭照顧者對于腦癱孩子的照顧能力。M機構社會工作的介入有十分明確的“家庭為中心”的理念，視家長為整個服務過程的工作伙伴，“與家庭”而非“為家庭”開展服務。社會工作的干預計劃中考慮到如何激發(fā)家長的參與意愿、如何增強家長的康復知識學習以及積極主動地獲取相關知識的能力，通過推動家長的參與來更好地提高腦癱兒童康復服務的質量。既有以醫(yī)療模式為主導的康復訓練往往將被照顧者視為需要治療的對象，忽視被照顧者的其他需求以及家庭的參與，如3歲7個月的腦癱兒童的家長L來自S省的農村，曾經(jīng)到省內外各大醫(yī)院為孩子尋求治療和康復，她談到孩子在醫(yī)院中被診療和康復的經(jīng)歷：最開始孩子沒有這個病的時候，咱肯定是對于（如何康復治療）是不知道的，因為一直都不了解。從孩子開始做康復訓練開始，有時候我就想跟著老師學一下，但醫(yī)院里老師不會說你跟著我學怎么樣的，就得靠家長自己了。醫(yī)生或康復師不會教你，你自己可以看。兒童醫(yī)院還是（分）時間段（的），他只有半個小時，比如有的孩子去了得先活動下關節(jié)，就沒時間了，有的時候孩子一哭你再一哄，有的時候哭得狠了就吐了，然后這一節(jié)課就浪費完了，所以就是時間特別短。自己回家也不知道怎么辦。6歲的腦癱兒童的母親H從孩子1歲開始就到S省省會城市的兒童醫(yī)院為孩子做康復，但在兒童醫(yī)院與醫(yī)生的互動中感到十分受挫，她回憶道：之前在兒童醫(yī)院的時候，大夫就把你撇在那里，也不跟你說，孩子應該做什么方面的訓練，你也不知道該怎么去幫孩子訓練。當時就看著別的家長給孩子做啥動作，咱就跟著給孩子做啥動作，沒有任何的頭緒。所以我在兒童醫(yī)院給孩子治療了半年多之后，遇到了一個老鄉(xiāng)，然后他就推薦我到外面給孩子進行康復訓練，這一出來就再也沒有去過兒童醫(yī)院，一直在外面給孩子進行康復訓練。家長L和H的訪談顯示，對于許多腦癱兒童而言，家庭照顧者乃是孩子最重要的福利支持者，他們急切地希望了解相關的康復知識和技巧，參與協(xié)助孩子的康復訓練。然而，現(xiàn)有的許多康復機構受到醫(yī)療主導模式的影響，兒童及其家庭在整個康復治療中被動地聽從醫(yī)生或者康復師的安排，缺乏意見表達以及主動參與的機會。既有的研究也指出，醫(yī)院治療取向的服務方式常常導致家庭以及病人的無助感和焦慮感，而缺乏服務使用者的介入反過來更強化了專家對于沉默就意味著接受的觀念（Chiuetal.，2006）。M機構的社會工作介入試圖通過激發(fā)照顧者的參與、將照顧者的力量帶入兒童康復服務過程中。社會工作服務項目每個月為家長提供康復知識基礎課程和針對性課程的培訓，為家長建立互助支持小組，創(chuàng)造家長與康復醫(yī)師、護士及社會工作者交流的機會，相互督促家庭內的康復活動。3歲的腦癱兒童母親Z作為孩子的主要照顧者參與了全部的服務活動，她談到項目過程中自己的感受：（參加這個項目之后）老師說家長在家里也要多配合，然后項目每次要定期評估以及發(fā)放補貼，他就需要知道你的一些情況，比如家庭康復做了哪些。第一次給的材料是只有照片沒有文字，這次就是年前那次配圖加文字，回去之后你給孩子做的時候你就看著那個做，而且有很形象很具體的動作，因為有些時候，比如有些動作稍微復雜一點，你就需要一些技巧，家長可能掌握得不太到位，就容易給娃哪弄傷了呀什么的。院外家庭的康復訓練十分重要，而這需要家長積極地參與進來，康復醫(yī)師、社會工作者等給家長進行必要的支持和指導。M機構工作者通過家長在家?guī)椭⒆幼隹祻陀柧毜拇螖?shù)來看項目對于家庭照顧者合作參與提供康復的影響。統(tǒng)計顯示，從2016年10月項目開始，家長每個月做康復訓練的次數(shù)逐月遞增，實際完成情況也遠超過計劃。除了兩位家長分別在10月和1月由于其他原因沒有完成計劃外，其他月份中所有家長都達到及超過計劃完成率。2016年12月至2017年2月，每個月家庭康復訓練的完成率都超過了125%，項目總體的每月完成率是122%。通過參與項目，社會工作者與家庭照顧者在兒童康復訓練上建立了良好的信任合作關系。最后，項目通過家長互助小組、特殊家庭的個案輔導等介入，為家庭照顧者提供了較好的心理支持，增強了家長對于孩子以及整個家庭未來發(fā)展的信心。M機構對參與家長之間的互助情況進行了評估，發(fā)現(xiàn)家長支持小組能夠讓參與者相互分享感受、互相幫助，從而紓解家長的負面情緒。機構的社會工作者L參與了項目的執(zhí)行和評估，她談道：我們的評估發(fā)現(xiàn)家長之間有大量的互助行為。家長一般會互相幫忙看孩子或幫忙買東西，還有一起相約出游，互相交流信息或共享資源。家長反饋說之前跟其他家長“只是一面之緣”，不太認識。而通過這個項目，家長建立了持續(xù)的支持小組，大家互相認識和幫助。在評估中也都提到“多了一點人脈”，“大家互相幫忙，像親人一樣”，“跟大家一起溝通，一起學習解決辦法”等。綜上可以看到，M機構社會工作的介入通過為家庭照顧者賦能，引導其在兒童康復服務過程中的積極參與，從而推動并強化了服務傳遞過程的“合作生產(chǎn)”。積極參與乃是合作生產(chǎn)的核心，服務對象作為參與者也是服務目標和效果的生產(chǎn)者，正是因為有服務對象的參與才能夠實現(xiàn)所期望的服務效果（Alford，2009）。當然，由于案例的服務對象是需要照顧的腦癱兒童，其首要的照顧者——父母或其他監(jiān)護人的合作參與對于兒童康復來說至關重要。腦癱兒童康復涉及許多專業(yè)的知識和方法，但兒童及其家庭并非被動的服務接受者，社會工作者通過項目活動與家庭照顧者建立了一種積極的合作伙伴關系，照顧者的潛在資源、信心及能力被充分調動起來，從而進一步提升了兒童康復服務的質量。在項目執(zhí)行過程中也發(fā)現(xiàn)，合作生產(chǎn)的良好運行有賴于服務對象的合作能力、服務項目的設計以及社會工作者的專業(yè)能力。在評估中，M機構工作者發(fā)現(xiàn)，有些家庭的兒童主要照顧者并不穩(wěn)定，如在兒童由祖父母進行的隔代照顧情況下，照顧者合作參與的動力和能力相對于較為年輕的父母來說面臨的限制更多，由于年齡和知識結構的局限，祖父母對于康復相關的知識技巧不能很快掌握。此外，項目干預的周期比較短，只有半年時間，而家庭對于理財規(guī)劃以及康復知識技能等的掌握鞏固都需要一個較長期的過程。最后，社會工作者能否與家庭照顧者建立信任關系，并能夠很好地運用相關的介入方法維持以及激勵服務對象的參與十分關鍵。機構在評估時發(fā)現(xiàn)，參與項目的四位社會工作者一直持續(xù)地改進和反思自己的工作理念與方法，包括根據(jù)家庭的實際情況和反饋修正服務干預的設計，機構也定期聘請外部督導和顧問對社會工作者進行培訓，充實工作者的服務技巧方法，促進家庭照顧者的賦能與合作參與等。M機構的社會工作項目通過為家庭照顧者賦能而提升服務成效的努力是十分有意義的。在以往行政化、醫(yī)療主導的服務傳遞模式下，腦癱兒童及家庭往往被視為無能力的、被動的服務接受者。而項目通過社會工作的參與，以合理的項目設計如“兒童發(fā)展賬戶”、家長課堂、互助小組、康復課程訓練等不同方式激勵兒童及家庭照顧者參與其中，與專業(yè)工作者建立合作伙伴關系，共同致力于其自身服務需求的回應和滿足，這可以看作一種對于社會服務傳遞中合作生產(chǎn)模式的積極探索。六服務整合與合作生產(chǎn)的組織支持社會服務中的合作生產(chǎn)并不能獨立進行，它與組織層面的合作是一種相互依賴和促進的關系。組織層面打破邊界的信任合作創(chuàng)造了服務傳遞層面的合作生產(chǎn)條件，進一步推動了服務傳遞的整合，能夠更好地實現(xiàn)服務使用者的參與、賦能以及對差異化需求的回應。同時，在服務的規(guī)劃傳遞過程中，服務使用者和提供者之間形成的新的合作生產(chǎn)機制也促進了多元組織的互動，并可能導向新的組織合作模式，進而重塑特定領域內福利治理的格局。F康復中心作為一家門診形式的專業(yè)康復機構，其自成立以來一直致力于康復治療和訓練上的質量提升。但F康復中心領導逐漸發(fā)現(xiàn)康復訓練之外的許多殘疾兒童家庭的問題會對兒童康復產(chǎn)生消極影響，一些家庭因為經(jīng)濟壓力被迫間斷地進行康復甚至放棄康復訓練，這對于康復機構來說也意味著病員數(shù)量的減少。如果能夠為貧困家庭爭取到救助資金，則能夠直接或間接確保穩(wěn)定的康復者數(shù)量，提升機構的效益。另外，F(xiàn)康復中心也意識到在殘疾兒童康復過程中家長參與的重要性，家長掌握了正確的康復理念以及必要的康復訓練知識，就能夠減輕醫(yī)院的壓力，并有利于康復效果的持續(xù)性?？祻椭行膶τ谏鐣ぷ鲗I(yè)是比較認可的，其成立之初即設立了宣傳聯(lián)絡部，主要工作是對接聯(lián)系各類康復及社會工作類的社會組織?？祻椭行南Ｍ雽I(yè)的社會工作機構服務，從經(jīng)濟能力和家庭康復能力兩個方面來為殘疾兒童提供更好的服務。M機構社會工作項目進入F康復中心受到政府購買服務的推動。機構成功競標到當年S省民政福利彩票資金的腦癱兒童社會工作服務項目，獲得了一定的資金支持。這也使得機構社會工作進入F康復中心獲得了合法性支持，并不會給F康復中心增加較多經(jīng)費及行政的負擔。F康復中心讓渡一定的管理及服務空間，也讓社會工作服務項目的順利推進獲得了較好的行政支持，兩個組織之間的信任關系是項目得以開展的重要條件。如M機構項目負責人C談道：這個項目讓一個社會工作機構進入一家康復機構，在S省來說，也是第一次以這個模式開展兒童康復服務，對兩個機構來說，都有不少的挑戰(zhàn)和沖擊。正因為兩個機構都以孩子的康復進步作為初衷，互相支持、互相合作和互相包容，這個項目才能夠順利完成。為了方便M機構社會工作者進入開展服務，F(xiàn)康復中心還給機構人員提供了辦公室、會議室等工作空間。F康復中心宣傳聯(lián)絡部的工作人員也盡量滿足M機構的項目執(zhí)行需求，在參與者的招募、項目的執(zhí)行及評估等方面都給予了大力支持。F康復中心主任K肯定了在這一項目中與M機構之間合作的意義，他談道：我們很希望通過和M機構一起合作，探索一種新的服務模式。F康復中心以前只接受過單一的資助項目，例如金錢、一次性的物質發(fā)放等。而這次的服務項目讓我們看到專業(yè)社會工作項目實踐的多重可能性，可以有金錢、精神、技能和理念等多方面的服務和影響。兩家機構的合作也能夠使腦癱兒童和家長更多地受益。另外，M機構社會工作介入通過服務模式的創(chuàng)新也推動了新的多元主體參與的福利治理格局。M機構的社會工作項目進入康復中心，將“家庭為中心”的社會工作干預引入傳統(tǒng)的康復服務過程中，有意識地引導家庭照顧者參與到整個服務的設計和傳遞過程中。腦癱兒童的康復不再被視為單純醫(yī)療主導的過程，而是需要康復師、護士、社會工作者、家庭照顧者及其社會支持系統(tǒng)等的共同協(xié)作支持，形成了多方參與的新服務模式。這一模式的運行需要基金會、康復機構、社會工作機構以及政府相關部門的密切協(xié)作，提供對于腦癱兒童家庭的經(jīng)濟補貼以及社會服務干預的支持，從而推動了跨專業(yè)以及跨部門的服務連接。M機構項目負責人C十分認可這一模式：實際上，項目在開展之前并沒有刻意去推動“跨專業(yè)合作”，但是在實踐的過程中，從最開始挑選合適的評估量表到為孩子及家長做康復評估和制訂康復訓練計劃，都需要治療師、社工及家長一起溝通和協(xié)作。因為項目社工和康復中心工作者之間的合作關系很好，通過康復中心工作者的“牽線搭橋”，也跟治療師逐漸建立了良好的信任的工作關系。治療師看到家長在家?guī)秃⒆幼隹祻陀柧?，反過來也促進了孩子在康復中心的康復效果。有治療師曾經(jīng)說過：“你們的做法跟其他機構的做法不一樣，不只是給錢，還提高家長的積極性，（使其）能更加配合我們的工作，挺好的?！边@次的服務經(jīng)驗是一次很好的跨專業(yè)合作的探索活動。在社會服務傳遞過程中實現(xiàn)合作生產(chǎn)實際上是一種以服務使用者為中心的福利治理重構，它基于服務對象的需求，倡導包括服務對象在內的跨專業(yè)和跨組織的協(xié)作與服務整合。在這里，合作生產(chǎn)的持續(xù)運行推動了跨專業(yè)和跨部門的服務整合，進一步強化了組織之間的協(xié)作。組織間的協(xié)作形式可以被視為合作生產(chǎn)實踐的產(chǎn)出。盡管組織之間的協(xié)作為合作生產(chǎn)提供了較好的基礎，但合作生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性仍然受到多種因素的影響。M機構與F康復中心兩個機構之間的合作缺乏持續(xù)的政策支持，社會工作服務受到外部資金項目化的約束而無法在康復機構扎根，形成常規(guī)化服務。此外，目前的康復機構仍然較強地受到追求經(jīng)濟效益以及醫(yī)療主導邏輯的約束，社會工作服務被視為輔助性的，由于不能看到直接的經(jīng)濟效益而容易受到忽視。如F康復中心部門負責人雖然十分肯定社會工作介入所帶來的良好效果，但也坦言機構目前主要的重心仍然是肢體康復，對于投入更多額外精力與成本來維持類似的社會工作服務仍然比較猶豫。對于腦癱兒童家庭照顧來說，其照顧能力的提升需要個體化、持續(xù)的服務跟進，從而打破其被動地接受治療或者對醫(yī)護人員有較強依賴性的固有角色，但這又需要更加穩(wěn)定的人員及組織支持。盡管項目的實施推動了更具整合性的服務形態(tài)改變，但這種模式的持續(xù)運行還需要有力的外部環(huán)境支持，尤其需要包括組織理念、結構及運行規(guī)范等方面的相應調整。七合作生產(chǎn)、社會工作與有效福利治理合作生產(chǎn)是從服務使用者以及社會服務傳遞的內在特點出發(fā)來探究福利治理。既有的福利治理研究較多基于組織間關系的視角，強調關注政府及多元社會主體的福利供給與分配機制，而合作生產(chǎn)的視角是對現(xiàn)有福利治理研究的很好補充。社會工作作為新的制度行動者，對于推動合作生產(chǎn)與有效福利治理發(fā)揮著重要作用。首先，合作生產(chǎn)取向從福利治理的“管理邏輯”轉向“服務邏輯”，致力于促進更有效的福利供給及提高服務質量，是朝向增加服務使用者參與機會與提升其能力的積極社會福利模式。中國社會有著與西方國家迥異的歷史制度背景，加強和完善基礎的社會福利制度仍然是回應貧困及不平衡發(fā)展的重要任務。但人口老齡化、就業(yè)及工作-家庭平衡等西方國家的“新社會風險”也逐漸成為中國在新的社會發(fā)展階段所面臨的重要民生挑戰(zhàn)，這需要進一步理順福利治理體制，增加社會福利服務供給，以更加精準地回應民眾尤其是困難個體與家庭的多元化、差異化的福利服務需要。對于以人的屬性轉變?yōu)楹诵娜蝿盏纳鐣斩?，服務使用者的合作生產(chǎn)乃是服務傳遞的內在特征（Hasenfeld，1992）。如在社會照顧服務中，由于被照顧者的能力限制，社會福利的供給不僅要推動被照顧者的參與，也需要建立與家庭照顧者、社區(qū)以及社會服務機構之間的廣泛合作伙伴關系，推動這一過程中更加多元持續(xù)、有建設性的合作參與。殘障兒童的康復服務實踐表明，推動以服務使用者為中心的合作生產(chǎn)能夠帶來更好的服務質量和服務傳遞效果。一方面，合作生產(chǎn)推動服務使用者的資源投入，包括動員服務使用者及其家庭、社區(qū)所擁有的人力資源和社會資本等；另一方面，合作生產(chǎn)也推動服務使用者的能力建設，服務使用者及其家庭有能力在福利服務傳遞中更好地表達自身的需要以及參與福利服務的規(guī)劃、設計、傳遞和評估等的過程。合作生產(chǎn)使得福利服務供給對于服務使用者更具回應性，通過增強其參與機會和能力建設而提升福利服務的可及性與持續(xù)性，是一種積極的、發(fā)展性的社會福利模式。其次，合作生產(chǎn)取向拓展了福利治理的供給分配視角，推動形成以福利參與及生產(chǎn)效果為重心的治理體制。福利治理的以往研究較多集中在福利供給分配機制上，相對于福利服務的效果而言，研究者似乎更加重視各利益主體在福利供給中權力/權威的制度安排。盡管組織主體之間的合作有利于服務傳遞中的合作生產(chǎn)，但兩者之間是有區(qū)別的。組織間合作更多是通過正式的合約安排來進行的，對于服務使用者感受和體驗的影響常常是間接的。而合作生產(chǎn)中個體或群體對服務的提供有直接和積極的貢獻，他們并非組織的代表，而是作為服務使用者將自己的能力帶入福利服務的設計和傳遞中（Sancino＆Jacklin-Jarvis，2016）。另外，組織間合作與合作生產(chǎn)也能夠相互補充及促進。在本文的案例中，腦癱兒童家長的合作生產(chǎn)促進了機構之間以及不同專業(yè)主體之間的合作，但組織及制度層面的合作可能是有限的，也限制了服務使用者合作生產(chǎn)的空間。服務使用者并非自然而然地進行合作生產(chǎn)，制度設計以及參與過程中的理念和規(guī)范對于激發(fā)合作生產(chǎn)具有重要意義。在許多福利服務傳遞過程中，服務使用者可能是消極參與的，它與對服務使用者的污名化或者缺乏參與的能力和條件有關，服務傳遞的機制可能是行政化、專家主導性的。在非參與的、單向的傳統(tǒng)社會福