第四章政策過(guò)程及其理論模型

第一節(jié)政策過(guò)程與理論模型構(gòu)建一、什么是理論模型模型就是對(duì)原型的抽象與模擬。有實(shí)物模型（如地球儀）和理論模式兩種。所謂理論模型或者概念模型，指的是一組概念或命題按照其相互間的本質(zhì)聯(lián)系被組織在一起，從而形成的一組邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的網(wǎng)絡(luò)框架。二、模型的認(rèn)識(shí)論意義1、通過(guò)解釋模型而認(rèn)識(shí)原型的某種本質(zhì)規(guī)定性，對(duì)所構(gòu)模型事物的運(yùn)行結(jié)果和發(fā)展趨勢(shì)做出有效預(yù)測(cè)。2、模型是進(jìn)行科學(xué)抽象的重要工具。3、模型是研究過(guò)程中資料搜集和經(jīng)驗(yàn)觀察的指南。三、公共政策學(xué)模型必備的條件1、必須明確把握社會(huì)發(fā)展方向。2、必須與宏觀政策密切相關(guān)。3、必須建立在注重人文特點(diǎn)的行為科學(xué)與注重科學(xué)程序和方法的管理科學(xué)二者相互交融的基礎(chǔ)上。4、必須對(duì)宗教、意識(shí)形態(tài)等大量非理性因素持客觀態(tài)度。5、必須對(duì)時(shí)間非常敏感，并且具有歷史色彩，即具有歷史觀察的功能。四、進(jìn)行公共政策分析時(shí)需要借助于模型的原因1、從公共政策學(xué)研究的對(duì)象與研究過(guò)程來(lái)看，要求在政策分析之前預(yù)先制定出推理程序和前提條件，選擇好變量，為此分析者必須設(shè)想一個(gè)特定的模型。2、決策程序是根據(jù)模型的特征，人為地編制出的政策制定與執(zhí)行的步驟順序。模型通過(guò)把決策理論、方法與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，形成一個(gè)可實(shí)施的決策流程圖，以此保證決策的科學(xué)性。第二節(jié)基于西方經(jīng)驗(yàn)的政策過(guò)程模型一、揭示認(rèn)識(shí)論本質(zhì)的政策過(guò)程模型（一）理性主義模型，又稱(chēng)完全理性模型決策者依據(jù)完整而綜合的信息做出理性的決策，即他遵循以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出的原則，選擇最優(yōu)方案，使用最佳、最適當(dāng)?shù)氖侄危_(dá)到最大值的政策結(jié)果。理性主義模型的具體運(yùn)用：①這種模式假定決策者是“理性人”；②理性人的理性主義決策過(guò)程。1、理性主義模型假定決策者是“理性人”，而理性人被賦予以下特征：①當(dāng)面對(duì)多種選擇時(shí)，他會(huì)做出一個(gè)決定。②他會(huì)依據(jù)其價(jià)值偏好，在各種可能的選擇中排列出優(yōu)先次序。③他的價(jià)值偏好會(huì)隨著時(shí)空變化而轉(zhuǎn)移。④他通常從所有的方案中，擇定偏好等級(jí)最高者。⑤面對(duì)同樣的選擇他會(huì)做出同樣的決定。2、理性人的理性主義決策過(guò)程：①?zèng)Q策者面臨的是一個(gè)既定的問(wèn)題；②引導(dǎo)決策者做出決策的各種目的、價(jià)值或目標(biāo)是明確的，而且可以按照其重要性不同而依次排列；③決策問(wèn)題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權(quán)衡；④決策者對(duì)可供選擇的方案可能出現(xiàn)的結(jié)果（代價(jià)與收益）都進(jìn)行了調(diào)查研究。⑤每一個(gè)選擇方案及其可能出現(xiàn)的結(jié)果都與其他選擇方案具有可比性；⑥決策者最后采用的那個(gè)方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地達(dá)到既定的目標(biāo)。3、理性主義模型的優(yōu)點(diǎn)：①?zèng)Q策者面臨的是一個(gè)既定的問(wèn)題。這一問(wèn)題可以同其他問(wèn)題相區(qū)別，或至少與其他問(wèn)題相比顯得更重要。②引導(dǎo)決策者做出決策的各種目的、價(jià)值或目標(biāo)是明確的而且可以按其重要性不同而依次排列。③解決問(wèn)題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權(quán)衡。④決策者對(duì)可供選擇的方案可能出現(xiàn)的結(jié)果（代價(jià)與收益）都進(jìn)行了調(diào)查研究。⑤每一個(gè)選擇方案及其可能出現(xiàn)的結(jié)果都與其他選擇方案具有可比性。⑥決策者最后采用的那個(gè)方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)其目的、價(jià)值或目標(biāo)的方案。4、理性主義模型的缺點(diǎn)：①這個(gè)模型設(shè)定決策者為理性人，這個(gè)設(shè)定是缺乏經(jīng)驗(yàn)支持的。②這個(gè)模型假定決策者是公正的、客觀的、理智的，而在實(shí)踐中決策者的公正、客觀和理智卻常常是極為有限的。③這個(gè)模型過(guò)高的估計(jì)邏輯推理和數(shù)學(xué)模型作為政策分析工具所起的作用，因?yàn)樵趯?shí)踐中這兩種分析工具對(duì)許多公共政策問(wèn)題往往束手無(wú)策。④這個(gè)模型假定決策者全智全能，但在實(shí)踐中決策者擁有的知識(shí)、獲取的信息都是有限的，不可能預(yù)先對(duì)投入——產(chǎn)出，成本一一收益的比例做出精確的計(jì)算。5、西蒙提出了決策者有限理性命題。他認(rèn)為：“理性指的是一種行為方式。”由于這些條件和約束，而使得：①按照理性主義的要求，行為主體應(yīng)具備關(guān)于每種選擇的后果的完備知識(shí)和預(yù)見(jiàn)。而事實(shí)上，對(duì)后果的了解總是零碎的。②由于后果產(chǎn)生于未來(lái)，在給它們賦以?xún)r(jià)值時(shí)，就必須憑想象來(lái)彌補(bǔ)其時(shí)所缺少的體驗(yàn)。然而，對(duì)價(jià)值的預(yù)見(jiàn)不可能是完整的。③按照理性的要求，行為主體要在全部備選擇行為中進(jìn)行選擇。但地真實(shí)行為而言，人們只能想得到全部可能行為方案中很少的幾個(gè)。因此，西蒙認(rèn)為決策管理決策中是不可能達(dá)到最佳程度的，而只能是追求一種近似的優(yōu)化途徑，即“尋求滿(mǎn)意”的管理決策和結(jié)果。最佳決策的前提是決策者的行為完全理性化，而滿(mǎn)意決策的前提是決策者的行為有限理性化后者才是現(xiàn)實(shí)的。（二）漸進(jìn)主義模型（林德布洛姆）漸進(jìn)主義模型是由美國(guó)學(xué)者林德布洛姆構(gòu)建的。主張?jiān)妹裰髦腔墼⒂谏鐣?huì)互動(dòng)之中的市場(chǎng)運(yùn)作的原理，廣泛地參與主體了解彼此的價(jià)值偏好，透過(guò)妥協(xié)調(diào)適，良性的互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡。漸進(jìn)主義模型的具體運(yùn)用：模型的要旨在于，廣泛地參與主體了解彼此的價(jià)值偏好，透過(guò)妥協(xié)調(diào)適、良性互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡。包含兩組命題：①公共政策實(shí)際上只是過(guò)去政府活動(dòng)的持續(xù)，只是根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)而對(duì)現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調(diào)適。②決策者把決策看做一個(gè)典型的一步接著一步、永遠(yuǎn)沒(méi)有完結(jié)的過(guò)程。漸進(jìn)主義模型的缺陷：其具有顯而易見(jiàn)的保守性，只注重看起來(lái)微不足道的政策目標(biāo)的制定及其實(shí)現(xiàn)，壓制政策創(chuàng)新和具有根本意義的社會(huì)變革。（三）規(guī)范最適模型與混合掃描模型（德洛爾和埃齊奧尼）在克服理性主義模型和漸進(jìn)主義模型的局限性的過(guò)程中，以色列學(xué)者德洛爾和美國(guó)學(xué)者埃齊奧尼分別提出了綜合這兩種模型的新的決策模型。1、德洛爾提出的綜合模型叫做規(guī)范最適模型。這個(gè)模型以四項(xiàng)假設(shè)為基礎(chǔ)，即：①最佳決策是一個(gè)認(rèn)同理性、增加理性的過(guò)程；②這種過(guò)程對(duì)于在復(fù)雜的問(wèn)題上，形成最佳決策所起的作用是至關(guān)重要的；③可通過(guò)多種途徑和方法，是在增加理性的過(guò)程得以實(shí)現(xiàn)；④現(xiàn)代政府同時(shí)面對(duì)要求穩(wěn)定的政策訴求與要求變革的政策訴求，而在一定時(shí)期內(nèi)則以其中的一種訴求為主。把政策過(guò)程分為：①?zèng)Q策前；②決策中；③決策后。具有開(kāi)放性和包容性的特點(diǎn)：①判定政策是否最佳的有效方法；②在進(jìn)行完全理性的分析之前；需要論證是否值得做；③不拒絕采用任何有益的分析方法。2、埃齊奧尼提出的綜合模型叫做混合掃描模型?；旌蠏呙枘Ｐ驮诟拍钌舷＜浇厝±硇灾髁x模型的政策視野以充分考慮政策選擇，激發(fā)政策創(chuàng)意并深入政策核心問(wèn)題。同時(shí)截取漸進(jìn)主義模型的政策落點(diǎn)，把政策關(guān)注力集中在經(jīng)過(guò)選擇的政策方案及其評(píng)估上，形成政策焦點(diǎn)，以有效地解決政策問(wèn)題。試圖保留理性主義模式和漸進(jìn)主義模式各自的優(yōu)勢(shì)并彌補(bǔ)它們的缺陷。存在的缺陷：與規(guī)范最佳模型一樣，是試圖調(diào)和理性主義模型和漸進(jìn)主義模型在思維方式和操作方法上的矛盾，就難免在價(jià)值取向上顯得有些模棱兩可。（四）政治系統(tǒng)模型（伊斯頓）伊斯頓提出、闡釋和完善了政治系統(tǒng)分析，這一分析框架適用于全部政治生活，而當(dāng)它被應(yīng)用于公共政策學(xué)時(shí)就被稱(chēng)為政治系統(tǒng)模型。決策主體（政治系統(tǒng)）做出對(duì)社會(huì)具有約束力的權(quán)威決定，包含著一系列分配價(jià)值的決定和行動(dòng)。政治系統(tǒng)模型把政策過(guò)程假定為：輸入一一決策一一輸出一一反饋這一系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程。政治系統(tǒng)模型是公共政策分析中最具有解釋力，并且最具有普適性的一個(gè)模型。缺陷：適合于宏觀分析的模型，優(yōu)長(zhǎng)之處是視野開(kāi)闊而宏大，不足之處是只能給人們提供一個(gè)輪廓，不能夠指明所分析的政策的具體特性。二、提示社會(huì)本質(zhì)的政策過(guò)程模型（一）機(jī)構(gòu)制度模型建立在習(xí)慣性的思維模式上，它在公共政策分析中應(yīng)用最廣泛而又最缺乏理論色彩的一個(gè)決策模型。這個(gè)模型廟宇無(wú)論何種政策體系，政府權(quán)力機(jī)構(gòu)（立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、執(zhí)政黨機(jī)構(gòu)等）都是公共政策的制定者和執(zhí)行者；而那些規(guī)范著公共權(quán)力機(jī)構(gòu)組織與個(gè)人的行為的各種制度，都必然影響著公共政策的制定方式和執(zhí)行方式，影響著政策選擇、政策內(nèi)容和政策結(jié)果。戴伊認(rèn)為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)賦予公共政策三個(gè)顯著的特性，即合法性、普遍性和強(qiáng)制性。（二）集團(tuán)模型（杜魯門(mén)和萊瑟姆）所謂公共政策是指某一特定時(shí)間集團(tuán)間的爭(zhēng)斗所達(dá)到的平衡，它體現(xiàn)了那些一直試圖獲取優(yōu)勢(shì)的并相互競(jìng)爭(zhēng)著的派系或團(tuán)體之間出現(xiàn)的均勢(shì)。這個(gè)定義實(shí)際上就是集團(tuán)模型的核心命題。集團(tuán)模型假定：現(xiàn)代政治實(shí)際上是各利益集團(tuán)為影響公共政策而展開(kāi)的一系列活動(dòng)。它給我們提供了一個(gè)特殊的視角，使我們能夠窺視在多元政治體制里如何在集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)中使相互對(duì)立的利益得以聚合、整合和綜合為統(tǒng)一的公共利益，并據(jù)以制定公共政策。對(duì)集團(tuán)模型的批評(píng)：①它把注意力集中于政策形成過(guò)程中那些重要的能動(dòng)因素的同時(shí)過(guò)分夸大了集團(tuán)的重要性而低估了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)自身所起的獨(dú)立的又富有創(chuàng)造性的作用。②人類(lèi)在政府與政治過(guò)程上的許多問(wèn)題，集團(tuán)決策模型無(wú)法解釋。③它對(duì)于多元主義政治體制以外的那些政治體制內(nèi)的決策過(guò)程，缺乏解釋力。（三）精英模型（帕累托）揭示了現(xiàn)代民主國(guó)家的根本理念“主權(quán)屬于人民”（人民當(dāng)家作主）與實(shí)際的政治過(guò)程和政策過(guò)程中總是由直接掌管政權(quán)的少數(shù)人來(lái)主導(dǎo)這一難以克服的悖論；這一視角所做的政策分析可以使人們清醒地認(rèn)識(shí)到公共政策在本質(zhì)上總是統(tǒng)治階級(jí)的政策。缺陷：它忽視了現(xiàn)代民主國(guó)家里公民參與政治的要求和能力，以及這種參與對(duì)政策形成的影響。第三節(jié)“上下來(lái)去”一一基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的政策過(guò)程模型一、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)要求構(gòu)建有中國(guó)特色的政策過(guò)程模型中國(guó)為什么能夠獲得成功答案主要有這樣幾種：①港、澳、臺(tái)因素論；②華人經(jīng)濟(jì)圈論；③儒家文化圈論；④偉大人物論；⑤政府功能論；⑥國(guó)際形勢(shì)論；⑦政策決定論等。（其中3、7對(duì)如今中國(guó)發(fā)展貢獻(xiàn)很大）二、“上下來(lái)去”政策過(guò)程模型的構(gòu)建公共政策過(guò)程模型須借助于兩種資源：①是理論，特別是認(rèn)識(shí)論和歷史理論；②是公共政策的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)。構(gòu)建的“上下來(lái)去”政策過(guò)程是一個(gè)邏輯過(guò)程?！吧舷聛?lái)去”決策模型認(rèn)為，政策制定過(guò)程在認(rèn)識(shí)論上是一個(gè)從“形而下”到“形而上”的過(guò)程。政策執(zhí)行過(guò)程在認(rèn)識(shí)論上又是一個(gè)從“形而上”到“形而下”的過(guò)程。整個(gè)政策過(guò)程在政策主體與政策客體的關(guān)系上則是“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的過(guò)程。三、“上下來(lái)去”政策過(guò)程的容納性和開(kāi)放性容納性：它樂(lè)于容納從國(guó)外引進(jìn)的以科學(xué)決策為根本訴求的任何決策理論、決策模型和決策手段。開(kāi)放性：1、西方學(xué)者在另外的理論背景和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上建構(gòu)的決策模型，經(jīng)過(guò)改造是可以被整合到某一亞模型中去的。2、采用西方現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查的程序設(shè)計(jì)和技術(shù)手段、統(tǒng)計(jì)學(xué)方法、計(jì)算機(jī)輔助決策系統(tǒng)。第四節(jié)公共決策的科學(xué)化與民主化一、決策過(guò)程的理性化決策過(guò)程的理性化，即公共政策的制定必須以科學(xué)的精神，經(jīng)由合法的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，經(jīng)由合法的程序，獲得其合法性和強(qiáng)制力。二、決策過(guò)程的專(zhuān)業(yè)化①政策議程的確立需考慮專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的研究意見(jiàn)；②提供政策建議，充當(dāng)參謀；③專(zhuān)業(yè)人員的價(jià)值觀、素質(zhì)和利益等因素經(jīng)常影響到政策實(shí)施效果；④政策效果需專(zhuān)業(yè)人員來(lái)評(píng)估。三、決策過(guò)程的科學(xué)化①制定和執(zhí)行任何一項(xiàng)公共政策，都必須在科學(xué)理論指導(dǎo)下，全面正確地把握政策問(wèn)題的生成、政策分析、政策評(píng)估等環(huán)節(jié)，遵循科學(xué)原則和