澳門憲法性法律演變與澳門政制變遷,憲法論文1974年以來澳門經(jīng)濟的繁榮，高度自治的建立以及回歸后澳門繁榮的繼續(xù)，在很大程度上能夠歸結于1974年以來澳門政制的變遷與發(fā)展。在當代社會，有關一國或地區(qū)的根本性社會問題一般都規(guī)定在憲法之中。這一基本規(guī)律對于澳門地區(qū)無法適用，無論是葡萄牙憲法還是中國憲法，都不曾全面規(guī)范澳門社會的根本性問題，其原因在于澳門特殊的政治地位使得兩國的憲法無法完全適用于澳門地區(qū)。而澳門從來就不是一個擁有獨立主權的國家，因而澳門不得制定專屬于本身的憲法。為規(guī)范澳門社會的根本性問題，葡萄牙和中國先后專門為澳門制定了憲法性法律，包括回歸之前葡國為澳門制定的數(shù)個組織章程以及回歸后全國人大為澳門制定的(澳門基本法〕。一百多年來，為適應澳門特殊的政治地位，澳門政制等關系到澳門的各種根本性問題往往都是規(guī)定在專屬于澳門的憲法性法律之中。因而，澳門各憲法性法律是我們了解澳門政制變遷的化石.1976年之前，在澳門生效的憲法性法律是葡國1972年專為澳門制定的(澳門省政治行政章程〕〔下面簡稱1972年章程〕。四二五革命之后，為適應新的形勢，葡國為澳門制定了新的憲法性法律--(澳門組織章程〕〔下面簡稱1976年章程〕。為迎接澳門回歸，中國于1993年制定了(澳門基本法〕〔下面簡稱基本法〕，在澳門回歸之后取代1976年章程作為澳門的憲法性法律。澳門回歸之后，基本法在澳門正式生效，澳門主權由中國直接行使，澳門實行高度自治。本文嘗試從澳門憲法性法律演變的角度再現(xiàn)自1974年以來澳門政制的變遷。一、地區(qū)自治的實現(xiàn)：1976年(澳門組織章程〕的出臺〔一〕非殖民化政策影響下的澳門1974年4月25日，葡萄牙下層軍官組織的革命組織武裝運動發(fā)動軍事政變，迅速推翻了統(tǒng)治葡萄牙長達半個世紀的專制政權，法西斯統(tǒng)治的時代由此終結，葡萄牙建立了民主政權，史稱四二五革命,也稱為石竹花革命、康乃馨革命、鮮花革命.革命之后，為擺脫戰(zhàn)爭的泥潭，也迫于國際社會的壓力，葡國順應國際社會的呼聲迅速推行非殖民化政策，成認其殖民地享有民族自決與獨立的權利。由于聯(lián)合國1972年就通過決議認定澳門并不是殖民地，加之來自中國的壓力，因而葡萄牙將澳門視為特殊地區(qū)①。但是，葡國非殖民化政策的一些相關措施還是影響到了澳門，葡國在澳門推行了行政上的非殖民化②。1975年，葡萄牙撤走了駐澳門的，解散了澳門陸軍司令部和海防司令部。澳門元也與葡幣脫鉤，轉而與港幣聯(lián)絡匯率，澳門享有了經(jīng)濟上的自主權。革命之后，葡國在非殖民化政策的影響下，不再視澳門為其殖民地。葡國轉而成認澳門是葡國管治下的中國領土，并表示出與中國建交的希望，以通過與中國進行協(xié)商解決澳門問題。然而，協(xié)商解決澳門問題中葡不得不面對一個難題，即一方面，中葡兩國以及國際社會都成認澳門不是殖民地其主權歸屬中國；另一方面，葡國在澳門進行殖民統(tǒng)治長達一百多年，澳門的政制是在葡國殖民憲制的框架下進行設計與運作的。因而，在新的政治形勢下，1976年章程呼之欲出。1974年11月19日，李安道抵澳履新。李安道參加過葡國四二五革命。他的到來給澳門帶來了四二五革命的自由民主理想。李安道上任不久便碰到了一大堆問題：世界能源危機和香港股市崩潰所引發(fā)的澳門經(jīng)濟蕭條，以及1972年章程與澳門現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。四二五革命之后，葡萄牙采取了一些非集權化的措施，但是更大的改革必須待葡萄牙新憲法制定出來之后才能進行。然而，由于革命勝利之后葡萄牙國內政局混亂一時間難以穩(wěn)定下來，新憲法的起草遲遲沒有動靜。于是，李安道決定先草擬一部新的澳門政治章程，提交制憲大會審議通過，以適應澳門社會發(fā)展的需要。1974年1月，在李安道的指示下，澳門成立了起草工作小組，負責起草新的澳門政治章程。這部章程就是1976年葡國革命委員會〔制憲機關〕通過的(澳門組織章程〕。〔二〕葡管中國領土地位的法律確認事實上，中葡兩國當時在澳門問題上的分歧還是很大的。1975年1月，葡國外交部發(fā)表公告，聲明中國是中國人民唯一的合法代表，臺灣是中國的一個組成部分。一周之后，中國外交部對此表示歡迎，同時也表示，但在澳門問題上，葡萄牙的態(tài)度與中國的一貫立場仍有距離③。中國的一貫立場就是澳門不是殖民地，更不能作為殖民地重新回到祖國的懷抱。盡管在澳門問題上中葡兩國存在很大的分歧，但是至晚在1975年4月，中國就和澳葡當局達成了共鳴：澳門不是殖民地，應保持現(xiàn)在狀況①。根據(jù)1976年章程的規(guī)定，澳門要建立自治但又不能隔斷與葡國主權機關的聯(lián)絡。澳門作為葡管中國領土的政治地位初步構成。這一地位在同年公布的葡國新憲法中得到了確認。葡國新憲法不再將澳門規(guī)定為葡國的領土，成認了先于其公布的1976年章程的效力。澳門作為葡管的中國領土的地位得到了法律上確實認。1978年1月，中葡駐法大使韓克華和馬爾丁斯正式開場建交會談。1979年2月，中葡兩國代表在巴黎發(fā)表建交公報。兩國從此建立起了大使級的外交關系。然而建交公報并沒有提到澳門，但是實際上兩國已經(jīng)達成了原則性的諒解，即澳門為葡管的中國領土，將來澳門應歸還中國，但暫時仍保持現(xiàn)在狀況。1987年簽署的(中葡關于澳門問題的聯(lián)合聲明〕更是明確規(guī)定了澳門是中國領土，中國自1999年12月20日恢復對澳門行使主權，在這里之前暫由葡萄牙負責澳門的行政管理?！踩嘲拈T地區(qū)自治的實現(xiàn)四二五革命之后，葡國開場真正賦予澳門自治，澳門政制才開場走上較為獨立自主的發(fā)展道路。1976年章程就是這種地區(qū)自治的充分具體表現(xiàn)出和詳細化。1976年章程出臺后澳門建立了以行政為主導的體制。近四十年來澳門政制變遷的第一步完成。澳門建立的以行政為主導的政制形式②主要包括下面內容：第一，立法會與總督的互相牽制權。澳門不是一個獨立的政治實體。澳門的主權既不歸屬于澳門居民，也不是由澳門居民行使?？偠讲皇前拈T居民選舉產(chǎn)生，立法會也不是一個完全的民意代表機構。因而難以用三權分立的理論來分析澳門政制。1976年章程既賦予了立法會對總督的牽制權，也賦予了總督對立法會的牽制權。根據(jù)1976年章程的規(guī)定，立法會有權監(jiān)視在當?shù)貙椃ㄒ?guī)則、章程規(guī)則及法律的遵守，并提請憲法法院審議總督發(fā)出的任何規(guī)定有否違憲或違法,訂定當?shù)厣鐣?jīng)濟、財政及行政政策總方針,核準行政當局每年收支預算的建議,審議總督、政務司及行政當局的行為,審覽本地每一經(jīng)濟年度賬目,表決對施政方針的彈劾動議.而總督則有權行使立法職能、簽署法律及法令之公布，規(guī)范法律及法例之執(zhí)行，公布訓令及批示,提請憲法法院審議立法會發(fā)出的任何規(guī)定能否有違憲或違法,以公共利益為理由，向共和國總統(tǒng)建議解散立法會,列席立法會，但無表決權.第二，立法會與總督主導下的管理制度。立法會和總督是澳門的本身管理機構，咨詢會會同總督運作。總督是葡國除法院以外的主權機關在澳門的代表，由葡國總統(tǒng)委任，沒有明確的任期，但一般與總統(tǒng)共進退。立法會由17名議員組成，間選和直選各6名，總督委任5名。1990年章程修改后，議員數(shù)目增加到23名，間選和直選各2名，總督委任7名。總督行使執(zhí)行權〔行政權〕，根據(jù)1976年章程的規(guī)定，總督在行政方面負有主要責任。立法會和總督共同行使立法權，立法會能夠受權總督進行立法，可以以啟動追認程序否決總督的立法。立法會的立法權能夠分為三類：分享性立法權，既未保存給葡國主權機關也未保存給其本身和總督的立法權，總督和立法會都有權行使的立法權；相對保存的立法權，應當由立法會行使，但立法會能夠受權總督行使的立法權；絕對保存的立法權，只能由立法會行使的立法權?？偠降牧⒎嗫梢砸苑譃槿悾悍窒硇粤⒎?，沒有明確保存給葡國主權機關和立法會以及其本身的立法權；局限性立法權，須經(jīng)立法會實現(xiàn)許可或在立法會解散后行使的立法權；專屬性立法權，只能由總督行使的立法權。1976年章程公布之時規(guī)定澳門的司法機關仍然附屬于葡國的司法系統(tǒng)，是葡國司法組織的一個組成部分。1989年葡國第二次修改憲法時才賦予澳門司法自治權。1976年章程和1972年章程制定時澳門的政治地位不一樣，因而兩者必然存在根本上的不同。然而，1976年章程在很多地方繼承了1972年章程。這一方面是出于法律的保守性，人的理性不是萬能的，不能盲目相信人的理性，法律必須尊重傳統(tǒng)，重視人們的經(jīng)歷體驗，在變革不合理的法律時應采取漸進式的審慎變革態(tài)度；另一方面是由于社會變遷并未到達使1976年章程完全摒棄1972年章程的程度。從一定程度上講，1976年章程并沒有完全摒棄1972年章程殖民主義色彩較為濃烈厚重的特點。澳門處于葡國事實上的殖民統(tǒng)治之下一百多年，因而章程的內容往往帶有殖民主義的痕跡。1976年章程的制定與修訂基本上回應了20世紀70年代以來澳門政制面對的挑戰(zhàn)，知足了澳門政制變遷的需要。然而，澳門政制如同一個有機體，其進化是連續(xù)的又是具有一定次序的。從20世紀80年代末開場，澳門政制又碰到了新的挑戰(zhàn)：隨著回歸日期確實定以及鄰近，澳門政制應該進行調整以適應回歸之后澳門社會發(fā)展的需要。二、高度自治的建立：1993年(澳門基本法〕的生效〔一〕(中葡聯(lián)合聲明〕與(澳門基本法〕的出臺中葡建交之后，澳門不安寧的情緒并未完全消除。在中英就香港問題進行會談的期間，澳門居民對澳門的將來也特別關心。1984年10月，在人民大會堂接見港澳同胞觀禮團全體成員時，明確表示：澳門問題將會像香港問題一樣，同一個時間，同一個方式解決。[1]〔P251〕1986年6月中葡兩國代表團在北京開場就澳門問題進行會談。經(jīng)過近一年的會談，中葡兩國終于就澳門問題達成一致。1987年4月13日，中國與葡萄牙兩國領導人在北京人民大會堂正式簽署了(中國和葡萄牙共和國關于澳門問題的聯(lián)合聲明〕。(中葡聯(lián)合聲明〕于1988年1月15日正式生效，澳門也從此進入了過渡期。根據(jù)聯(lián)合聲明，澳門地區(qū)是中國領土，中國將于1999年12月20日對澳門恢復行駛主權〔第1條〕，在澳門回歸前由葡國負責澳門的行政管理〔第3條〕。聯(lián)合聲明第2條規(guī)定中國根據(jù)一國兩制對澳門恢復行使主權，在澳門設立十分行政區(qū)，澳門享有高度的自治權，包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門政制將根據(jù)中葡聯(lián)合聲明進行有計劃的變遷。①聯(lián)合聲明的簽署使得澳門的將來逐步明朗化。但是擺在澳門居民和中國面前最重要的法律問題也是最重要的政治問題是：怎樣設計澳門回歸后高度自治政制，回歸后澳門社會的根本性問題規(guī)定在什么法律之中。這些問題也是1999年澳門回歸祖國后政治構造將發(fā)生的變遷要求澳門和中國必須解決的問題。基本法呼之欲出。1988年4月，第七屆全國人大第一次會議通過決定，成立澳門十分行政區(qū)基本法起草委員會負責起草(澳門基本法〕。同年10月基本法起草委員會舉行了第一次全體會議決定成立基本法咨詢委員會負責聽取并反應澳門各界人士的意見。(澳門基本法〕的起草經(jīng)歷了準備階段、構成征求意見稿階段、構成基本法草案階段和通過基本法階段。②基本法起草委員會先后召開了9次全體會議、3次主任擴大會議、72次專題小組會議、3次區(qū)旗區(qū)徽會議，以及屢次到澳門直接聽取澳門各界的意見、建議和要求。1993年3月31日，第八屆全國人民代表大會第一次會議終于正式通過了(澳門基本法〕。基本法的出臺是為了適應從地區(qū)自治的政制到高度自治的政制的轉變?！捕嘲拈T高度自治的建立根據(jù)基本法的規(guī)定，澳門實行高度自治，澳門十分行政權根據(jù)全國人大的受權按照基本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。基本法為澳門設計了與高度自治相適應的政制形式：行政長官制①，其主要內容包括下面幾個方面：第一，行政、立法、司法三權分立。根據(jù)基本法的規(guī)定，澳門特區(qū)作為行政機關行使行政權，行政長官是特區(qū)的首長。立法會作為特區(qū)的立法機關行使立法權。特區(qū)的司法機關包括法院和檢察院。特區(qū)法院行使審訊權，獨立進行審訊，只服從法律，不受任何干預。特區(qū)法院法官由行政長官任免，但法官的免職須得到法官審議庭或立法會的建議。特區(qū)檢察院獨立行使檢察職能，不受任何干預。檢察長由行政長官提名，報人民任命，其免職由人民根據(jù)行政長官的建議決定。第二，立法權和行政權相互牽制。立法對行政的牽制主要表如今下面兩個方面：一方面，特區(qū)必須遵守法律并對立法會負責，執(zhí)行立法會通過的已生效的法律，定期向立法會作施政報告，答復立法會議員的質詢；另一方面，立法會有權審核提出的財政預算案以及預算執(zhí)行情況報告，根據(jù)的提案決定稅收，批準由承當?shù)膫鶆?，聽取行政長官的施政報告并進行辯論，對行政長官提出彈劾案報請人民決定。行政對立法的牽制主要表如今：行政長官有權任免7名立法會議員；遇有法定事由時，可解散立法會。第三，突出行政長官的地位。根據(jù)基本法的規(guī)定，行政長官由澳門居民間接選舉產(chǎn)生并報人民任命。行政長官既對澳門特區(qū)負責又對人民負責。行政長官既作為特區(qū)的首腦代表澳門特區(qū)，同時還是澳門特區(qū)的首長。相應地行政長官的職權可以以分為兩類：十分行政區(qū)首長職權和十分行政區(qū)職權。特區(qū)首長職權包括：執(zhí)行基本法和適用于澳門的其他法律；簽署立法會通過的法案、頒布法律；簽署立法會通過的財政預算案，并將財政預算、決算報人民備案；提名并報請人民任免各司司長、廉政專員、審計長、警察部門負責人和海關負責人等主要官員和檢察長；執(zhí)行任命以基本法發(fā)出的有關指令；頒授澳門特區(qū)獎章和榮譽稱號；赦免或減輕刑事罪犯的刑罰；處理請愿、申述事項。特區(qū)首長的職權包括：領導特區(qū)；決定政策，發(fā)布行政命令；制定行政法規(guī)并公布執(zhí)行；任免公職人員；批準向立法會提出有關財政收入或發(fā)出動議；代表特區(qū)處理受權的對外事務或其他事務；決定官員或其他負責人員能否向立法會或所屬的委員會作證或提供證據(jù)。[2]〔P250-251〕基本法保存并發(fā)展了行政主導的政治體制，提高了行政決策的效率，知足了自20世紀70年代以來的主宰澳門經(jīng)濟命脈的華人居民的需求，有利于澳門順利回歸到祖國的懷抱，最終有利于澳門社會發(fā)展與政治穩(wěn)定。三、澳門憲法性法律演變與澳門政制變遷的互動?！惨弧嘲拈T憲法性法律演變反映了澳門政制變遷。法律根植于社會，生長于社會，法律的真實效力不是源于主權者，而是源于社會的成認。[3]〔P111〕既然如此，那么法律必然會維護其產(chǎn)生的基礎--社會狀態(tài)，社會變遷之后，假如不對原有的法律進行修訂，則原有的法律必然會對社會變遷的進一步深切進入產(chǎn)生阻礙作用。社會變遷之后，與變遷之前的社會狀態(tài)相適應的法律必然也將隨之作出調整。近四十年來，澳門政制的變遷是澳門憲法性法律演變的重要原因之一。1976年章程和1993年基本法基本上知足了新形勢下澳門政制變遷的需要。1976年章程和1993年基本法都反映了澳門政制變遷的需要。1976年之前澳門的政制是在殖民憲制的框架下構建的?？偠胶土⒎〞榘拈T省的自我管理機關，省咨詢會協(xié)同工作。立法權由立法會和總督行使，除葡國國會和所屬的立法范圍，能夠對澳門省各有關事項立法。行政權由總督行使，總督可將部分職權授予秘書長執(zhí)行，但財政權不可轉授?？偠接善蠂Ｍ獠坎块L提議、部長會議任免，任期四年，是葡國派駐澳門的最高官員和代表，也是澳門的最高民事、軍事和財政權威。除此之外總督還擔任立法會主席。從總體上看，1976年之前葡國集大權在身，澳門的政制與殖民管治一致。1976年章程公布之后，澳門在地區(qū)自治的框架下確立了以行政為主導的政制。總督和立法會仍為澳門本身管理機關，但是總督由葡國總統(tǒng)任命，總督不再擔任立法會主席，立法會人數(shù)增加?？偠绞瞧蠂ㄔ阂酝獾闹鳈鄼C關在澳門的代表，擁有全部行政權以及部分立法權；立法會主要行使立法權和牽制權；司法權由法院和檢察院行使。1976年章程還規(guī)定立法會對總督有較大的牽制權，對總督進行法律監(jiān)督和行政監(jiān)督，比方提請葡國憲法法院審議總督發(fā)出的規(guī)定能否有違憲或違法，核準行政當局每年收支預算的建議，審議總督、政務司及行政當局的行為、審覽本地每一經(jīng)濟年度賬目、表決對施政方針的彈劾動議。1993年基本法則在高度自治的框架下為回歸后的澳門特區(qū)設計了行政長官制的政制。行政長官行使行政權，立法會行使立法權，法院和檢察院行使司法權。行政長官的權利來源、產(chǎn)生及任期，性質和地位，職權都與總督有很大的差異不同。[2]〔P247-252〕澳門憲法性法律規(guī)定的澳門政治體制的轉變正是澳門政治地位的變遷在澳門憲法性法律上的反映。〔二〕澳門憲法性法律的演變固化了澳門政制變遷政治與法律都是伴隨著國家起源而產(chǎn)生的，兩者同屬于上層建筑。一方面政治是法律的基礎，政治變遷是法律變革的原因之一；另一方面法律是政治的正當性的源泉[7],政治權威的梳理、政治秩序的維系和政治權利的順利行使，都依靠法律提供的正當性的支持，政治變遷依靠于法律確實認。近四十年來，澳門政制上的變遷都有賴于澳門憲法性法律確實認，主要表如今下面兩個方面：第一，澳門政治地位從根本上依靠于澳門憲法性法律確實立。政治和法律作為兩種不同的控制社會的方式和手段，互相之間是存在很大的差異的。政治靈敏多變，權宜性和自由裁量特色突出，而法律則具有普遍性和一般性，相對保守、穩(wěn)定和可靠。面對政治和法律，人們也往往更愿意相信穩(wěn)定的法律而不是多變的政治。1974年四二五革命之后，葡國外交部長蘇亞雷斯和區(qū)際領土協(xié)調部部長在多個公開場合表示，不應將澳門看成葡萄牙的殖民地，那只不過是葡萄牙當局駐守并行使主權的一個城市①。為維護澳門的穩(wěn)定，1974年10月葡國區(qū)際領土協(xié)調部部長還對澳門進行了訪問。并且，至晚在1975年4月，中國已與澳葡達成共鳴：澳門不是殖民地，應保持現(xiàn)在狀況②。盡管如此，澳門不會歸還中國的言論一時間甚囂塵上，澳門內部各派政治氣力也爾虞我詐，澳門居民深深擔憂澳門的現(xiàn)在狀況以及將來。直到1976年章程以及葡國新憲法確認澳門為實行地區(qū)自治的葡國管治下的中國領土后，澳門社會才開場真正牢固下來。自此，澳門居民以及外界才對澳門的現(xiàn)在狀況以及將來有了自信心，而不至于心懷擔憂。同樣地，1993年(澳門基本法〕的出臺也為澳門居民以及外界吃了一顆定心丸。第二，澳門政治體制的變遷依靠于澳門憲法性