中美流域治理問責制的主要內容及異同,環(huán)境法論文一個流域內往往會牽涉到不同的行政區(qū)域，流域治理需要不同行政區(qū)域的合作。近年來，我們國家流域環(huán)境問題大量出現(xiàn)，流域環(huán)境糾紛層出不窮。流域治理的成功應具備一定的條件：一是流域內具有合作態(tài)度；二是流域內在合作經(jīng)過同協(xié)商，制定統(tǒng)一的治理計劃；三是流域內根據(jù)治理計劃施行治理行為。所謂問責制，是指確定各行政機關的流域治理職責和任務，及時監(jiān)督檢查其行為，并對未完成任務的機關及其公務員追查不利后果的一種制度，包括責任的明確、履行責任的核查以及責任的追查等。我們國家當前在流域問責制上已經(jīng)進行了多種嘗試，比擬典型的是無錫市，為了應對日益嚴峻的太湖流域的環(huán)境問題，無錫市在2007年就在全流域開展了河長制，即由各地的政領導承包流入太湖的分支河流，負責其污染防治和環(huán)境治理，通過行政首長的負責制來加強對流域內水環(huán)境的治理。這一制度在全國很多地區(qū)得到了推廣。2018年公布的(太湖流域管理條例〕也明確了流域問責制內容，能夠講，我們國家流域治理的問責制已經(jīng)得到了廣泛的施行。我們國家學術界對國外的問責制一般局限于政治責任和司法審查，對于流域問責制尚不夠了解。本文通過比擬研究，希望總結流域治理的經(jīng)歷體驗教訓，以促進我們國家流域治理的研究。本文之所以以我們國家的太湖流域和美國的切薩皮克灣流域〔下面簡稱兩者〕治理問責制為例進行分析。除了資料方面的原因外，還由于兩者在自然地理因素方面、治理經(jīng)過及效果方面、新的治理嘗試方面都存在一定的類似之處，這些總結經(jīng)歷體驗，互相借鑒提供了可靠的基礎。一、中美流域治理問責制的主要內容〔一〕切薩皮克灣流域在美國國會和總統(tǒng)命令的要求下，切薩皮克灣治理發(fā)生了很大的變化，在流域問責制方面主要有下面內容：1.強化了聯(lián)邦環(huán)保局的職權切薩皮克灣原來的治理主要依靠于流域內的州際環(huán)境合作，聯(lián)邦的作用較少，而州際合作容易導致集體行動的窘境。為了糾正這一弊端，美國加強了聯(lián)邦環(huán)保局在切薩皮克灣流域治理中的職責，改變了環(huán)保局對切薩皮克灣治理不直接干涉的傳統(tǒng)，提出聯(lián)邦〔以聯(lián)邦環(huán)保局為主〕作為海灣治理領導者的設想。要求聯(lián)邦環(huán)保局研究怎樣根據(jù)清潔水法來行使其權威以保衛(wèi)和恢復切薩皮克灣和其附屬之水，建立一個獨立的評估者來強化問責制，定期報告治理進度能否符合原定的目的。2.確定流域污染物排放、削減量和完成時間表首先，確定了流域內不同河段的每日最大總負荷。根據(jù)國會和總統(tǒng)命令的要求，2018年聯(lián)邦環(huán)保局公布了一個強迫性的全海灣每日最大總負荷計劃〔下面簡稱計劃〕。每日最大總負荷〔TotalMaximumDailyLoads,簡稱TMDLs〕是指根據(jù)一定流域的環(huán)境容量確定在流域里各種污染物的天天最大排污量的制度。美國共有40000個這樣的每日最大總負荷計劃，切薩皮克灣是華而不實最大和最復雜的一個計劃，包含了92個切薩皮克灣潮汐段的每日最大總負荷量，每個計劃都包括了對污染物的限制以在各方面到達國家水質標準。計劃的目的是在16多萬平方公里的流域內對氮、磷、沉積物污染進行明顯的削減。其次，確定了全年污染物的排放量。計劃規(guī)定了整個海灣流域污染物的全年排放量，即：1.859億英磅的氮，1250萬英鎊的磷和64.5億英鎊的泥沙，分別比原來削減了25%、24%和20%。聯(lián)邦環(huán)保局根據(jù)最先進的建模工具，廣泛的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)過同行評審的科學證據(jù)和有管轄權的成員的密切關系等因素，將這些削減分配到各行政區(qū)域和主要分支流域。再次，確定了完成污染物削減的時間。計劃的設計是為了確保通過削減污染物排放量，以到達在2025年切薩皮克灣及潮汐河實現(xiàn)完全的生態(tài)恢復目的，而在2021年至少要完成上述任務的60%。計劃通過嚴格的問責制來確保實現(xiàn)這一承諾，包括：確定短期和長期的基準、跟蹤各地治理行為與對州實行問責制，主要促進計劃的開展，還能夠施行聯(lián)邦應急行動。3.聯(lián)邦環(huán)保局對州的問責聯(lián)邦環(huán)保局制定了各州轄區(qū)內流域施行計劃〔WatershedImplementationPlans,WIPs)，這一計劃要求各州怎樣和何時在轄區(qū)內實現(xiàn)污染物削減的任務。聯(lián)邦環(huán)保局將審查這些為期兩年的時間表，評估能否實現(xiàn)了必要的污染物削減，再根據(jù)海灣每日最大總負荷跟蹤計劃，來判定時間表能否得到了實現(xiàn)。假如各州向聯(lián)邦環(huán)保局證明自個能完成削減任務并能維持這樣的削減量，則聯(lián)邦環(huán)保局能夠對其進行技術和財政上的支持。但假如聯(lián)邦環(huán)保局以為州在執(zhí)行計劃時沒有到達其滿意的程度，聯(lián)邦環(huán)保局就能夠施行聯(lián)邦緊急行動即聯(lián)邦環(huán)保局直接施行一定的行為來保證流域治理效果，這些行動包括：〔1〕擴大國家污染物排放消除系統(tǒng)〔NationalPollutionDischargeElimi-nationSystem〕許可的覆蓋范圍，對當前尚沒有規(guī)制的源頭進行規(guī)制；〔2〕加強對當前州頒發(fā)的國家污染物排放消除系統(tǒng)許可項目的監(jiān)督；〔3〕對屬于聯(lián)邦規(guī)制的污染源增加額外的污染物削減要求；〔4〕增加聯(lián)邦執(zhí)法和守法的要求；〔5〕禁止新的和擴大的污染排放；〔6〕決定和改變聯(lián)邦環(huán)保局的補助；〔7〕修訂水質標準以更好地保衛(wèi)當?shù)睾拖掠蔚乃|；〔8〕假如無法驗證各州適當?shù)难b置和管理控制，則要計算養(yǎng)分和泥沙削減的完成情況。通過這些行動，聯(lián)邦環(huán)保局強化了在流域治理中的主導地位，能夠有效地監(jiān)督流域內各州的治理行為?！捕程饔蛱饔虻闹卫硪仓匾暫蛷娀藛栘熤?。經(jīng)過十一五期間的節(jié)能減排工作，我們國家在環(huán)境治理的問責制方面積累了豐富的經(jīng)歷體驗，也獲得了良好的節(jié)能減排效果。為了愈加清楚地了解詳細措施，本文以2008年批準的太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案〔下面簡稱國家方案〕和江蘇省2018年通過的江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理施行方案〔下面簡稱江蘇方案〕為例來介紹相關詳細內容。1.明確總體目的和詳細目的由于太湖流域的污染已經(jīng)非常嚴重，必須制定一定的治理計劃，規(guī)定其長期目的和分階段目的，這一方面能夠科學地確定目的，避免盲目樂觀和短期行為；另一方面，可以以明確責任，為以后的責任追查奠定基礎。根據(jù)這樣的思路，確定了太湖流域治理的總體目的和詳細目的。國家方案將總體目的分為三個部分：一是水質主要控制指標，確定化學需氧量〔COD〕、氨氮〔NH3-N〕、總磷〔TP〕和總氮〔TN〕為污染物控制指標。二是確定了最近目的，即截止2020年應實現(xiàn)的指標，包括水質目的和污染物控制目的；三是確定了遠期目的，即截止2020年應實現(xiàn)的指標，也包括水質目的和污染物控制目的，并確定兩省一市的詳細任務和目的。而江蘇方案則在國家方案的基礎上，對詳細目的和任務進行了分解，如明確了2020年和2020年的本省污染物排放量，并要求逐級分解到基層和企業(yè)。另外，也對植樹造林任務進行了分解。能夠講，這些指標與任務是非常明確的。2.明確責任主體流域治理牽涉到不同的主體，需要一定的機制來促使其積極地投入到流域治理中來，明確了各主體的責任，也為責任追查提供了前提。國家方案規(guī)定了兩省一市各級人民是所轄行政區(qū)水環(huán)境治理與保衛(wèi)的責任主體，具有落實國家方案制定的各項任務及措施，實現(xiàn)本行政區(qū)域的水環(huán)境綜合治理目的的責任。施行行政斷面水質目的濃度考核和COD、氨氮、總磷、總氮四項重點水污染物排放總量考核，并將其作為政績考核的重要內容。而江蘇方案確定地方各級人民是執(zhí)行江蘇方案的責任主體，主要領導是第一責任人。同時，根據(jù)江蘇省的實踐，江蘇方案還提出了雙河長制的要求，即：對主要入湖河流建立雙河長制，加強省級領導和部門與地方領導及部門的通力合作，對15條主要入湖河流進行重點治理，做到規(guī)劃、項目、資金、責任四落實。3.目的管理與責任追查對各主體履行責任的情況進行及時的核查，判定其履行職責的情況，為責任追查確定根據(jù)。詳細可分為：國家方案要求建立嚴格的水環(huán)境治理領導問責制，規(guī)范問責程序，健全責任追查制度。固然這一規(guī)定比擬簡單，但由于我們國家已經(jīng)在節(jié)能減排工作中積累了非常多的經(jīng)歷體驗，因而，完全能夠根據(jù)節(jié)能減排工作中的經(jīng)歷體驗來予以處理。江蘇方案規(guī)定在太湖流域水環(huán)境綜合治理實行目的管理制度，建立省、市、縣三級管理、逐級考核機制。省太湖辦實行全面監(jiān)督，負責檢查、考核下級和省有關部門履行職責、開展工作及任務完成情況，對沒有完成工作任務的，下發(fā)(督察意見書〕，責令及時整改?？梢姡K方案比國家方案規(guī)定得愈加明確，也更具有執(zhí)行性，充分具體表現(xiàn)出了地方政策詳細執(zhí)行國家政策的特點。二、中美問責制的一樣與相異之處〔一〕一樣之處1.建立法律規(guī)范，明確治理目的與任務環(huán)境治理必須建立在法治的基礎上，通過法律規(guī)范，能夠明確各機關的權利〔權利〕與義務。就問責制而言，需要明確問責對象、問責主體和問責內容等有關事項。在這一點上，兩者是非常類似的。切薩皮克灣的治理，有大量的法律根據(jù)，除一般性的清潔水法和安全水質法之外，美國國會還通過受權給聯(lián)邦環(huán)保局來明確其職權，另外，美國還公布了總統(tǒng)命令，固然這不是法律，但具有相當高的法律效力。太湖流域的治理也有相當多的法律規(guī)范。在法律層面上，我們國家全國代表大會及其常委會并沒有專門的法律規(guī)定，但能夠適用水污染防治法一些規(guī)定；有專門的(太湖流域管理條例〕這樣的行政法規(guī)和批準的國家方案這樣的行政規(guī)范性文件；在地方層面上，不僅有地方性法規(guī)和行政規(guī)章，還有大量的地方行政規(guī)范性文件，例如江蘇方案。這些法律規(guī)范，有的固然只是行政規(guī)范性文件，但對于各級人民的問責制規(guī)定非常明確，對于相關的人民及其公務員有很強的法律效力。2.確定流域治理的協(xié)調機關在流域治理問責制中，需要強化問責主體的權威，中國在這方面具有較多的優(yōu)勢，而美國是聯(lián)邦制，聯(lián)邦對州沒有直接的權利，只能通過其他方式問責。在切薩皮克灣的治理中，強調了聯(lián)邦環(huán)保局的權威，根據(jù)總統(tǒng)命令，聯(lián)邦環(huán)保局具有流域治理的領導者的地位，能夠要求各州制定每日最大排污量、削減目的和流域治理的目的，保障了一定的權威，對流域治理有了明確的要求，并有效的對其他主體的行為產(chǎn)生壓力。太湖流域的問責主體是國家發(fā)改委和各省級人民。發(fā)改委能夠要求各省必須到達的目的，省級人民更具有相當多的職權，江蘇方案對于詳細目的的要求明確和權威性即是明證。3.強化問責機制切薩皮克灣治理中聯(lián)邦環(huán)保局能夠通過兩種方式問責和制裁：一是通過削減聯(lián)邦基金的方式來懲罰未履行職責的各州，二是直接通過聯(lián)邦直接行動來施行流域治理。太湖流域除了傳統(tǒng)的行政首長問責外，能夠結合節(jié)能減排的責任制來明確各省級人民的責任。同時，根據(jù)(太湖流域管理條例〕的要求，當?shù)胤饺嗣駴]有完成相應的任務時，環(huán)保部還能夠通過區(qū)域限批的方式來增加其壓力。4.仍然存在影響流域治理問責的因素要實現(xiàn)流域治理的問責，一定要明確治理的目的和任務，假如目的和任務不準確，就會影響問責制效果。兩者在流域治理目的上都留下了一個缺口，兩者都存在嚴重的面源污染，但沒有規(guī)定完好的面源污染的整治目的和任務。面源污染主要是農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)而構成的污染，是流域的重要污染源，一些地區(qū)面源污染已經(jīng)占到污染源的一半左右，但面源污染的管制非常困難，往往是各國環(huán)境管制的盲區(qū)。對于流域問責制及流域治理效果都會產(chǎn)生不利的影響。切薩皮克灣對于面源污染的管制非常少。例如對非點源污染的豁免會導致責任不清，農業(yè)是切薩皮克灣最大的營養(yǎng)物污染來源，這些營養(yǎng)物隨著城市和郊區(qū)徑流流入海灣。但大量的農業(yè)污染得到了美國清潔水法的豁免，全流域對農業(yè)徑流的管制并不一樣，相關的主體沒有規(guī)制農業(yè)污染的權限或者固然有一定的權限但并不明確。太湖流域已經(jīng)重視了面源污染的問題，也有一些相應規(guī)范進行管制。例如江蘇方案中提出基本目的和詳細辦法，即全面推廣農業(yè)清潔生產(chǎn)技術，減少化學氮肥、化學農藥施用量，到2020年，在太湖流域一級保衛(wèi)區(qū)內初步建成有機栽培農業(yè)生產(chǎn)基地30萬畝；化學氮肥施用量在2005年基礎上下降20%以上等等。這些措施都是鼓勵性的措施，而不是強迫性的，也沒有制裁性的內容，存在著實效的問題。當然，(太湖流域管理條例〕和江蘇方案都強調了有計劃地禁止太湖的水面養(yǎng)殖業(yè)，這一計劃是明確的，也是能夠施行的?！捕诚喈愔幹忻涝诹饔蛑卫韱栘熤品矫嬉泊嬖谥芏嗟牟煌芯窟@些不同，能夠看出中美國在流域治理和法治的不同特點。1.問責對象不同切薩皮克灣的問責對象是各級，主要是各州。根據(jù)環(huán)境聯(lián)邦主義要求，各州有對本州的環(huán)境進行治理的責任，聯(lián)邦立法能夠制定統(tǒng)一環(huán)境標準，州在聯(lián)邦立法規(guī)定的范圍內進行環(huán)境執(zhí)法。流域治理也是如此，固然流域治理需要合作，但主要還是由各州承當治理的主要職責。在切薩皮克灣治理中，根據(jù)聯(lián)邦法律和聯(lián)邦環(huán)保局的要求，各州應制定一定潮汐段的每日最大總負荷和年最大的排污量，并根據(jù)削減目的來完成其削減任務。假如各州完不成相應的任務，就可能導致不利后果。至于公務員個人，一般并不承當相應的責任，當然州長等政治類公務員可能在選舉中承當不利的后果，可以能在本州議會遭到質詢，但這些都是政治責任。太湖流域的問責對象主要是各級行政首長，各級也要承當一定的責任。例如(太湖流域管理條例〕、國家方案和江蘇方案都明確了公務員的責任，典型的是無錫市建立的河長制，通過河長制，將各河流的治理責任承包給了各級政負責人，這樣的責任主要是一種行政責任，即向上級承當?shù)呢熑?。另外，我們國家還有一種責任追查形式，即在執(zhí)法經(jīng)過中，存在著濫用職權和怠于行政職權的相關公務員也要承當一定的行政責任。2.責任內容不同在流域治理中，必須將排污量控制在流域環(huán)境容量之內，否則無論采取什么措施，都不能從根本上保證流域環(huán)境改善。要保證流域環(huán)境的改善和保衛(wèi)，就必須實行總量控制制度，才能保衛(wèi)整體環(huán)境的自凈能力。切薩皮克灣嚴格根據(jù)環(huán)境容量來控制排污量，將流域內每年最大排放量、每個潮汐段每日最大總負荷和削減目的結合起來統(tǒng)一布置，具體表現(xiàn)出了環(huán)境容量思想，假如能夠真正得到施行，將會產(chǎn)生良好的效果。當然，環(huán)境容量的分配也需要具體表現(xiàn)出公平原則，怎樣在各州和潮汐段進行分配也是非常值得重視的。太湖流域也開場重視了流域的總量控制問題，并根據(jù)環(huán)境容量對削減量進行了規(guī)劃。但制定每日最大總負荷的方式方法，還沒有納入到國家方案中，在(太湖流域管理條例〕中也沒有作出相應的要求，這與相關科學研究的滯后有一定的關系。與此相對的是，太湖流域采取了綜合治理的方式，不僅有污染的處理問題，還有河泥的清淤任務、植樹造林任務等，指標愈加全面、細致。3.責任后果不同切薩皮克灣的問責對象主要是，其詳細的后果有：一是財政獎罰。美國為了鼓勵州的行為，往往采取一定的經(jīng)濟刺激的手段，假如州完成聯(lián)邦的要求，聯(lián)邦就向州支付聯(lián)邦高速公路基金，這筆錢的數(shù)額較大，對州的影響很大；假如州沒有根據(jù)聯(lián)邦的要求去做，美國聯(lián)邦能夠采取停止發(fā)放聯(lián)邦高速公路基金的方式來對州予以一定的懲罰。二是直接執(zhí)行。美國環(huán)境治理具有地方性，為了防止州在環(huán)境保衛(wèi)上采取較低的標準，美國法律規(guī)定了聯(lián)邦環(huán)保局具有代替州執(zhí)行環(huán)境法律的職權，即直接行動，聯(lián)邦環(huán)保局能夠直接采取行動來執(zhí)行聯(lián)邦的環(huán)境法律，進而對州的環(huán)境執(zhí)法構成一定壓力。太湖流域的問責對象既包括公務員個人，也包括，其詳細的后果有：一是針對個人的，包括對行政首長的問責。我們國家當前對于流域問責實行一票否決制，對公務員主要是其在環(huán)境執(zhí)法中的違法行為。二是的責任。當前主要是區(qū)域限批制度，通過區(qū)域限批，能夠對一定區(qū)域內的及其領導人構成有效的壓力。當然，運用得比擬多的還有轉移支付工具，即當?shù)胤經(jīng)]有履行一定的職責時，和上級能夠減少對地方的財政轉移支付，進而構成壓力。三是直接執(zhí)行。固然法律中沒有規(guī)定環(huán)保部具有對地方企業(yè)進行直接管轄的權利，但根據(jù)我們國家行政管轄原理，環(huán)保部能夠直接施行管轄職權，因而，當?shù)胤經(jīng)]有履行相應職能時，環(huán)保部能夠直接進行環(huán)境執(zhí)法，查處環(huán)境違法。4.其他方面的不同兩者在其他方面也有不同，最典型的具體表現(xiàn)出在公眾介入制度上。公眾介入在流域治理上具有重要的作用，在問責制度中也是如此，有學者以為：行政問責法治化就是以公眾介入為核心理念、以法治建設為基本途徑的問責機制建設。可見公眾介入在問責制度中具有不可忽缺的地位。切薩皮克灣的治理問責制中固然沒有十分強調公眾介入的作用和要求，但由于美國在環(huán)境治理中一直強調公眾介入，而且其公民訴訟制度也非常發(fā)達。太湖流域問責制中，固然強調了公眾介入的作用，但公眾介入的作用沒有明顯具體表現(xiàn)出?！踩硟烧呦喈惖脑騼烧咚媾R的法治條件與經(jīng)濟發(fā)展階段不同，決定了兩者在流域治理問責制方面必然存在著差異。1.一樣的原因。一是流域環(huán)境問題具有一樣的生態(tài)規(guī)律，要實現(xiàn)流域治理，必須尊重生態(tài)規(guī)律，根據(jù)生態(tài)規(guī)律確定相應制度。二是流域治理具有一樣的治理規(guī)律，即需要克制公地悲劇和集體行動窘境問題，而問責制是克制這些問題的重要制度，流域治理問責制能夠調動各主體的積極性，進而實現(xiàn)環(huán)境善治。三是流域治理法律具有綜合性的趨勢。流域治理牽涉到不同主體的行為，需要相應的根據(jù)，不同層級的立法和協(xié)議為各主體的行為提供了根據(jù)。2.相異的原因。一是國家構造不同。美國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦只能在法律規(guī)定的權限內行為，聯(lián)邦不能直接對州的官員行責任令權，而只能通過財政影響和直接執(zhí)行來施行環(huán)境法律；中國是單一制國家，對地方有直接的指揮命令權，能夠通過行政命令來進行問責。二是問責制的完善程度不同。美國的問責制已經(jīng)非常完善，不僅有行政機關的問責，還有國會的政治問責和法院的司法問責；而我們國家主要是行政機關內部問責，即同體問責，而不重視人大機關的問責，也忽視了社會氣力對行政問責的監(jiān)督和問責信息的公開。所以問責制本身還存在問題。三是治理經(jīng)歷體驗和技術發(fā)展水平不同。美國環(huán)境治理的經(jīng)歷體驗非常豐富，在技術上也已經(jīng)很成熟，因而能夠制定整個流域里的年度總排污量和每日最大總負荷，并確定各州的削減量；而我們國家這兩個方面都存在缺乏，還無法全面制定每個河段的每日最大總負荷，也沒有辦法確定每一條入湖河流的排污量，這些會導致太湖流域治理問責制存在內在的缺陷，影響其最后的效果。三、流域治理問責制的發(fā)展方向流域內各存在著利益差異，需要通過問責制來保證各主體介入流域治理，以避免公共的悲劇和集體行動的窘境。這是切薩皮克灣和太湖流域過去治理失敗的主要原因，也是如今十分重視問責制的主要原因。中美在流域治理經(jīng)過中，既存在一樣之處，也有不同之處，但兩者都重視本身流域治理的條件和特點，這些做法對今后的流域治理具有一定的啟示?！惨弧匙鹬亓饔蛑卫淼淖匀灰?guī)律流域環(huán)境問題的產(chǎn)生具有一定的規(guī)律，即流域環(huán)境問題是污染物的排放和資源消耗超過流域環(huán)境承載力造成的，是一個長期的經(jīng)過，因而對其進行治理也是一個長期的經(jīng)過，不能急功近利。這一點在我們國家的太湖流域和淮河流域治理中都曾經(jīng)犯過類似的錯誤。在流域治理經(jīng)過中，應重視其環(huán)境容量問題，包括總量控制和每日最大總負荷的控制問題，假如不能在這方面加以重視，那么環(huán)境的改善就無從談起。因而，需要在環(huán)境容量上下功夫，而環(huán)境容量包括將排污量控制在流域已有的容量內，也包括通過技術方式來增加流域的環(huán)境容量，例如太湖流域通過種植樹木、水生植物和清淤工作來提高現(xiàn)有環(huán)境容量的做法，就是一種積極增加容量的方式方法，是一種有益的嘗試?？傊?，只要在環(huán)境容量的范圍內，才能夠保證整個流域環(huán)境的改善?！捕匙鹬亓饔蛑卫淼纳鐣?guī)律流域治理也具有鮮明的社會規(guī)律，正如前文所述，流域問題實際上是公地悲劇和集體行動窘境的結果，因而，必須明確各主體在流域治理中的責任，促使其積極地進行流域治