立法變通權(quán)的內(nèi)涵、主體、范圍及原則,憲法論文(關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〕中指出：建設(shè)中華特點(diǎn)社會(huì)法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，捉住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵.在民族自治地方的立法實(shí)踐中，立法變通權(quán)的制定狀況，直接關(guān)系到民族自治地方立法權(quán)的行使和立法質(zhì)量的提升。因而，準(zhǔn)確界定立法變通權(quán)的內(nèi)涵、主體、范圍、原則及外在表現(xiàn)形式等問(wèn)題，有利于民族自治地方及時(shí)合法有效的行使立法變通權(quán)，加快立法速度，提高立法質(zhì)量，推動(dòng)民族區(qū)域自治地方式方法治建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。一、立法變通權(quán)的內(nèi)涵立法變通是指民族自治地方的立法機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)有關(guān)國(guó)家法律和行政法規(guī)的內(nèi)容作出一定的改變，使之符合本民族自治地方式方法治建設(shè)的需要。它是國(guó)家為了保障我們國(guó)家民族區(qū)域自治制度的順利施行而賦予民族自治地方的一種特殊的立法權(quán)。要準(zhǔn)確界定這一立法權(quán)的內(nèi)涵，就必須以與地方立法權(quán)限劃分的法律規(guī)定為基礎(chǔ)，對(duì)我們國(guó)家的立法體制進(jìn)行全面分析。在我們國(guó)家，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委委員會(huì)的立法權(quán)是源權(quán),地方立法權(quán)則源于，沒(méi)有相對(duì)的獨(dú)立性，或報(bào)批準(zhǔn)、或報(bào)備案。并由此構(gòu)成了獨(dú)具中華特點(diǎn)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法體制[1].在這里，多級(jí)并存指不是獨(dú)立享有立法權(quán)，在和地方存在著立法分權(quán)。則通過(guò)憲法和法律將自個(gè)的一部分立法權(quán)賦予地方立法機(jī)關(guān)，以擺脫立法任務(wù)繁重的窘境。根據(jù)我們國(guó)家法律關(guān)于立法權(quán)限劃分的原則和規(guī)定，民族自治地方的立法變通權(quán)源自，主要有兩種類型?！?〕職權(quán)性立法變通權(quán)。在民主集中制原則的指導(dǎo)下，國(guó)家主要通過(guò)(憲法〕和(立法法〕等法律明確劃分全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)各自享有的立法權(quán)限。就民族自治地方而言，國(guó)家的根本大法(憲法〕第116條、專門規(guī)范施行民族區(qū)域自治制度的(民族區(qū)域自治法〕第19條、專門規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的(立法法〕第75條第1款都規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，上述法律規(guī)定表示清楚，國(guó)家通過(guò)法律賦予了我們國(guó)家各級(jí)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例和單行條例兩種自治法規(guī)的權(quán)利，由于這種權(quán)利是其作為民族自治地方的權(quán)利機(jī)關(guān)才能享有的職務(wù)性權(quán)利，故能夠稱之為職權(quán)性立法權(quán)。對(duì)于該種立法權(quán)的權(quán)限范圍，(立法法〕第75條第2款對(duì)此作出了進(jìn)一步的規(guī)定：自治條例和單行條例能夠按照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)也因而而享有了立法變通權(quán)。至于國(guó)家為什么要賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)立法變通權(quán)，筆者以為有兩個(gè)主要原因，一是貫徹執(zhí)行保障少數(shù)民族人民當(dāng)家作主的民族區(qū)域自治基本政治制度的需要；二是保障在民族地區(qū)有效貫徹執(zhí)行國(guó)家法律的需要，是考慮到假如法律和行政法規(guī)的某些規(guī)定不符合民族自治地方的實(shí)際，在民族自治地方不能執(zhí)行或執(zhí)行起來(lái)比擬困難，民族自治地方就能夠依職權(quán)直接對(duì)華而不實(shí)的有關(guān)條款作出非原則性變動(dòng)，使變通后的條款更符合民族自治地方的實(shí)際。既照顧了民族個(gè)性，又使國(guó)家的法律和行政法規(guī)具有更強(qiáng)的操作性[2].〔2〕受權(quán)性立法變通權(quán)。在與地方立法權(quán)的劃分中，(立法法〕第8條確立了法律保存原則，列舉了法律保存的眾多事項(xiàng)，屬全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的專屬立法范圍，地方立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)牽涉此類事項(xiàng)，否則會(huì)由于越權(quán)立法而無(wú)效。只要當(dāng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在立法經(jīng)過(guò)中，發(fā)現(xiàn)某些法律內(nèi)容可能與少數(shù)民族的習(xí)慣不相融合，強(qiáng)迫推行可能不利于和諧民族關(guān)系的構(gòu)建并影響民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展時(shí)，才會(huì)在立法中采取法條受權(quán)的方式，受權(quán)民族自治地方的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)能夠根據(jù)民族自治地方的實(shí)際和需要，在某些法律保存事項(xiàng)范圍內(nèi)制定變通規(guī)定。從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，當(dāng)前共有(民法通則〕、(刑法〕、(婚姻法〕、(繼承法〕、(收養(yǎng)法〕、(民事訴訟法〕、(婦女權(quán)益保障法〕、(老年人權(quán)益保障法〕、(全民所有制工業(yè)企業(yè)法〕、(森林法〕、(國(guó)旗法〕等11部由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律，含有受權(quán)民族自治地方的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定的條款〔華而不實(shí)刑法只受權(quán)給省、自治區(qū)一級(jí)的人民代表大會(huì)，自治州和自治縣兩級(jí)民族自治地方的立法機(jī)關(guān)沒(méi)有獲得受權(quán)〕,而民族自治地方的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)也正是根據(jù)這些法律的受權(quán)條款而獲得了對(duì)某些法律保存事項(xiàng)的立法變通權(quán)。由于此種立法權(quán)并不是民族自治地方立法機(jī)關(guān)的職務(wù)性權(quán)利，而是來(lái)自全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法受權(quán)，故此種立法權(quán)能夠稱之為受權(quán)性立法變通權(quán)。有學(xué)者以為變通立法是基于民族區(qū)域自治制度布置的職權(quán)立法而非受權(quán)立法[3].這種觀點(diǎn)似乎最符合(立法法〕的精神，理由主要有兩個(gè)。其一，(立法法〕對(duì)于受權(quán)立法有著明確規(guī)定。十分是受權(quán)立法的主體、被受權(quán)主體都有明確的限定。受權(quán)主體只能是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，被受權(quán)主體〔授權(quán)主體〕為、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。這華而不實(shí)并不包括民族自治地方的任何立法機(jī)關(guān)。其二，由原全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任喬曉陽(yáng)主編的(中國(guó)立法法講話〕一書中指出，根據(jù)法律的受權(quán)制定有關(guān)規(guī)定，就是執(zhí)行法律，不作為受權(quán)立法看待[4]94筆者對(duì)此持有不同看法，理由如下：其一，假如將民族自治地方立法機(jī)關(guān)為執(zhí)行某項(xiàng)法律而根據(jù)該法律受權(quán)制定的有關(guān)規(guī)定，不作為受權(quán)立法看待，那就只能當(dāng)做一般的規(guī)定或政策看待，這與民族自治地方的立法實(shí)際不符，無(wú)法解釋具有變通法律內(nèi)容的規(guī)范性文件的法律地位，如有一部分民族自治地方的人民代表大會(huì)對(duì)(婚姻法〕中關(guān)于結(jié)婚年齡條款進(jìn)行的變通規(guī)定，都是根據(jù)自治法規(guī)的制定和報(bào)批程序進(jìn)行的，自治區(qū)一級(jí)的還得到了全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，不成認(rèn)他們是法規(guī)而只當(dāng)做執(zhí)行法律的某種規(guī)定甚至是政策，顯然是與實(shí)際不符的。其二，這類立法早在(立法法〕公布施行以前就已經(jīng)存在，在喬曉陽(yáng)的(中國(guó)立法法講話〕一書還提到：對(duì)其他機(jī)關(guān)的受權(quán)問(wèn)題，沒(méi)有作出規(guī)定，但也沒(méi)有撤銷過(guò)去對(duì)其他機(jī)關(guān)的受權(quán)。[4]93顯然，民族自治地方的立法機(jī)關(guān)因法律受權(quán)而獲得的變通立法權(quán)屬于受權(quán)立法也是符合(立法法〕的立法精神的。其三，假如把民族自治地方的立法變通權(quán)單純地當(dāng)做是國(guó)家基于民族區(qū)域自治制度賦予民族自治地方人民代表大會(huì)的一種附加于地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)基礎(chǔ)上的特殊權(quán)利，是一種職權(quán)立法[3].那么，民族自治地方的立法機(jī)關(guān)就無(wú)須有關(guān)法律的受權(quán)，僅僅根據(jù)自治權(quán)即可享有對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定的權(quán)利。這將造成嚴(yán)重的后果，一方面，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的上述11部法律中的受權(quán)條款全部成為一紙空文，都是無(wú)用條款，是立法者集體在犯傻,做的都是無(wú)用功。另一方面，民族自治地方立法機(jī)關(guān)能夠在(立法法〕第8條確立的法律保存的范圍內(nèi)隨意立法，侵犯全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的專屬立法權(quán),是絕對(duì)不允許的。二、行使立法變通權(quán)的主體立法主體也稱立法機(jī)關(guān)，是有權(quán)進(jìn)行或介入立法活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)必需要符合法律的規(guī)定，具備法律規(guī)定的資格與條件。對(duì)應(yīng)于前部分關(guān)于立法變通權(quán)的分類，我們國(guó)家民族自治地方行使立法變通權(quán)的主體可以分為法定立法機(jī)關(guān)和被受權(quán)立法機(jī)關(guān)兩部分?！?〕法定立法機(jī)關(guān)。是指依國(guó)家法律規(guī)定而獲得職務(wù)性立法變通權(quán)的民族自治地方的國(guó)家機(jī)關(guān)，僅限于自治區(qū)、自治州、自治縣三級(jí)民族自治地方的人民代表大會(huì)，其他自治機(jī)關(guān)包括民族自治地方的人大常委會(huì)都不享有此類立法權(quán)?！?〕被受權(quán)立法機(jī)關(guān)。指根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律的受權(quán)條款而獲得立法變通權(quán)的民族自治地方的國(guó)家機(jī)關(guān)。由于上述11部法律的受權(quán)條款在被受權(quán)主體的規(guī)定上有所不同，故被受權(quán)立法機(jī)關(guān)較為廣泛，包括民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民。對(duì)于上述受權(quán)條款的內(nèi)容，學(xué)界普遍以為主要的問(wèn)題是獲得受權(quán)的立法機(jī)關(guān)缺乏統(tǒng)一性，在實(shí)際操作中容易引起沖突，不利于民族自治地方立法工作的開(kāi)展。除此之外，(刑法〕第90條受權(quán)自治區(qū)或者省的人民代表大會(huì)有權(quán)就刑事法律制定變通或補(bǔ)充的規(guī)定，而將自治州和自治縣的人民代表大會(huì)排除在外，沒(méi)有獲得受權(quán)。這可能是國(guó)家立法機(jī)關(guān)考慮到刑事法律牽涉的問(wèn)題較為重大，自治州和自治縣立法機(jī)關(guān)的立法水平相對(duì)較低，從慎重方面考慮，似乎也有道理。但問(wèn)題在于：一是省的人民代表大會(huì)的立法活動(dòng)不屬于民族自治地方的立法，由其〔也包括自治區(qū)〕代替自治州和自治縣兩級(jí)民族自治地方進(jìn)行立法，有越俎代庖之嫌，違背了(憲法〕及(民族區(qū)域自治法〕關(guān)于民族區(qū)域自治制度的有關(guān)規(guī)定；二是(憲法〕和(立法法〕都規(guī)定了省的人民代表大會(huì)只能在不相抵觸前提下制定地方性法規(guī)，并未規(guī)定其享有立法變通權(quán)，故該受權(quán)條款似有違憲之嫌。三、行使立法變通權(quán)的范圍立法范圍即立法事項(xiàng)，是指立法機(jī)關(guān)能夠在哪些領(lǐng)域和范圍內(nèi)開(kāi)展立法活動(dòng)。關(guān)于立法事項(xiàng)的劃分，(立法法〕第8條和第73條用列舉的方式明確劃分了和地方各自的立法范圍。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法變通的目的是為了保障(憲法〕和(民族區(qū)域自治法〕賦予民族自治地方的各項(xiàng)自治權(quán)利得以順利得貫徹施行。因而，(憲法〕第117-122條、(民族區(qū)域自治法〕第21-45條中規(guī)定的自治機(jī)關(guān)享有的自治權(quán)限范圍，即能夠視為民族自治地方行使立法變通權(quán)的范圍。包括自主發(fā)展經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅金融管理、文化教育管理、科技衛(wèi)生管理、少數(shù)民族和人才培養(yǎng)等等。作為地方立法機(jī)構(gòu)的民族自治地方的立法機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)確理解并遵守法律規(guī)定的立法權(quán)限范圍，才能做好民族地區(qū)的立法工作。首先，嚴(yán)格遵循(立法法〕關(guān)于與地方立法職權(quán)劃分的規(guī)定。凡屬于法律保存的事項(xiàng)，如國(guó)家的基本政治制度、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織法、刑事基本制度、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、訴訟和仲裁制度等牽涉國(guó)計(jì)民生的重要事項(xiàng)，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)假如要在(立法法〕第8條列舉的事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行變通性立法，只要在得到和前述11部法律一樣的明確受權(quán)后才能進(jìn)行。但凡沒(méi)有得到相關(guān)法律受權(quán)的，就只能制定施行性細(xì)則一類的法規(guī)或者政策，不能進(jìn)行立法變通。以民族立法工作成就較為突出的湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣為例，該自治縣人民代表大會(huì)根據(jù)(中國(guó)老年人權(quán)益保障法〕第83條之受權(quán)，在制定(長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣老年人權(quán)益保障條例〕時(shí)，就能夠行使立法變通權(quán)，對(duì)有關(guān)的內(nèi)容做出變通或者補(bǔ)充的規(guī)定。而(中國(guó)人口與計(jì)劃生育法〕并沒(méi)有類似的受權(quán)條款，那么，該自治縣制定的(長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣人口與計(jì)劃生育條例〕就不能對(duì)國(guó)家法律的內(nèi)容進(jìn)行變通，只能制定在該自治縣施行法律的細(xì)則類的自治法規(guī)。有一種意見(jiàn)以為：無(wú)論法律、行政法規(guī)能否存在著法條受權(quán)的情形，只要法律、行政法規(guī)的詳細(xì)規(guī)定不符合民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，民族自治地方都能夠在不違犯法律或者行政法規(guī)的基本原則的情況下，對(duì)有關(guān)法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定。[3]法律能否規(guī)定變通的制約作用式微，只要不合適當(dāng)?shù)厍闆r，就可予以積極地進(jìn)行變通。這就給予民族自治地方更大的活動(dòng)空間和更多的變通余地，此之謂主動(dòng)性變通。[5]筆者不贊同這種觀點(diǎn)，由于這完全違犯了立法法對(duì)專屬立法權(quán)所確立的法律保存原則。立法機(jī)關(guān)在11部法律中的受權(quán)條款顯然不是什么一時(shí)的疏忽大意，而是由于專屬立法權(quán)所列舉的事項(xiàng)，法規(guī)不能規(guī)定，只要經(jīng)過(guò)受權(quán)才能規(guī)定，而不屬于專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，在沒(méi)有制定法律之前，原則上法規(guī)能夠先規(guī)定，不需要受權(quán)。[4]84如對(duì)公民限制人身自由的強(qiáng)迫措施和處理懲罰,任何行政立法和地方立法都不能對(duì)公民的人身自由做出懲罰性規(guī)定，這已經(jīng)是一個(gè)常識(shí)性的問(wèn)題，絕對(duì)不能隨意進(jìn)行學(xué)理解釋。其次，準(zhǔn)確理解(立法法〕對(duì)自治法規(guī)立法事項(xiàng)的限制規(guī)定。(立法法〕第75條第2款：自治條例和單行條例不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定，.在這些法律規(guī)定的限制領(lǐng)域，民族自治地方立法是絕對(duì)不能牽涉的。從我們國(guó)家當(dāng)前已公布施行的自治條例和單行條例來(lái)看，大多都沒(méi)有明確本身的立法權(quán)限，理論認(rèn)識(shí)上似乎還存在一定的誤區(qū)，越權(quán)立法的現(xiàn)象較為普遍。如要求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在自治縣興辦的企業(yè)上繳同級(jí)財(cái)政的所得稅和利潤(rùn)，給自治縣一定的比例分成,在經(jīng)濟(jì)上給予照顧等等。甚至被人們寄予厚望的五大自治區(qū)的自治條例，從其論證和草擬情況來(lái)看，這一問(wèn)題也廣泛存在。如(廣西自治條例〔草案〕〕〔第19稿〕第60條規(guī)定：由于國(guó)家財(cái)政體制的變更、國(guó)家政策統(tǒng)一調(diào)整以及發(fā)生重大自然災(zāi)禍等原因，導(dǎo)致自治區(qū)財(cái)政發(fā)生減收或增支時(shí)，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助。[6]上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，由屬于下級(jí)的民族自治地方的立法加以規(guī)定，顯然是不合法的。四、行使立法變通權(quán)應(yīng)遵循的原則關(guān)于對(duì)變通的理解？學(xué)術(shù)界多根據(jù)(當(dāng)代漢語(yǔ)大辭典〕的解釋，指根據(jù)不同情況，作出非原則性的變動(dòng).所以，民族自治地方制定變通規(guī)定，進(jìn)行變通立法也不能隨意而為，只能對(duì)不合適本民族、本地區(qū)的法律和行政法規(guī)中的非原則部分，作出切合實(shí)際的變動(dòng)。為了保障立法活動(dòng)合法有效，民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定變通性規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則。首先，遵循(憲法〕。即變通性立法應(yīng)當(dāng)首先以(憲法〕為根據(jù)，在(憲法〕的框架內(nèi)進(jìn)行。(立法法〕第87條規(guī)定：憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸.任何違犯(憲法〕的法律法規(guī)都將歸于無(wú)效，根據(jù)(立法法〕第97條第2款的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷違犯憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例.其次，堅(jiān)持法律的基本原則。基本原則是法律的精神和本質(zhì)，是維護(hù)和保持社會(huì)法制方向的穩(wěn)定器。法律原則一旦被突破，就很難保證法律內(nèi)容的正確性，進(jìn)而毀壞國(guó)家法制的統(tǒng)一。因而，立法變通要嚴(yán)格遵循法律的基本原則。這一要求在(立法法〕第75條第2款中已經(jīng)有了明確的規(guī)定：自治條例和單行條例能夠作出變通規(guī)定，但不得違犯法律或者行政法規(guī)的基本原則。第三，按照民族特點(diǎn)。制定變通規(guī)定的根本目的在于將(憲法〕、(民族區(qū)域自治法〕及有關(guān)法律的規(guī)定，同民族地區(qū)的特點(diǎn)和需要結(jié)合起來(lái)，有針對(duì)性地解決民族地區(qū)的特殊性問(wèn)題，使自治法規(guī)成為推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障氣力。第四，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。由于我們國(guó)家的民族區(qū)域自治是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自治，民族自治地方并非什么獨(dú)立王國(guó),必須服從的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署。因而，民族自治地方的立法變通既要照顧民族特點(diǎn),也必須強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和各民族的整體利益[7].在怎樣看待民族自治地方的變通立法與憲法及法律的關(guān)系問(wèn)題上，當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)自治條例和單行條例不得同憲法或者法律相抵觸,直接的根據(jù)除了立法法第87條外，立法法第97條和第100條關(guān)于立法審查與撤銷的規(guī)定中，也把自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸作為提起立法審查與撤銷的前提條件。由此能夠講明在變通立法中堅(jiān)持不相抵觸原則是有法律根據(jù)的。另一種觀點(diǎn)則相反，以為制定自治條例和單行條例無(wú)不相抵觸的條件要求或限制,只需堅(jiān)持以憲法為根據(jù)和不違犯法律的基本原則即可。這可以以從法律規(guī)定中找到根據(jù)，主要有憲法第116條、民族區(qū)域自治法第19條、立法法第75條及(民法通則〕等10多部法律的受權(quán)條款。眾所周知，這是我們國(guó)家專門規(guī)定民族自治地方行使立法自治權(quán)、制定自治條例和單行條例的基本條款，民族自治地方所有的立法權(quán)限都源于這些條款的法律規(guī)定。但是，這些法條中并未作出民族自治地方的立法〔包括具有變通內(nèi)容的自治條例和單行條例〕必須遵循不相抵觸原則的規(guī)定。而與之相對(duì)應(yīng)的是一般地方立法，(憲法〕第100條規(guī)定：省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，能夠制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。所以，很多學(xué)者在比擬民族自治地方立法與一般地方立法時(shí)，都把不相抵觸原則作為兩者之間的區(qū)別，即一般地方立法必須遵守不相抵觸原則，而民族自治地方則無(wú)須遵守不相抵觸原則。筆者以為，要想厘清這一問(wèn)題，首先必須對(duì)抵觸一詞作全面深切進(jìn)入的分析。關(guān)于什么是抵觸,(立法法〕沒(méi)有明確規(guī)定。從字面意義來(lái)理解，抵觸就是相沖突，就是不一致。有專家針對(duì)這一問(wèn)題十分列舉了幾種屬于抵觸的情形：〔1〕上位法有明確的規(guī)定，與上位法的規(guī)定相反的；〔2〕固然不是與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法的規(guī)定的，即搞上有政策下有對(duì)策的；〔3〕上位法沒(méi)有明確規(guī)定，與上位法的立法目的和立法精神相反的；〔4〕違背了本法關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，越權(quán)立法的；〔5〕下位法超出上位法規(guī)定的處理懲罰的種類和幅度的。符合上述5項(xiàng)中的任何一項(xiàng)，都能夠以為是與上位法相抵觸。[4]322但是，民族自治地方制定變通規(guī)定的前提是法律和行政法規(guī)的某些規(guī)定，在民族自治地方不能執(zhí)行或難以執(zhí)行，必須按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)中的某些內(nèi)容予以改變甚至作出相反的規(guī)定，使之符合民族自治地方的實(shí)際，保證該種法律或行政法規(guī)在民族自治地方的貫徹施行。如2004年修訂的(西藏自治區(qū)施行中國(guó)婚姻法的變通條例〕第2條規(guī)定：廢除一夫多妻，一妻多夫等封建婚姻，對(duì)執(zhí)行本條例之前構(gòu)成的上述婚姻關(guān)系，凡不主動(dòng)提出解除婚姻關(guān)系者，準(zhǔn)予維持。為了尊重少數(shù)民族的婚姻風(fēng)俗，對(duì)婚姻法的規(guī)定作出了必要的改變。又如(西藏自治區(qū)施行中國(guó)民事訴訟法〔試行〕的若干變通辦法〕，為保障廣大農(nóng)牧民的訴訟權(quán)利，針對(duì)西藏地區(qū)地廣人稀、交通不便的狀況，將某些訴訟期間做了適當(dāng)?shù)难娱L(zhǎng)，華而不實(shí)第8條規(guī)定：對(duì)判決提起上訴的期限為二十日，對(duì)裁定提起上訴的期限為十五日。由此可見(jiàn)，在變通立法與憲法、法律或行政法規(guī)能否不相抵觸的關(guān)系上，不可一概而論。一方面，不能與憲法相抵觸，不能與法律、行政法規(guī)的基本原則和立法精神相抵觸。所以，在西藏自治區(qū)施行(婚姻法〕的變通規(guī)定中首先就強(qiáng)調(diào)了一夫一妻制的基本原則，規(guī)定要廢除一夫多妻，一妻多夫等封建婚姻.另一方面，與法律、行政法規(guī)的非原則性內(nèi)容能夠相抵觸，能夠不一樣。如很多民族自治地方制定的施行(婚姻法〕的變通規(guī)定中，普遍將結(jié)婚的年齡降低了2歲，就是對(duì)(婚姻法〕結(jié)婚年齡規(guī)定的變動(dòng)。所以，變通后的自治法規(guī)在內(nèi)容上與法律和行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該是不一樣或不一致的，這是變通立法的精華真髓所在，否則，變通立法權(quán)就沒(méi)有存在的必要。五、變通立法的形式法的形式也叫法的淵源，或法律淵源，主要是指法的各種外在表現(xiàn)形式。我們國(guó)家當(dāng)前正式的法律淵源主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例、各部門的部門規(guī)章和地方規(guī)章、國(guó)際條約等。關(guān)于變通立法的外在表現(xiàn)形式，學(xué)界主要有三種類講、二種類講兩種觀點(diǎn)?！?〕三種類講以為，變通立法的形式包括自治條例、單行條例、變通和補(bǔ)充規(guī)定三種。它是以自治法規(guī)的名稱為根據(jù)，如自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定。這種觀點(diǎn)在理論界與實(shí)務(wù)部門都占據(jù)主流地位，出如今很多專著、教學(xué)資料和論文中。例如，新聞辦公室于2005年2月28日發(fā)布(中國(guó)的民族區(qū)域自治〕白皮書，文中第三部分民族自治地方的自治權(quán)就是以這一理論為基礎(chǔ)對(duì)自治法規(guī)進(jìn)行的分類。截至2003年底，我們國(guó)家155個(gè)民族自治地方共制定自治條例133個(gè)、單行條例384個(gè)，對(duì)婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有68件。〔2〕二種類講以為，變通立法的形式應(yīng)該專指自治條例和單行條例，不同意將變通和補(bǔ)充規(guī)定與自治條例、單行條例并列為民族自治地方的立法形式。主要理由包括：其一，我們國(guó)家當(dāng)前正式的法律淵源主要包括憲