-.z我國公立高等學校的法律地位分析王耀慶華東師*大學經(jīng)濟法學專業(yè)研究生，學好51112906020.摘要：本文從高等學校的法人主體出發(fā)，論述了高等學校與政府的外部行政關(guān)系。并且探討可以學習西方國家在給予高等學校的自主權(quán)方面的立法。高等學校作為培養(yǎng)人才的專門機構(gòu)，應該不由政府為主導，在嚴守法律的情況下，給予盡可能的自主權(quán)。關(guān)鍵詞：高等學校法人自主權(quán)引言二十世紀九十年代我國著名的田永訴科技大學一案的判決書中，主審法官對高等學校的行政主體法律地位做出了相關(guān)解釋“在我國目前情況下，*些事業(yè)單位、社會團體，雖然不具有行政機關(guān)的資格，但是法律賦予他行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系。〞在該判決上，法官根據(jù)?行政訴訟法?第25條第4款規(guī)定“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所做的具體行政行為，該組織是被告〞。這個判決可以說是第一次確立了高等學校作為公法人獨立于政府機關(guān)。為什么在教育法等相關(guān)法律出臺后仍不能確立高校是否獨立于政府呢.究其原因，一是現(xiàn)行法律對學校法人性質(zhì)規(guī)定的模糊，導致在使用法律上的模糊；二是，搞不清政府與高校在行政關(guān)系上是處于內(nèi)部行政關(guān)系還是外部行政關(guān)系。法律規(guī)定不明確判例急需明確〔一〕高校的法人地位?教育法?第三十一條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承當民事責任。〞?高等教育法?第三十條規(guī)定：“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承當民事責任。〞再依據(jù)?民法通則?中關(guān)于法人的分類，但凡以營利為目的設(shè)立的組織為企業(yè)法人人，以非營利為目的設(shè)立的組織為機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體法人。1998年國務院公布的?事業(yè)單位登記管理暫行條例?也明確規(guī)定：“事業(yè)單位，是指為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會效勞組織。〞當前對公辦學校進展的是事業(yè)單位法人登記。因此，以現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定來看，學校屬于事業(yè)單位法人、在民事活動中具有一般私法人的民事主體地位。高校在民事活動中具有的一般民事主體，并不排斥高校與政府之間的教育行政關(guān)系。無論是公立高等學校還是私立高等學校，當政府依法對其進展行政管理、行政干預和施加行政影響的時候，高等學校必須服從這種行政管理和干預。勞凱聲，變革社會中教育權(quán)與受教育權(quán)[M]，，教育科學，2003.1，第253頁。教育行政關(guān)系，簡單地說，是政府在行使教育行政權(quán)的過程中與學校及其他教育主體發(fā)生的關(guān)系。政府在對高校進展教育行政管理或者法制監(jiān)視的時候，高校作為行政相對人，對這種管理無條件的服從。而這與高校根據(jù)教育法所規(guī)定的獨立法人格，就有著價值取向上的沖突。一方面，政府對高校進展行政管理，這種命令關(guān)系貫徹在我國的教育行政關(guān)系中；另一方面，政府下放更多的權(quán)利給高校，根據(jù)?教育法?第二十八條規(guī)定:“勞凱聲，變革社會中教育權(quán)與受教育權(quán)[M]，，教育科學，2003.1，第253頁?！捕趁鞔_內(nèi)部行政關(guān)系與外部行政關(guān)系高校的法人地位雖經(jīng)教育法以及民法通則得到確認，但是學界中對于高校與政府的關(guān)系是屬于內(nèi)部行政關(guān)系還是外部行政關(guān)系尚沒有統(tǒng)一。所謂內(nèi)部行政關(guān)系，即行政主體內(nèi)部相互之間的關(guān)系。所謂外部行政關(guān)系，是指行政主體因行使行政職權(quán)和承受行政法制監(jiān)視而與外部國家機關(guān)、個人、組織而發(fā)生的各種關(guān)系。大學法學百科全書編委會：?北大法律百科全書·行政法卷?，，大學，1999年，第462頁。如果說高校與政府的關(guān)系屬于內(nèi)部行政關(guān)系，則公立高校仍然是政府的隸屬單位；如果屬于外部行政關(guān)系，則公立高校就不再是政府的隸屬單位，而是行政法上的獨立法人。內(nèi)部行政關(guān)系說認為，高校作為政府的附屬機構(gòu)，公立高校處理的教育行政事務屬于政府的事務，政府對學校授予管理教育事務的權(quán)利屬于內(nèi)部授權(quán)。而相對的外部行政關(guān)系說認為，高校是獨立法人這種獨立法人不僅是民事意義上的，更是行政法意義上的。公立高校的權(quán)利義務不是政府任意給予的，而是法定的。公立高校的義務也是法定的，政府不得任意要求其履行法律未作規(guī)定的義務?？梢哉f高校與政府的關(guān)系是內(nèi)部行政關(guān)系還是外部行政關(guān)系，對高校的自主權(quán)以及高校在對學生以教師進展決定安排的主體資格有著很大的影響。首先，高校的辦學自主權(quán)是由教育法等相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的，政府不能任意對高校的相關(guān)權(quán)利進展限制，高校在處理自己的辦學事務上，與政府屬于外部行政關(guān)系；另一方面，高校是法定的事業(yè)單位法人，他必然受到政府的控制，除了?教育法??高教法?明確規(guī)定的權(quán)力之外，其余都屬于國家教育權(quán)的*圍，在執(zhí)行這些職權(quán)上，高校與政府屬于內(nèi)部行政關(guān)系。大學法學百科全書編委會：?北大法律百科全書·行政法卷?，，大學，1999年，第462頁。周光禮，教育與法律：中國教育關(guān)系的變革[M]，，社會科學文獻，2005.10，第27頁。同上，第28頁。大陸法系與英美法系對高校公法人地位確實立二十世紀以來，高等教育的到了前所未有的開展，人們漸漸認識到科技、知識、人才才是表達一國綜合實力的最好依據(jù)。以至于高等教育的地位越發(fā)的凸顯，無論是英美法系還是大陸法系，都對高校加強了控制，但同時又不得不保證高校在學術(shù)上、辦學上必要的自主權(quán)，因為對高校的嚴厲控制，會降低高校的創(chuàng)新能力，導致構(gòu)造的僵化，嚴重阻礙一國科技的進步。所以無論是以控制為主導的大陸法系還是以效率自由為主導的英美法系，在對高等學校的公法人地位上達成了一致。英美法系在概念上沒有對公法人和私法人進展嚴格區(qū)分，但是通過對其高等學校的規(guī)定來看，英美都賦予了高校如普通法人的地位，高校的公法人或者公共機構(gòu)的根本法律性質(zhì)是可以得到明確的。在英國如果高等學校是依法設(shè)立的,或者是通過國王特許狀建立的自治團體,那它就是英國行政法中的公法人,被作為公共機構(gòu)對待。胡玉浪，我國公立高等學校的法律定位[J]，**農(nóng)林大學學報(哲學社會科學版),2004,7(3):第66到69頁。如果說英美法系原來就在學術(shù)自由或者說人權(quán)的保護上更為完善，他們的高校理所應當?shù)木蛻摢毩⒄仟毩⒌姆ㄈ私M織的話。則大陸法系同樣把高校作為獨立的公法人，則其目的與考量就值得我們深思了。在大陸法系，高等學校與政府關(guān)系一直處于控制與被控制的模式。政府通過財政投入設(shè)立高等學校，高等學校以完成一定的教育任務為目的，被納入公共行政管理領(lǐng)域，成為行政機關(guān)的下級機構(gòu)。但是二戰(zhàn)以后，世界各國的教育理念隨著人性人權(quán)的回歸，逐漸重視高校獨立于政府的控制之外，因為只有這樣才能保障國家人才的培養(yǎng)，知識的創(chuàng)新。德國的高等學校具有雙創(chuàng)法律地位，這是有很長歷史的。1976年德國公布的?高等教育總法?仍沿襲了這一界定，規(guī)定“高等學校是公法團體，同時又是國家機構(gòu)。〞大陸法系另一個國家法國在1968年以前，高等學?！皩儆趪业墓残姓詸C構(gòu)〞，自主權(quán)很小。直到1968年的?高等教育法?規(guī)定，大學“是有法人資格和財政自治權(quán)的公立科學文化性機構(gòu)〞，確定了大學科學文化法人的地位。勞凱聲，變革社會中教育權(quán)與受教育權(quán)[M]，，教育科學，2003.1，第247頁。勞凱聲，變革社會中教育權(quán)與受教育權(quán)[M]，，教育科學，2003.1，第247頁。高等教育作為一國教育體系的重要組成局部，擔負著為國家培養(yǎng)高級專門人才的重要任務。國家應制定高等教育的中長期開展規(guī)劃，并在總體上做出統(tǒng)籌安排，以保證高等教育積極、有序的開展。國家是對教育工作做一個統(tǒng)籌的安排，而不應該在高校的具體辦學上進展過的干預，因為高校傳授的專業(yè)知識與研究的科技前沿問題都不是政府所熟知的領(lǐng)域，過多的干預只能適得其反?？梢钥吹浇o予高校更多的自主權(quán)是在全世界達成共識的問題。我國高校公法人地位確實立的意義歷史變遷與時代需要我國高等教育事業(yè)創(chuàng)辦之初是建立在方案經(jīng)濟根底之上的，實行由國家舉辦、國家投資、國家管理、國家對培養(yǎng)人才進展分配和使用的單一國辦教育體制。喻興龍，喻興龍，高等學校主體地位研究[J]，開展，2007.10.第144、145頁。在英美，高校被賦予很大的自主權(quán)，政府不得干預學校的任何學術(shù)自由，學校能以自己的意志進展人事安排，聘請學界知名的教授與講師，可以自由地安排師生進展工程的研究，這種自由讓人不得不讓人聯(lián)想到他們在世界學術(shù)上做出的奉獻。可以看到隨著教育法對高等學校法人地位確實立，正逐步放開對高校的控制，給予高校更多的自主權(quán)是完全可行的。但是這種改變也不會是一朝一夕，就像在學者中討論的那樣，教育法所確認的這種法人地位，是僅僅賦予高校民事法人主體地位，還是包括在行政法律關(guān)系中的獨立主體地位。這種討論可以說不是沒有意義的，在政府逐漸放寬對高校的控制中，對這種放寬進展討論，以免肆意地放寬后得不到限制，畢竟高校要完成國家的教育目的，在國家的統(tǒng)籌規(guī)劃下進展辦學，這一點是必須要堅持的。如何在保證政府在大的方向上對高校進展有效管理，又能促進高校辦學的自主權(quán)，是我們討論高校獨立公法人地位的意義?！捕掣叩葘W校作為事業(yè)單位的任務另一方面，高校作為事業(yè)單位，本質(zhì)上是屬于全民所有的，雖然領(lǐng)導由政府直接委派，但事業(yè)單位仍是以效勞社會為出發(fā)點，在政府的領(lǐng)導監(jiān)視下，進展自創(chuàng)自收的社會組織。在這點上也與教育法所確立的高校法人地位相吻合。學校作為依法成立的事實教育教學活動的專門機構(gòu)，為完成其根本職能，必須擁有相應的權(quán)利。學校的權(quán)利在不同的法律關(guān)系中有所不同。從民法的角度看，學校作為法人從其登記之日起就像有民事權(quán)利能力。黃崴，教育法學[M]，**高等教育，**，**高等教育，2002.1，第165頁。黃崴，教育法學[M]，**高等教育，**，**高等教育，2002.1，第165頁。高等學校作為培養(yǎng)人才，進展學術(shù)研究的專門場所，首先必然是要符合法律規(guī)定，這是高校設(shè)立的根底；其次，在法律法規(guī)的規(guī)定進展各種活動，是以提高國家的競爭力、培養(yǎng)高素質(zhì)人才為目的，也就是說高校的本質(zhì)導致高校的活動不會引起什么巨大的損失或者危害，并且學者們也一直沒有否認政府對于這種違反法律法規(guī)的這種行為的監(jiān)視檢查。綜上，從高等學校的本質(zhì)出發(fā)，政府也應該在保證高校完成教育目的*圍內(nèi)，給予高校更多的自主權(quán)。結(jié)語高校獨立法人確實立，據(jù)筆者的分析，應該是不僅包括民事主體地位，更應該包括行政主體地位。雖然高校還不能完全脫離政府的控制，但與政府的關(guān)系中，仍然應該屬于外部行政關(guān)系。政府的職能是確保高校完成國家的教育任務，并且對高校是否違反法律進展監(jiān)視，是一個統(tǒng)籌規(guī)劃的職能。而高校作為專門的社會組織，在法律法規(guī)的規(guī)定的職權(quán)*圍內(nèi)，應具有完全的自治權(quán)。高校屬于法律法規(guī)授權(quán)的社會組織，又是獨立的法人主體，在教育法中應作為獨立的公法人。當然現(xiàn)階段，仍然存在各種爭議，但是如筆者上文所述，這些爭議說明社會群眾對高校法人地位的重視，這種探討也必將增進人們對于高校法人地位的認識、促進高校的進一步獨立。參考文獻1、潘世欽、、*小干、顏三忠主編，教育法學[M]，**，