農村人口流動對當前村民自治的影響及對策邱輝村民自治是我國基層民主政治發(fā)展中具有歷史性意義的制度創(chuàng)新，是廣大農民政治參與的主要形式，同時也是農村人民公社解體以后我國民主政治發(fā)展的重要途徑。自全國第一個村民委員會出現以來，村民自治已經走過了近30年的發(fā)展歷程，這對于推動我國基層民主政治發(fā)展，促進廣大農村的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，起到了巨大的積極作用，也積累了非常豐富的實踐經驗。然而，自上個世紀90年代后期以來，尤其是進入新世紀以來，隨著我國城市化進程加快和農村社會變革深化等各種因素的影響，農村人口大量流動對廣大農村村民自治產生了深刻影響，使許多地方的村民自治陷入困境，有的地方甚至難以為繼。一、農村人口大量流動使村民自治陷入困境1.農村人口大量流動給民主選舉帶來的挑戰(zhàn)(1)農村人口大量流出使村委會選舉難以達到法定人數上個世紀80年代改革以來，伴隨著家庭聯產承包責任制的普遍實施，以及村民自治和政社分開的興起，農村自治組織和自治力量開始形成，村民自治逐漸成為我國農村生活中的主要政治模式。然而近些年來，由于社會的變遷以及經濟的高速發(fā)展，這一農村社會的治理模式也隨著這些變遷而遇到一系列新情況、新問題，其中較為突出的一個問題，便是由于大量農民進城務工而導致村民自治的選舉合法性受到嚴重挑戰(zhàn)，選舉人數遠遠達不到法定人數的要求。許多進城務工的村民的戶籍雖在農村，而本人卻長期生活在城市，因而缺乏參與農村政治生活的意愿。由于大量具有法定資格的村民未能參與農村的村委會選舉，從而使村民委員會選舉的合法性難以得到保證。第六次全國人口普查數據顯示：六個中西部省份的常住人口出現了“負增長”。按負增長的幅度排序分別是：重慶(-6.6%)、湖北(-5.0%)、四川(-3.4%)、貴州(-1.4%)、安徽(-0.6%)和甘肅(-0.2%)。這六個省份，無一例外都在中西部地區(qū)，而且相連成片。如此規(guī)模的省域人口負增長，是中國人口發(fā)展和變化的新現象?？梢灶A期，隨著人口外流、低生育率持續(xù)，中西部地區(qū)人口將繼續(xù)向東部擴散，中部人口“空心化”會日益加劇。［1］從數據分析可以看出，由于中西部地區(qū)主要是以農民為主的省份，其人數的大量流出，必然致使村委會選舉中出現法定人數不夠以及村民自治難以為繼的問題。以四川省平昌縣為例：平昌有83萬農民，其中30萬學生兒童，31萬外出務工。因而有位長期從事農村工作的基層領導者認為，要靠剩下這部分村民來進行村民自治，顯然是自欺欺人。［2］這些新情況的出現，使目前的村民自治更多成為一種形式化的村民自治，實際上廣大村民對于村級事務逐漸缺乏興趣，還不如進城務工賺取經濟來的實惠，加之村民返鄉(xiāng)參加選舉又有諸多不便等客觀原因，造成廣大村民難以參與農村政治生活，最終嚴重影響了村民自治的實效性。（2）農村社會精英流出使村委會選舉難以選出合適人選再進一步分析，即便村民委員會選舉可以正常進行下去，然而村民的民主選舉也只能選出精英來進行治理，但卻不能培養(yǎng)和造就農村精英。由于大量農村人口進城，其中更多的是有文化、有才干的農村精英，這些農村精英來到城市發(fā)展，給城市帶來活力并且推動了城市的發(fā)展，然而在一些中西部農村甚至選不出合適的“當家人”。在農村有文化素質的農民本身就不多，而現在留在農村的主要是一些老人、婦女和孩子，從而造成村委會選舉難以選出合適人選。據調查統(tǒng)計,在外出務工人員中，18~45歲的青壯年占92%，具有初中以上文化水平的占70%，男性比例高達79.2%。留守在農村的大多是沒有文化或文化程度很低的婦女、年幼的兒童和年長的老人，其文化程度、政治素質相對較低。從而，村委會選舉參選人數較少、村委會成員選擇面較窄，村民選擇合適的人選就越來越困難。［3］2.農村人口流動致使民主管理機制難以維持（1）村干部棄職流失現象嚴重致使民主管理舉步維艱還須值得注意的是，如今有些村干部雖然當選了，但是由于經濟原因卻還是想出去務工。有人說現在的村官“似官非官，非農實農”，不少中西部地區(qū)村官待遇很低，“說出來都寒磣人”，一年下來收入還不如外出打工一個月的收入。據了解，河南偃師在外打工的村干部占干部總數的70%以上。［4］由于村干部的家庭生活缺乏可靠的經濟保障，無法依靠通過政府補貼和農業(yè)收入來維持自身的經濟需求，所以許多村干部不愿繼續(xù)留任參與村務工作，而更情愿去進城務工。不少村干部認為：“樹挪死、人挪活”，“水往低處流、人往高處走”，進城務工至少可以維持自己的經濟需求，甚至還可以讓自己在城市中尋得自己的發(fā)展空間，獲得更多的經濟收入。于是在中西部農村，有的地方村干部棄職流失現象嚴重，而村干部后備人選更是難以找尋。如果連村干部都留不住而棄職外出，那么就很難談得上什么“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。（2）村務公開流于形式致使民主管理難以落實農村民主管理最主要的形式就是村務公開，村務公開就是讓村民了解村務，參與民主決策，對村干部行為進行監(jiān)督，保證村民能夠更好的行使當家作主的權利，實現民主管理。因為它直接關系到廣大村民的切身利益是否能夠得到保障。而如今大量農村人口外流導致村民會議難以召開，許多地方甚至連村民代表會也難以召開，從而給村級民主管理帶來嚴重影響，造成村務公開往往流于形式，民主管理很難具體落實。伴隨農村人口大量流出，許多村民長期不在村莊而是外出務工，村民逐漸漠視村莊事務而留心于城市的發(fā)展，致使村民缺乏參與村莊事務的動力，缺乏對村務公開的有效監(jiān)督，導致村務公開這種民主管理往往流于形式。許多村莊出現“空殼村”的現象，村民自治出現生存困境，并且一些村莊還出現惡勢力造成的社會穩(wěn)定性差等問題，加大了農村治理的難度。二、農村人口流動使村民自治的社會條件發(fā)生深刻變化著名美國政治學者亨廷頓從人口統(tǒng)計學角度來看，現代化意味著生活方式的改變、健康水平和平均壽命的明顯提高、職業(yè)化和地域性流動的增長，以及個人升降沉浮速度的加快，特別是和農村相比，城市人口的迅猛增長。［5］E.G.Ravenstein(1885,1889)也認為：人們進行遷移的主要目的是為了改善自己的經濟狀況，并對人口遷移的機制、結構、空間特征規(guī)律分別進行了總結，提出著名的人口遷移七大定律(表1)。［6］表1拉文斯坦“遷移定律”研究領域具體定律定律內涵遷移機制經濟律為了提高和改善生活質量而進行遷移城鄉(xiāng)律鄉(xiāng)村居民比城鎮(zhèn)居民遷移可能性要大遷移結構性別律女性遷移以短距離為主，且相對于男性遷移傾向更強年齡律各年齡段，人口遷移的傾向是不同的，青年人是人口遷移的主體空間特征距離律移民的數量分布隨著距遷入中心距離的增加而減少遞進律中心城市吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口所造成的空缺，將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊更遠地區(qū)的居民所填補，直到中心城市的吸引力波及到最偏遠的角落雙向律遷移的流向不是單向的，每一股主流都伴隨相應逆流存在如表所示：通過大量農民進城務工這一事實，我們不僅僅看到人口流動的表面現象，而應當從這個表面現象中發(fā)掘出更深刻的問題，比如：現在很多農民來到城市后，其生活方式的改變、價值觀的變化、思想觀念的轉變以及政治參與態(tài)度的變化，這些變化在不同程度上正在影響著農村社會的治理方式。由于大量村民離開導致鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”，支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。［7］更重要的是，人口的大量流失也導致村民自治的基礎條件發(fā)生了很大變化，主要表現為：農村人口流動使農民與農村的利益關系淡化原先農民熱衷于聯產承包責任制的實行和村民自治的推行，因為能使農民獲得看得見、摸得著的利益。于是才會有安徽小崗村那十幾戶按下血印進行的改革，才會有廣西宜州第一個村民委員會的誕生，這都是由農民自發(fā)的思變過程，來自于農民自己的實踐創(chuàng)造。古語云：“窮則思變”，其易窮則變，變則通，通則久。[8]我國向來是“弱社會——強國家”的政治格局，村莊事務更多是由國家的主導與引導，民主意識被禁錮，民主的土壤未能生成。由于聯產承包責任制的實施，伴隨著人民公社的解體與村民自治的政治模式的興起，農村政治權威的合法性開始發(fā)生改變，農村社會政治權力結構的運作方向也開始了由過去的“自上而下”到“自下而上”的轉變。在村民自治實踐中，民主意識逐漸深入到每個村民心中，民主的土壤逐漸形成。如今農民的身份已經發(fā)生了轉變，由過去的“臣民”、“草民”，逐步成為自己的“當家人”。農民通過村民自治這合法化的途徑尋求自身的合法利益，并且通過村民自治的途徑獲得政治參與的權利，從而可以表達自身利益的需求，其需求得到滿足和利益得到展現，充分調動和激發(fā)了村民政治參與的積極性。隨著改革的深化，農村小農經濟與集體經濟的意識逐漸被現代的市場經濟意識所取代，并且隨著經濟利益需求的變化出現了農村人口大量流動，農村人口流動改變了農村原有的生產以及生活方式，許多農民“似農非農”已經不是傳統(tǒng)意義上的農民，農民不再固作于土地從事農業(yè)生產活動，而更多的是轉入非農業(yè)生產的第二、三產業(yè)。農民脫離土地的束縛后在農村社會中擁有了更多的自主性，進城的農民已經漸漸地不再思考農村事務如何去參與和解決，取而代之的是如何在城市獲得更多的發(fā)展機會和更大的發(fā)展空間。正是伴隨著農民停留村莊的時間長短與空間距離發(fā)生了相應的改變，于是他們對于村莊事務的社會關聯度逐漸下降，并且利益的相關性也在逐漸淡化，從而造成農民參與村民自治的積極性隨之下降。而且隨著農村無稅費時代的來臨，農民與農村的利益相關性更加淡化，對于村莊事務的參與也就越來越缺乏動力。農村人口流動使村民政治參與態(tài)度發(fā)生變化現如今許多流動的農民在職業(yè)身份上也發(fā)生了很多改變，由原先統(tǒng)一的農民轉變?yōu)楝F在的工人、服務人員、管理人員以及民營企業(yè)家等多樣化的改變。農民在經濟上已經不再依附于土地，而是享有了更多的自由選擇權。農村已經遠遠不能滿足于現代農民的需求，所以更多農民流向城市流動尋求自身的發(fā)展。進入城市后農民的視野更為開闊，文化水平明顯得到提高，民主素養(yǎng)也跟著得到提升，市場經濟意識與競爭意識也不斷得到增強。這就加劇了農民政治參與的態(tài)度的變化。這主要是基于政治參與成本的考量。因為村民需要從這種政治參與中獲得參與的政治利益，從而在經濟上獲得更大的利益。但村莊的政治參與不再給進城的農民帶來什么實際利益，而參與的成本反而由于空間距離的加大而大大增加。大量進城的農民已經事實上脫離了村莊這個共同體組織，對于農民來說：土地已經不是唯一的選擇，參與也罷，不參與也罷，政治參與的態(tài)度歸根到底是因為利益關系的存在而存在，利益關系不存在了即便參與也就是一種形式而已。這就最終導致他們對于村民自治的參與態(tài)度必然從積極逐漸轉為冷漠，他們對于村民自治的熱情早已時過境遷。3.農村人口流動使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化逐漸衰落傳統(tǒng)農村社會是以親緣關系為基本紐帶和宗法關系聯系為基礎的村落，致使農村是以“人情”為紐帶編織而成的一個熟人社會。隨著人民公社的解體與村民自治的興起，農民自身的自治意識被重新的喚醒，農村社會逐漸成為一種自治性的社會共同體。然而如今農村大量人口流出，傳統(tǒng)的村莊已經不再是農民生產與生活的主戰(zhàn)場，而更多的是把自己的目標放在城市。這種人口的大量流動，必將導致農村社會鄉(xiāng)村文化的逐漸衰落。在這一進程中，由于鄉(xiāng)村文化觀念逐漸被淡化，村干部的權威性也逐漸式微，農民脫離土地的束縛致使在農村社會中農民有了更多的自主性。過去那種以血緣關系和宗法關系為紐帶的傳統(tǒng)文化被打破，原先在農村的家族文化、民風民俗被現代意識逐漸取代，于是對農村的未來發(fā)展產生了深遠的影響。由于農民流動時間的長期化，將會對農村發(fā)展產生嚴重的遏制作用：進城務工的農民中有不少人將子女也帶到城市（即所謂的農民工子女），他們從小就在城市接受教育，早已習慣于城市的生活方式，長大后繼續(xù)留在城市工作和生活，這樣一代又一代地傳遞下去，最終將導致一些偏遠農村長期得不到發(fā)展而出現停滯和衰落的狀態(tài)。三、對策與思考1.深化基層民主制度創(chuàng)新，探索基層社會管理新機制面對村民自治進程中出現的上述各種困難和問題，只有對農村社會現有的治理模式繼續(xù)深化改革，才能推動村民自治進一步深入發(fā)展。成都從2008年開始探索基層社會管理新機制，2008年成都市在推進農村產權制度改革中矛盾重重，不斷發(fā)生糾紛，基層干部調解作用十分乏力，于是，成都市決定鼓勵各縣、區(qū)自行探索村級社會管理的新模式，在實踐中逐步探索建立一種新的村級治理模式，即建立“兩委（村黨組織、村民委員會）加一會（村民議事會）”的管理辦法，在所有村和涉農社區(qū)由農民直選成立“議事會”，構建了黨組織領導、議事會決策、村委會執(zhí)行、其它經濟社會組織廣泛參與的新型村級社會管理模式。“村民議事會”的出現，有效地解決了以往由于大量村民外出打工而無法召開村民大會和村民代表會議的難題，為村民廣泛參與村務管理、民主決策提供了一個切實有效的平臺。新津縣袁山村二組的議事會成員曾建昌說：“以前村里的事，都是村委會管，村民根本不了解。現在，修不修路、怎么修、誰來修都由村民決定。”[9]村民對村級事務自己說了算，一方面，給村民提供一個說話的平臺；另一方面，給村干部也起到一種監(jiān)督作用。這種“村民議事會”由“代民做主”為“由民做主”，使村民自治不再僅僅是形式化的民主，而是農民自己真正參與討論切身利益事務的實際化民主，從而有力促進了村民參與村級事務的積極性，推動了村民自治組織的新發(fā)展。2.培育農村民間組織，增強留守村民的自治能力同時我們還必須注意到，盡管目前雖然有大量農村人口流動進城，但仍然還有很大部分農民留在農村生產和生活，因而，還應當重視在新農村建設中培育和扶持基于農民共同需要以及共同利益取向的民間組織，增強村民的自治能力。例如：一些留守的農村老人和婦女組成幫扶隊，對一些村民事務進行幫助；一些宗族組織對于村民自治以及村民事務在一定程度上也有著積極的作用。［10］我國農村向來是一種“人情”社會，很多人更看重的是一種情感，因而或許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村干部不能解決的事情，而這些民間組織出面就有可能得到化解，也就不需要召開村民議事會進行開會，從而降低了解決這些村莊事務的成本，更有利于促進村莊的和諧發(fā)展。因此，通過積極發(fā)展農村民間組織來培養(yǎng)村民自治的能力，可以促進村民自治的進一步發(fā)展。通過“以村帶企、以企帶村”，穩(wěn)住一批積極參與村莊事務的村民在有條件的地方，由于企業(yè)進村而促進了農村社會發(fā)展，同時也遏制了大量人口流動的問題，吸引和留住了一批積極參與村莊事務的村民。許多村民千里迢迢的跑到外面就業(yè)，是為了在經濟上維持自身的生存與發(fā)展，但在家庭生活以及子女教育等方面卻要付出相當大的代價。如果村民在家門口就能夠就業(yè)而且能得到不錯的收益，那么許多村民還是情愿留在農村發(fā)展。并通過這種發(fā)展途徑，可以加快村企的產業(yè)化集成，建立一個農村與城市共同發(fā)展的新模式。在這種發(fā)展模式中，村莊與企業(yè)共同打造農村版產業(yè)園，從而實現“以村帶企，以企帶村”雙向互補性的發(fā)展。由于大量農民可以在當地就業(yè)，于是就有動力并且也有條件及時參與村莊公共事務以及村務管理，這對于推進村務公開和民主管理，顯然具有非常重要的促進作用。因此，我們應當大力倡導“以村帶企，以企帶村”這種雙向互補性的發(fā)展模式，加快農村社會的現代化，構建城鄉(xiāng)一體化的平衡式發(fā)展。4．大力宣傳建設新農村的重要性，積極支持農民建好新農村此外，我們還必須清醒地面對我國是“農業(yè)大國、農民大國”這一現實國情，并且這個階段還將持續(xù)很長一段時間，而決不能沒有節(jié)制地宣傳、動員農民進城，讓農民感到城里遍地流金，從而使農民失去究竟是當市民還是當村民的理性判斷。我們在實現城鎮(zhèn)化的進程中，必須深刻認識到過快和過度的城市化必然會引發(fā)大量的社會問題，一定要防止掉入拉美陷阱。巴西上世紀六七十年，正是由于過度城市化從而使廣大農村凋敝，給社會發(fā)展造成嚴重問題。為解決過度城市化帶來的問題，國家為此還專門成立了農村發(fā)展部，采取買地給農民、將國有土地分給農民等措施，鼓勵農民回到農村，建設農村。這一深刻教訓不應在中國重演。因此，我們應高度重視并正確引導輿論，大力宣傳建設新農村在中國現代化進程中的必要性、重要性，提倡和引導農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建設自己的美好家園。同時，還要按照生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的總體要求，鼓勵和支持農民創(chuàng)造良好的生產、生活、生態(tài)環(huán)境即“三生”環(huán)境。此外，還要大力發(fā)展農村先進生產力，建設現代農業(yè)，推進農業(yè)產業(yè)化經營，千方百計增加農民收入。各級政府應積極倡導和弘揚創(chuàng)業(yè)精神，形成大力支持農民就地創(chuàng)業(yè)的政策導向，激發(fā)農民的創(chuàng)業(yè)沖動，充分挖掘本地民間資源，大力發(fā)展農村中小企業(yè)，形成村村謀發(fā)展、家家忙致富、人人思創(chuàng)業(yè)的生動局面。通過社會各方面的共同努力，加快農村的基礎設施建設，構建農村流通網絡，推進農村信息化進程，更新農民思想觀念，重構農民的生活方式，逐步建成居住環(huán)境社區(qū)化、生產方式合作化、生產工具機械化、公共產品公益化、素質知識化、流動市場化、教育醫(yī)療制度化、養(yǎng)老保險普及化、城鄉(xiāng)服務一體化、生態(tài)環(huán)境良性化的社會主義新農村。[11]總之，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，城市吸納大量農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)，農村人口大量流出，必然對農村村民自治產生長期而深刻的影響。城鎮(zhèn)化過程是每個國家在現代化進程中不可逾越的歷史階段，從總體上看是有利于整個國家的長遠發(fā)展的。然而，任何事物總是具有兩面性，城鎮(zhèn)化在帶給我們發(fā)展的同時也會給我們帶來諸多問題，對于農村的影響尤其深遠。[12]正是在這樣的情景之下，于是便會出現村民