財政中期滾動預算在部門預算中的應用研究本文從網絡收集而來，上傳到平臺為了幫到更多的人，如果您需要使用本文檔，請點擊下載按鈕下載本文檔（有償下載），另外祝您生活愉快，工作順利，萬事如意！

一、引言

隨著我國財稅體制的不斷深化改革，部門預算體系不斷地完善，現(xiàn)階段，部門預算中一些短視性、隨意性等缺陷的存在，導致預算工作的總體質量受到比較大的影響。為提升預算管理和控制，并加快建立現(xiàn)代財政制度，今年發(fā)布了《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，該意見對今后財政預算的編制引入中期財政規(guī)劃、三年滾動財政預算，使得政府花錢將更具有前瞻性、有效性和可持續(xù)性，進而促使部門預算體系更加完善的發(fā)展。

二、財政預算管理現(xiàn)狀

我國在進行財政預算管理時，主要是對年度預算進行管理，也就是說，在進行預算編制工作時，周期為財政年度，將本年度的收支預算及明細列出來，對于本年度之后其他年度的財政預算，并不會在本年度中做出安排，年度財政預算是每年都需要進行的工作。此種財政預算管理的實施有利于預算資金統(tǒng)計分析的有效開展，但是在實踐的過程中，財政年度預算管理方式也暴露出一些缺點，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

不利于中長期發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)

國家對于整體的宏觀發(fā)展會制定相應的政策，而這就是國家整體預算編制的來源；地區(qū)在發(fā)展經濟時，會按照合理的發(fā)展規(guī)劃來執(zhí)行，而發(fā)展規(guī)劃就是地區(qū)制定預算的依據(jù)；部門在進行預算編制時，所依賴的是其戰(zhàn)略目標。無論是國家，還是地區(qū)或是部門，在進行發(fā)展規(guī)劃的制定時，周期多為3～5年。財政預算的編制周期為一年，只對本年度內的各項工作計劃實行支持，這與國家、地區(qū)、部門的中長期計劃之間匹配性比較差，無法有效的支持中長期發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)。

跨年度工作的開展和資金管理受到限制

通常來說，一些比較重大的項目在實施時，其所需的周期經常會跨年度，這樣一來，在制定項目資金的整體規(guī)劃時，會受到財政預算的限制，致使項目資金規(guī)劃的完整性比較差，而在推動跨年工作發(fā)展時，難度也比較大。[1]另外，有些項目受到立項周期、分階段撥付資金等因素的影響，預算執(zhí)行需要跨年度進行，這導致在對資金管理時，有效性比較差，管理效率也比較低。

不符合預算績效管理的要求

有些預算項目在開展時，在財政年度周期內無法體現(xiàn)出績效的效果，如公共工程。因此，此時開展的績效評價準確性就會比較差，無法將資金績效準確的體現(xiàn)出來，這與績效管理的要求是不符合的。

風險預判能力比較差

對于一些財政投入來說，當前的時期內，并不存在風險性，但是在未來的時期內，可能存在著投入增多或者投入損失的風險，這些風險在財政年度內并不會發(fā)現(xiàn)。因此，在制定財政預算時，并不會制定風險防范與控制措施，等到風險發(fā)生時，將會帶來非常嚴重的影響，甚至產生財政資源浪費的現(xiàn)象。[2]

三、中期滾動預算的定義和發(fā)展歷程

中期滾動預算的定義及特點

中期滾動預算，是指在中期宏觀經濟和政策規(guī)劃的指導下，對預算進行連續(xù)滾動的管理。在中期滾動預算中，預算期并不需要與會計年度相一致，而是將多個會計年度都包含在內，通過滾動的方式逐期向后，預算期始終保持在一個固定期內。在制定中期滾動預算時，第一個預算規(guī)劃的時間為預算年度，除此之外，其他規(guī)劃都屬于導向性的預算以及指示性的預算。

中期滾動計劃具備自身獨特的特點，主要表現(xiàn)在四個方面：第一，中期視角。從周期方面來看，公共政策的時間是非常長的，對于公共政策與政策之間關系的強化，取決于預算時間框架的長短，在預算年度之后，2～4年的時間為中期，在制定中期滾動預算時，通常為3～5年的周期，在預算周期不斷擴展的過程中，政府逐漸提升預算的前瞻性，從而強化了公共政策的連續(xù)性，最終準確的評估了財政效率。[3]第二，預算估計。中期滾動預算的周期相對比較長，因而所具備的精確性會比較低，盡管如此，在進行預算估計時，還是會與中期的宏觀經濟規(guī)劃以及財政政策趨于一致。第三，聯(lián)結政策。預算的支出是由政府來進行控制的，通過公共政策的實施，將自身所承擔的職能實現(xiàn)，由此看來，預算與政策之間是相互連接的，在中期滾動預算中，以中期宏觀經濟框架為依據(jù)進行編制預算，同時，還需要與財政政策目標相一致，這將聯(lián)結政策的特點很好地體現(xiàn)了出來。第四，績效導向。在實施中期預算的過程中，后續(xù)的支出報告是必須要上交的，而且在結束之后還需要提交相應的成果報告，這樣做的目的是為了有效實現(xiàn)績效評價，從而加強預算的可控性，保證預算的科學性。

中期滾動預算的發(fā)展歷程

從國際上來看，美國是最早實行滾動預算的國家，凱恩斯主義對于國家干預是十分認可的，在經濟發(fā)展的過程中，為了將經濟波動減少，需要對政府和經濟進行調控，調控的手段就是預算。在20世紀70年代到80年代，滾動預算得到了大發(fā)展，中期預算受到越來越多的認可，主要是因為在經濟危機與財政危機的影響下，國家經濟的發(fā)展受到了比較嚴重的影響，為了實現(xiàn)經濟的長遠發(fā)展，各年的收支必須要保證在基本平衡的狀態(tài)中，由此才得到了各國政府的歡迎。[4]近年來，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都十分重視中期預算的編制。從我國來看，我國對中期滾動預算的重視程度越來越高。在2016年，國務院制定了相應的深化預算管理制度改革的決定，在這個決定中，明確地規(guī)定了我國需要編制三年滾動財政計劃，在編制的過程中，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、國家宏觀調控政策與財政預算之間要保持具有一致性，以便于有效地將財政風險降低。

四、中期滾動預算的意義和作用預算管理水平提升

在編制中期滾動預算時，要充分地考慮實際的經濟發(fā)展狀況，同時還需要參考政府的宏觀規(guī)劃，這樣才能保證編制出來的預算具備比較高的科學性，由此看來，中期滾動預算管理對于總量控制來說，有著很好地促進作用。中期滾動預算中包含未來幾年內的財政預算，對于未來財政支出的重點項目，都會進行詳細的規(guī)劃與安排，這使得預算的精細化程度和科學化程度顯著的提升，對于年度財政預算存在的跨年度限制問題，可以很好地解決，并促使相關職能部門將目光放置在長遠的角度上，實現(xiàn)財政收支結構的優(yōu)化。

加強實施績效預算

所謂績效預算，以政府的相關經濟和事業(yè)計劃為前提，在制定實施方案時，根據(jù)政府的職能來進行，并與政府的施政目標相一致，同時，在確定方案執(zhí)行的費用時，應用成本效益分析方法，最終完成預算編制。[5]通過績效預算的制定，公共資金的使用效率得到顯著的提升，同時，政府部門的績效也能夠得到改進。不過，我國當前的績效預算還不完善，需要進行相應的改革，通過中期滾動預算的制定，促進績效預算改革的實施，從而真正的發(fā)揮績效預算的作用。

優(yōu)化預算資源配置

財政資源是有限的，在進行配置的過程中，要實現(xiàn)科學配置，以便于提升財政資源的利用效率。在對預算資源進行優(yōu)化配置的過程中，需要綜合考慮國家的發(fā)展戰(zhàn)略以及宏觀政策，中期滾動預算在編制時，恰好與這兩方面的因素相一致，由此一來，通過中期滾動預算管理，可以有效地實現(xiàn)財政資源的優(yōu)化配置。[6]另外，對于支出結構，中期滾動預算也能夠實現(xiàn)優(yōu)化和調整，這樣一來，在實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的過程中，資金需求得到了有效地保證。

提升風險防范能力

政府在進行財政管理的過程中存在著很多的干擾因素，這使得政府的收入、支出等都受到不同程度的影響，進而導致財政管理存在一定的風險性。在中期滾動預算管理中，中期支出框架以及財政政策計劃是其中重要的管理內容，這些內容對財政風險的防范是十分有利的。通過中期支出框架，未來的潛在影響可以準確地確定，從而對財政支出、收入等相應的情況進行科學的預測；而通過財政政策報告，合理的對未來一段時間內的財政風險進行評估和量化。由此，政府防范財政風險的能力得到了顯著的提升。

五、現(xiàn)階段開展中期滾動預算工作存在的難點

缺乏健全的制度指導

對于財政預算管理來說，中期滾動預算有著非常重要的促進作用，為了有效發(fā)揮其作用，就需要建立健全的法律保障，然而，我國中期滾動預算發(fā)展得比較晚，其法律地位還未得到明確，這也導致相應的規(guī)章管理制度建立的不完善。[7]在新預算法中，涉及了預算平衡、跨年度預算等內容，也提出了相應的要求，但是對于中期滾動預算的具體實施，并未進行細化的說明，由此一來，中期滾動預算作用的發(fā)揮就受到了很大的限制，無法有效的約束年度預算，這也使得中期滾動預算只能作為年度預算的參考。

缺乏科學的預測方法

從我國中期滾動預算實踐的效果來看，在進行預算編制時，細化程度無法滿足規(guī)定的要求，尤其是在第二年度和第三年度，細化程度更差，難以保證有效性，對于實踐來說，具備的指導意義是比較差的。之所以會產生這樣的現(xiàn)象，是因為在進行中期滾動預算編制時，使用的預測方法缺乏科學性及準確性，而且預測基礎的科學性也比較差，在對未來發(fā)展趨勢進行預測時，預測結果的有效性比較差，最終影響了預算安排的正確性。從嚴格意義上來講，我國所實施的中期滾動預算只能是一個指導性計劃，并非真正的預算編制。

缺乏有效的預算績效管理

年度預算一個顯著的缺點就是與宏觀政策之間的聯(lián)系性比較差，對于預算績效管理的要求，無法實現(xiàn)有效的滿足，而中期滾動預算在進行編制時，以財政支出結果為導向，這有效的彌補了上述缺點。因此，中期滾動計劃能夠滿足預算績效管理的要求，在進行預算績效管理時，需要將績效目標準確的明確。[8]從我國當前的中期滾動預算來看，預算的編制及執(zhí)行是實施過程中的重點，預算績效管理尚未有效的開展，最終導致中期滾動預算編制價值的無法很好體現(xiàn)。

六、中期滾動預算在部門預算中應用的幾點建議

各預算部門是本部門中期滾動預算的編制和實施主體，應當負責做好部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與中期滾動預算的銜接，并會同同級財政、發(fā)改等部門建立中長期重大事項論證機制；研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算分年度收支數(shù)額；組織編制本部門及所屬單位部門預算中期滾動預算；組織實施本部門中期滾動預算，并監(jiān)管所屬單位部門預算的中期滾動預算的實施情況；開展本部門的監(jiān)督自查和績效自評等工作。針對在部門預算中如何應用中期滾動預算提出以下建議：

完善中期滾動預算的制度規(guī)定和操作指引

預算部門如何編制實施中期滾動預算，需要財政部門有明確的制度保障和可執(zhí)行的操作指引。中期滾動預算的制度需要明確：各部門在中期滾動預算編制和實施過程中的職責分工、編制流程、編制內容、實施方式、調整方式、績效考核方式等全過程。制度的規(guī)定不僅要全面，并具有較強的可操作性、指導性。另外，政府在執(zhí)行滾動預算的過程中，要加強預算公開，讓公眾充分的了解預算及其編制過程，從而調動公民參與預算的積極性，通過公民參與，加強了對滾動預算編制的監(jiān)督，提升了編制的謹慎性及科學性。[9]

提高中期滾動預算的約束力和穩(wěn)定性

第一年的年度預算編制必須在中期滾動預算的總體框架下進行，后兩年預算指引相應年度預算，當需要調整時，須有充分的政策依據(jù)并按預算報批程序執(zhí)行。如果框架的約束力比較小時，中期滾動預算的精細化程度就會降低，最終成為一個籠統(tǒng)的計劃，并不具備實際的效力。因此，真正的中期滾動預算應具有較強的約束力、穩(wěn)定性。

提升項目管理能力做好滾動預算對接

推進中期滾動預算管理的一個重要前提，就是做好預算項目管理。一是要分類別管理預算項目，將預算項目按層次劃分，按照不同的政策要求進行編制和管理。區(qū)分哪些項目為中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，需分解細化并分年計劃。哪些可以為當期實施執(zhí)行的具體項目。二是有效提高預算項目的穩(wěn)定性和準確性。完善項目管理制度和相關程序，項目基本參數(shù)，如名稱、內容和范圍等信息不得隨意調整，以保證項目的穩(wěn)定性和準確性。三是推進項目的全周期跟蹤管理。提升預算項目的管理水平，根據(jù)項目周期進行長期跟蹤滾動管理。同時，建立統(tǒng)一的項目管理平臺，將項目管理中涉及的預算、指標、結轉和結余等相關信息納入統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)項目的全周期滾動管理。明確預算目標做好項目預算績效自評

中期滾動預算需要實行績效評價管理。編制中期滾動預算時，須明確每個支出項目的績效目標，并在規(guī)劃實施階段建立支出項目使用績效考評機制，根據(jù)績效考評結果，淘汰使用績效差的項目，增補績效目標顯著的項目。

七、結束語

在當前的部門預算中，主要是采取年度預算的方式，在經濟及社會不斷發(fā)展的過程中，年度預算逐漸的暴露出一定的缺陷，為了彌補這些缺陷，我國開始推進實施中期滾動預算。然而，我國的中期滾動預算還處于起步探索階段，繼2016年初國家發(fā)布了《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》后，廣東省、山東省等先后出臺了一系列“實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見”，根據(jù)各地的具體指