中國(guó)村民自治的法學(xué)思考(2)法學(xué)理論論文(1)中國(guó)村民自治的法學(xué)思考(2)法學(xué)理論論文(1)

四、自治權(quán)現(xiàn)代意義上的自治是法治下的自治，因此，自治權(quán)的性質(zhì)不同于具有保障民族國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和完整的自決權(quán)的性質(zhì)。民族自決權(quán)的性質(zhì)是政治性的，而自治權(quán)應(yīng)當(dāng)是在法律之下的自治權(quán)。另外，自治權(quán)的內(nèi)容和自治范圍是由法律加以規(guī)范的，所以，依法自治是自治權(quán)的最重要的特色。（一）自治權(quán)的性質(zhì)自治的本意就是特定的主體自我處理自己的事情。就自治權(quán)而論，可以說(shuō)村民自治就是村民依照法律的授權(quán)辦理村民自己的事情。但是這種法律所授予的“自治權(quán)”究竟是個(gè)體村民的權(quán)利呢，還是全體村民的“集合”性權(quán)力？目前，大多數(shù)有關(guān)村民自治的著述在討論村民自治機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)使用“權(quán)力”，在討論這種權(quán)力的來(lái)源、歸屬和行使方式時(shí)，則稱村民的“民主權(quán)利”。但是很少?gòu)姆ɡ砩嫌枰躁U述（注：參見(jiàn)徐勇《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，第78-83頁(yè)；王振耀、白益華主編《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)建設(shè)》，第93-94頁(yè)。）。自治權(quán)在中國(guó)憲法和法律中得到了明確的肯定。憲法和法律所確定的自治權(quán)主要涉及兩種類(lèi)型，一類(lèi)是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所享有的自治權(quán)（注：《憲法》第4條第3款規(guī)定：各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。各民族自治地方都是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。），另一類(lèi)是特別行政區(qū)所享有的自治權(quán)（注：《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》第12條規(guī)定：澳門(mén)特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府?！吨腥A人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第12條也規(guī)定：香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。）。憲法和法律涉及這兩類(lèi)自治權(quán)的行使主體、條件和內(nèi)容，但都只是原則性規(guī)定。自治權(quán)在法律中的性質(zhì)和在國(guó)家權(quán)力以及公民權(quán)利體系中的地位，都有待于理論上加以探討和在法律中進(jìn)一步予以明確。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)是從什么地方來(lái)的呢？這一點(diǎn)在《憲法》第115條有明確的規(guī)定：自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其它法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策。也就是說(shuō)，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所行使的自治權(quán)是從憲法、民族區(qū)域自治法以及其它法律規(guī)定中獲得的，不是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所固有的。自治權(quán)的設(shè)定，主要是為了劃分中央政府與民族區(qū)域自治地方政府的管理權(quán)限，強(qiáng)調(diào)民權(quán)利。這首先是由他（她）的村民資格決定的，他（她）既然是村民共同體的成員，那就享有當(dāng)然的“成員權(quán)”。需要指出的是，即使是“依法被剝奪政治權(quán)利的人”，沒(méi)有“選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，但是由于選舉權(quán)和被選舉權(quán)只是民主權(quán)利的內(nèi)容之一而非全部，只要他（她）依然是村民會(huì)議的成員，就依然享有參加村民會(huì)議的權(quán)利；除了選舉村委會(huì)之外，村民會(huì)議決定其它事項(xiàng)時(shí)，他（她）依然享有表決權(quán)。盡管從某種意義上來(lái)說(shuō)，村民所享有的民主權(quán)利是憲法中“公民權(quán)利”的特定化和具體化，但是還必須認(rèn)識(shí)到，“公民”是個(gè)人相對(duì)于國(guó)家而言的，“村民”是一定社區(qū)內(nèi)的居民相對(duì)于社區(qū)團(tuán)體而言的，從法律關(guān)系上說(shuō)，公民和村民是農(nóng)村居民所具有的相對(duì)于不同關(guān)系中的兩重身分。對(duì)于村民自治中的“自治權(quán)”的認(rèn)識(shí)，如果從每一個(gè)村民對(duì)自治體或自治體機(jī)關(guān)的關(guān)系來(lái)看，法律對(duì)實(shí)行村民自治的賦權(quán)，不僅包括團(tuán)體意義上的自治權(quán)，還包括自治權(quán)行使方式上，每個(gè)村民享有的個(gè)體權(quán)利。村民自治權(quán)的運(yùn)作實(shí)際上是村民依照民主程序行使個(gè)體權(quán)利的結(jié)果。換言之，每個(gè)村民在村民自治中所享有的民主權(quán)利與村民自治權(quán)密不可分。當(dāng)我們說(shuō)，村民自治的民主是一種直接民主時(shí)，它不僅意味著村民委員會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生，還包括對(duì)于本村重大的自治事項(xiàng)——公共事務(wù)和公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)由個(gè)體村民所組成的村民會(huì)議決定。第二，每個(gè)村民參與四個(gè)“民主”的權(quán)利，是“參與權(quán)”，從權(quán)利類(lèi)型上說(shuō)，屬于“積極的權(quán)利”或“主動(dòng)的權(quán)利”（注：消極的權(quán)利是指不受?chē)?guó)家統(tǒng)治權(quán)干預(yù)的權(quán)利，即自由權(quán)。）。這種參與權(quán)，不得直接轉(zhuǎn)化為“必須行使民主權(quán)利”的義務(wù)。也就是說(shuō)，既然是權(quán)利，別人不得剝奪，但權(quán)利人可以放棄。目前部分地方的村民自治章程中，有村民不參加村民大會(huì)就課以罰款的規(guī)定（注：參見(jiàn)《山東省招遠(yuǎn)市歐家夼村村民自治章程》第2章第6條第3款，載于民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)有關(guān)法規(guī)、文件及規(guī)章制度文件匯編》（1995年），第383頁(yè)。），這種規(guī)定顯然不當(dāng)。第三，每個(gè)村民享有直接參加村民自治事務(wù)的民主權(quán)利，從另一種意義上來(lái)說(shuō)，也是村民對(duì)村民委員會(huì)行使職權(quán)的一種有力約束。這種約束表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是屬于村民會(huì)議決定的事項(xiàng)不得由村民委員會(huì)自行決定；二是屬于村民委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民享有監(jiān)督權(quán)。與村民這種監(jiān)督權(quán)相對(duì)應(yīng)的是，村民委員會(huì)負(fù)有特定的義務(wù)。具體而言，村民委員會(huì)的“權(quán)利”和”職權(quán)”的擁有和行使，必須遵循如下原則：一是在職權(quán)范圍內(nèi)行使管理權(quán)，不得越權(quán)；二是依照法律和章程規(guī)定的方式和程序行使，不得個(gè)人專(zhuān)斷；三是必須向村民履行法定的和章程規(guī)定的村務(wù)公開(kāi)義務(wù)，接受村民監(jiān)督，不得“黑箱操作”。也就是說(shuō)，村務(wù)公開(kāi)制度對(duì)村民委員會(huì)來(lái)說(shuō)，是必須履行的義務(wù)。五、村民自治體的行為規(guī)范——村民自治章程與村規(guī)民約從總體上來(lái)說(shuō)，村民自治是從屬于中國(guó)現(xiàn)行法治之下的自治，無(wú)論是村民還是村民自治機(jī)關(guān)的行為，都必須遵守現(xiàn)行法律法規(guī)以及國(guó)家政策的規(guī)定。但是，自治的積極意義在于，自治體成員可以在不違背法律法規(guī)以及國(guó)家政策的前提下，根據(jù)民主議定原則確定適用于自治體內(nèi)部的行為規(guī)范。村民自治章程、村規(guī)民約就是這類(lèi)行為規(guī)范。（一）村民自治章程、村規(guī)民約的性質(zhì)從社團(tuán)的意義上來(lái)說(shuō)，自治強(qiáng)調(diào)特定群體中人們之間的行為規(guī)范是由該群體的成員自己創(chuàng)設(shè)的。因此，村民自治章程和村規(guī)民約實(shí)質(zhì)上就是村民為實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)所創(chuàng)設(shè)的行為規(guī)范，它是全體村民意志的集中體現(xiàn)。由此可以得出結(jié)論，村民自治章程和村規(guī)民約只能由內(nèi)部產(chǎn)生，而不能由外部產(chǎn)生，更不能由政府強(qiáng)行規(guī)定。（二）自治行為規(guī)范與國(guó)家法律法規(guī)及政策的關(guān)系村民自治章程和村規(guī)民約作為調(diào)整村民行為的規(guī)范，在村民自治組織內(nèi)部具有約束力。這種行為規(guī)范與國(guó)家法律法規(guī)以及國(guó)家政策的與區(qū)別可以概括如下：首先，自治行為規(guī)范是根據(jù)法律授權(quán)而創(chuàng)制的，因此，它不得違反法律法規(guī)以及國(guó)家政策，這是不言自明的。其次，自治規(guī)范也是國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)家政策的補(bǔ)充性規(guī)范。國(guó)家法律無(wú)論是公法還是私法，從其各種規(guī)范的具體內(nèi)容看，均可分為授權(quán)性規(guī)范（或賦權(quán)性規(guī)范）、任意性規(guī)范（或補(bǔ)充性規(guī)范）和強(qiáng)制性規(guī)范三種類(lèi)型。當(dāng)我們說(shuō)自治規(guī)范不得與國(guó)家法律相抵觸時(shí)，意思是說(shuō)：凡國(guó)家法律所確定的強(qiáng)制性規(guī)范，不得由自治規(guī)范予以變更；凡國(guó)家法律授予或賦予個(gè)人的權(quán)利，不得由自治規(guī)范予以剝奪。自治規(guī)范是自治體根據(jù)國(guó)家法律對(duì)其授權(quán)而制定的、針對(duì)自治體內(nèi)部各種公共事務(wù)和公益事業(yè)管理的具體行為準(zhǔn)則。再次，國(guó)家法律的實(shí)施以國(guó)家所擁有的合法強(qiáng)力為后盾，而自治規(guī)范的實(shí)施主要是由自治體的成員和自治機(jī)關(guān)自我實(shí)施，并且是以說(shuō)服教育為主的方式予以實(shí)施。（三）村民自治章程與村規(guī)民約的關(guān)系從村民自治的實(shí)踐來(lái)看，村規(guī)民約主要是有關(guān)“公序良俗”的約定。其內(nèi)容包括公共道德、公共秩序、社會(huì)治安等等；村民自治章程則是比村規(guī)民約層次更高、約束力更強(qiáng)并且更為完整的行為規(guī)范，其內(nèi)容包括村民自治機(jī)關(guān)的設(shè)置、職權(quán)和行為規(guī)則，公共事務(wù)和公益事業(yè)管理的具體制度等。因此村民自治章程可以說(shuō)是《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施的具體化。（四）村民自治章程和村規(guī)民約的效力村民自治章程和村規(guī)民約的實(shí)施主要靠自治組織自身的力量，并且以公共輿論和說(shuō)服教育為主要手段。但是在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)村民自治章程和村規(guī)民約，均規(guī)定了違反這些規(guī)則的罰款以及其它強(qiáng)制性措施。有些學(xué)者認(rèn)為，罰款屬于國(guó)家公共權(quán)力的內(nèi)容，即行政強(qiáng)制措施的一種，村民自治組織不得擁有對(duì)其成員進(jìn)行罰款的權(quán)力。這種觀點(diǎn)值得推敲。比如，有一份村規(guī)民約規(guī)定，凡偷盜村果園的一個(gè)蘋(píng)果，罰款元。這里的“罰款”一詞，未必就是行政法意義上的“罰款”，其真實(shí)含義是一種“懲罰性賠償”，猶如我們常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)合同中的違約所執(zhí)行的“定金罰則”。當(dāng)然，對(duì)村民自治章程和村規(guī)民約中的有關(guān)懲罰性措施，必須做出原則性限定，否則不加限制地頒布對(duì)村民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)施剝奪條文，有違法治的一般原則。例如，1999年1月27日《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道：自1993年7月至1996年2月，湖北省武漢市武昌區(qū)沙湖村已經(jīng)先后將易五憲等53名村民開(kāi)除村籍。該村1993年11月30日經(jīng)村民大會(huì)討論，通過(guò)了《勞動(dòng)用工制度（試行）》（街道辦事處做出批示，同意按此制度執(zhí)行）。該《勞動(dòng)用工制度（試行）》規(guī)定：本村村民在一年中如有三個(gè)月不上班者，做自動(dòng)離職處理（即開(kāi)除），如有離職者，村委會(huì)一次性發(fā)給每人生活費(fèi)基數(shù)萬(wàn)元，工齡補(bǔ)貼一年1000元。凡辦完退職手續(xù)者不再是本村村民，本人及家屬不再享有村里的一切福利待遇。此案例提出一個(gè)問(wèn)題：村自治組織是否有權(quán)對(duì)村民做出“開(kāi)除村籍”的決定？村民的村籍不同于城市工人在中的“職工”身分。村籍是農(nóng)村居民依照中國(guó)行政法上的戶籍管理制度而取得的一種“身分”，它獨(dú)立于任何農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“用工制度”而存在。居民“戶籍”或“村籍”的遷移與注銷(xiāo)，應(yīng)依照現(xiàn)行戶籍管理制度辦理。村民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“員工”，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)遵守所屬的勞動(dòng)紀(jì)律，違反勞動(dòng)紀(jì)律，用工單位可以對(duì)其實(shí)施適當(dāng)?shù)奶幏?，直至開(kāi)除。但是把違反農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)紀(jì)律與“開(kāi)除村籍”相則于法無(wú)據(jù)。因此，除非國(guó)家法律法規(guī)明確授權(quán)，并同時(shí)與戶籍管理制度相協(xié)調(diào)，村民會(huì)議議決或村民自治章程不得對(duì)村民實(shí)施“開(kāi)除村籍”的強(qiáng)制性處罰。另外，上述沙湖村有關(guān)開(kāi)除村籍的規(guī)定，還帶有封建時(shí)代“株連”懲罰的色彩。即使某村民為獲得“一次性補(bǔ)償”收入，自愿辦理“退職手續(xù)”，他（她）的家屬不問(wèn)其是否自愿，連帶地都要照此辦理，這種做法也值得推敲。由于中國(guó)目前每個(gè)村民同時(shí)屬于作為土地所有權(quán)主體的“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的當(dāng)然成員，盡管《民法通則》以及其它民事法律法規(guī)對(duì)此未做明確規(guī)定，但是每個(gè)成員對(duì)該集體經(jīng)濟(jì)組織所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，顯然不能由其家庭的某個(gè)成員行使“處分權(quán)”。（五）建立審查村民自治章程和村規(guī)民約合法性的法律監(jiān)督機(jī)制村民自治章程和村規(guī)民約通常集中體現(xiàn)村民自治的內(nèi)容，因此，對(duì)村民自治章程和村規(guī)民約合法性的監(jiān)督就成為保障村民自治在法治下健康運(yùn)作的重要前提條件?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第20條明確規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。該條還規(guī)定：村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。上述規(guī)定對(duì)于村民自治章程和村規(guī)民約合法性的監(jiān)督，其手段僅僅是將相關(guān)規(guī)范報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，顯然很不夠。如果村民自治章程和村規(guī)民約違反了憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，并且嚴(yán)重侵犯了憲法、法律和法規(guī)所保障的村民依法所享有的合法權(quán)益，在法律上如何來(lái)撤消違法的村民自治章程和村規(guī)民約，以及如何來(lái)補(bǔ)救因?yàn)閷?shí)施違法的村民自治章程和村規(guī)民約而給村民的合法權(quán)益造成的損害，該法均無(wú)明確地規(guī)定。一方面，把對(duì)于村民自治章程和村規(guī)民約的合法性的判斷權(quán)交給鄉(xiāng)級(jí)人民政府顯然不當(dāng)，因?yàn)猷l(xiāng)級(jí)人民政府往往缺少必要的監(jiān)督村民自治章程和村規(guī)民約合法性的手段；另一方面，村民因?yàn)閷?shí)施村民自治章程和村規(guī)民約而遭到侵犯的合法權(quán)益無(wú)法獲得訴訟手段的保護(hù)。所以，對(duì)于村民自治章程和村規(guī)民約的合法性，至少應(yīng)當(dāng)由依法享有立法權(quán)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，村民應(yīng)當(dāng)有權(quán)就村民自治章程和村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益的事項(xiàng)向人民法院提起侵權(quán)訴訟。當(dāng)然，這種訴訟的性質(zhì)并不簡(jiǎn)單地類(lèi)似于行政訴訟和民事訴訟，而應(yīng)當(dāng)是一種具有憲法訴訟性質(zhì)的侵權(quán)訴訟，這種訴訟可以采取行政訴訟的程序?？梢栽谝恍┑胤较刃性圏c(diǎn)，隨著經(jīng)驗(yàn)的成熟而逐步推廣，最后通過(guò)立法手段加以肯定?？傊?，離開(kāi)對(duì)村民自治章程和村規(guī)民約的合法性的監(jiān)督，在法律上不給予村民以起訴違法的村民自治章程和村規(guī)民約的訴訟權(quán)利，要想真正發(fā)揮村民自治章程和村規(guī)民約在依法實(shí)現(xiàn)村民自治、保障村民合法權(quán)益方面的作用就是十分困難的。不能認(rèn)為一搞村民自治就可以當(dāng)然保障村民的合法權(quán)益。必須在法治的原則下規(guī)范村民自治的各項(xiàng)制度，才能充分保證村民自治作為中國(guó)自治制度中一種重要的自治形式應(yīng)有的作用?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1張慶福主編《憲法學(xué)基本理論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1996年版。2沈宗靈著《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版。3桑玉成著《自治政治》，三聯(lián)書(shū)店（香港）有限公司1994年版。4胡中安編《民族自治地方自治條理選編》，中央民族大學(xué)出版社1995年版。5張厚安主編《中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)》，四川人民出版社1992年版。6董翔飛著《地方自治與政府》，五南圖書(shū)出版公司1982年版。7民政部基層政權(quán)建設(shè)司編《村民自治辦法探索——貫徹村民委員會(huì)組織法經(jīng)驗(yàn)選編》，1991年。8民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)有關(guān)法規(guī)及資料匯編》，1994年。9民政部基