從“救濟(jì)”到“治理手段”

D632.1A1008-4479(2009)06-0057-05低保，即居民最低生活保障制度，最早是國(guó)家在城鎮(zhèn)居民中推行的一項(xiàng)社會(huì)福利制度，從2006年開(kāi)始農(nóng)村居民也能享受到了這一政策的優(yōu)惠。事實(shí)上，在農(nóng)村，對(duì)困難村民的救助一直是政府和黨的一項(xiàng)傳統(tǒng)，尤其是在逢年過(guò)節(jié)的時(shí)候，這種救濟(jì)更是體現(xiàn)黨和政府溫暖的一項(xiàng)必不可少的工作。和這種臨時(shí)性的救濟(jì)不同，低保政策代表的是國(guó)家對(duì)弱勢(shì)人群的一種制度化的救濟(jì)，即國(guó)家以財(cái)政定期撥付的形式來(lái)保證救助的實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)救助農(nóng)村貧困群體是低保政策的最大目標(biāo)，那么這項(xiàng)政策在實(shí)踐中是否達(dá)到了其目標(biāo)？而如果答案是否定的，那么這一政策在實(shí)踐中又是如何變形的？“好”政策卻難以順暢執(zhí)行的制度性原因何在？2007年7月至2008年9月，筆者數(shù)次在河南F縣C鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研以連續(xù)觀察低保政策的執(zhí)行狀況，本文也正是以該地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)材料為基礎(chǔ)，試圖對(duì)以上問(wèn)題做出回答。一、C鎮(zhèn)概況C鎮(zhèn)地處豫東平原，為典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)共有人口5.2萬(wàn)轄21個(gè)行政村。該鎮(zhèn)位于F縣西北部，距縣城約30公里，2007年全鎮(zhèn)財(cái)政收入600萬(wàn)元，上報(bào)農(nóng)民收入為3000元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全縣中等水平。在2005年，F(xiàn)縣就建立了針對(duì)農(nóng)村特困戶(hù)的救助制度。在上級(jí)政府出臺(tái)了建立建全農(nóng)村低保工作的通知之后，F(xiàn)縣就順勢(shì)將農(nóng)村特困戶(hù)整體過(guò)渡為農(nóng)村低保對(duì)象，“低?！币辉~也就開(kāi)始為村民所熟悉。從2006年至2008年三年期間，F(xiàn)縣低保救濟(jì)的范圍不斷擴(kuò)大，救助的標(biāo)準(zhǔn)也在提高。以下是我對(duì)該縣這三年低保情況的統(tǒng)計(jì)：2008年以來(lái)，隨著物價(jià)水平的上漲，低保的標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)的提高。短短的三年期間，低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升了四倍之多，從中可見(jiàn)國(guó)家救助農(nóng)村弱勢(shì)人數(shù)的力度和決心。在F縣，低保的資金籌集是按照5﹕1﹕4的比例由省、市、縣三級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。資金的發(fā)放是由財(cái)政部門(mén)直接將錢(qián)打到低保戶(hù)的“一卡通”帳號(hào)上，每一季度一發(fā)。為了保證低保政策真正達(dá)到救助的效果，縣民政局要求由村民代表評(píng)議通過(guò)的低保戶(hù)名單必須在村莊中進(jìn)行公示，接受群眾的監(jiān)督。在低保的管理上，民政機(jī)構(gòu)努力將“動(dòng)態(tài)管理、分類(lèi)施保、應(yīng)保盡?！弊鳛楣ぷ鞣结?。顯然，在低保政策的實(shí)施上，國(guó)家和地方政府都抱著良好的愿望，希望貧困人群在一定程度上也能享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。然而，在實(shí)際的政策執(zhí)行中，農(nóng)村貧困人群所獲得的救助并沒(méi)有呈現(xiàn)出相應(yīng)比例的增長(zhǎng)，甚至在一定程度上，低保政策背離了其政策的初衷。二、從“絕對(duì)貧困”到“相對(duì)貧困”由于是以指標(biāo)的形式來(lái)分配低保名額，一縣、一鎮(zhèn)、一村都不可能超過(guò)上級(jí)規(guī)定的人數(shù)。2006年，低保人數(shù)是按照農(nóng)業(yè)人口的2.6％確定，2007年，這一比例擴(kuò)大到3.3％，各級(jí)都是以此為依據(jù)而確立相應(yīng)的低保人數(shù)。在“僧多粥少”的條件下，低保事實(shí)上成為了一種稀缺性的“資源”。2006年，當(dāng)?shù)捅Ｕ邉傞_(kāi)始推行時(shí)，大部分村民心理上還存在著一定的抵觸情緒，如果不是過(guò)于貧窮的話(huà)，甚至不愿意讓自己家戴上“低保戶(hù)”的帽子。在他們看來(lái)，低保戶(hù)無(wú)疑是與天災(zāi)人禍聯(lián)系在一起的，而且，得到的錢(qián)也不多，與其讓自己家招惹這種不吉利的預(yù)兆，還不如與其避而遠(yuǎn)之。然而，這種心理迅速地被利益所消解，當(dāng)看到其他和自己條件差不多的村民每季度都能領(lǐng)到錢(qián)時(shí)，意見(jiàn)和不滿(mǎn)開(kāi)始涌現(xiàn)。低保戶(hù)理論上應(yīng)該是村莊中的貧困戶(hù)，但由于貧困與非貧困之間并不存在一個(gè)涇渭分明的界線(xiàn)。除非發(fā)生天災(zāi)人禍，村民之間的經(jīng)濟(jì)水平很難以完全量化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排序。在這種情況下，村民難免會(huì)產(chǎn)生心理上的不平衡，“他是低保，我比他還窮呢”就經(jīng)常成為村民發(fā)牢騷的一句話(huà)。C鎮(zhèn)范圍內(nèi)的許多村干部無(wú)不感慨低保工作的難度，確定低保對(duì)象時(shí)既要考慮救助人本身的因素，又要考慮到村莊內(nèi)的平衡以及村莊社會(huì)的穩(wěn)定等諸多因素。事實(shí)上，低保政策由于只是面向村莊中的一部分人，如何選擇、甄別出村莊的貧困戶(hù)并獲得村民的一致認(rèn)可是低保政策執(zhí)行中的最大困難。稅費(fèi)改革后，C鎮(zhèn)的干群關(guān)系雖然由于稅費(fèi)的不再收取而緩和，但卻并沒(méi)有得到真正的改善。由于喪失了集體收入的來(lái)源，鄉(xiāng)村干部越來(lái)越無(wú)力為村莊提供基本的生產(chǎn)秩序(如道路建設(shè)、農(nóng)田水利維修等)，村民對(duì)鄉(xiāng)村干部的“不作為”產(chǎn)生了不少意見(jiàn)，而低保政策執(zhí)行中的技術(shù)困難使得本來(lái)就難以開(kāi)展工作的鄉(xiāng)村干部“雪上加霜”。在這一現(xiàn)實(shí)的處境下，楊村的村支部書(shū)記認(rèn)為低保工作只能是“不公平的公平”。為了降低低保確立中的困難，C鎮(zhèn)的多數(shù)村莊都是以村民小組為單位進(jìn)行評(píng)選，即首先由村委會(huì)根據(jù)各村民小組的人數(shù)分配名額，然后由村民組長(zhǎng)決定本組內(nèi)的低保戶(hù)。即使沒(méi)有村民組長(zhǎng)(部分村莊在稅費(fèi)改革之后取消了村民組長(zhǎng))，村干部也要將低保的評(píng)定限制在村民小組范圍內(nèi)。采取這種方法，低保戶(hù)的產(chǎn)生就成為各個(gè)村民小組的事務(wù)，低保戶(hù)也就只可能是小組內(nèi)的“相對(duì)貧困”，而不是全村的“絕對(duì)貧困”，這就為村干部的工作提供了緩沖的地帶，并在相當(dāng)程度上減少了矛盾和沖突。我和劉村支部書(shū)記訪淡時(shí)，問(wèn)他如果低保全部是由村干部來(lái)決定的話(huà)會(huì)怎樣，他毫不猶豫地回答：會(huì)打架。也正因?yàn)榇?，他在將低保名額分配給各個(gè)村民組長(zhǎng)時(shí)就事先聲明：“低保名單由你們掌握，出了事(指群眾有意見(jiàn)、鬧矛盾)你們要負(fù)責(zé)”。劉村共有12個(gè)村民小組，以村民小組為單位進(jìn)行低保戶(hù)的評(píng)定大大減輕了村委會(huì)的工作壓力。在C鎮(zhèn)，低保戶(hù)確立的這種方式與其說(shuō)是一種策略，不如說(shuō)是一種無(wú)奈。這種方式雖然從客觀上減少了村莊內(nèi)有可能增多的糾紛，卻因?yàn)閷?shí)際不公平的存在而無(wú)法徹底平息村民對(duì)低保工作的意見(jiàn)。而且，更重要的在于，這種“相對(duì)貧困”式的低保產(chǎn)生方式使得低保政策的救助效果降低，因?yàn)槟切┰诒窘M范圍內(nèi)沒(méi)有獲得資格但卻是村莊范圍內(nèi)的貧困戶(hù)就很有可能與國(guó)家的救助無(wú)緣。三、從以戶(hù)為單位到以人為單位低保戶(hù)，顧名思義，即戶(hù)是救助的基本單位，在城鎮(zhèn)居民中建立的最低生活保障制度正是建立在戶(hù)的基礎(chǔ)之上。如果一個(gè)三口之家被確立為低保戶(hù)的話(huà)，那么按照2008年的標(biāo)準(zhǔn)，該家庭能獲得每月150元的補(bǔ)助。這筆錢(qián)數(shù)量雖然不多，但對(duì)于貧困人群而言，卻也能解決一些基本的生活問(wèn)題。以戶(hù)為單位是低保政策本身的救濟(jì)方式，然而這種方式在C鎮(zhèn)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，以戶(hù)為單位的救濟(jì)變成了以人為單位的救濟(jì)，這在增加低保覆蓋面的同時(shí)，大大降低了低保的救助效果。以曹村為例，2007年，全村共有73個(gè)低保名額，如果將這73個(gè)名額以戶(hù)為單位進(jìn)行分配的話(huà)，那么涉及的家庭數(shù)量非常有限。以一家平均三口人計(jì)算，73個(gè)名額只能惠及25戶(hù)左右的家庭。而如果將73個(gè)名額按照人而非戶(hù)進(jìn)行分配的話(huà)，則能惠及更多。正如上面所論及，低保戶(hù)的確立面臨著技術(shù)操作上的困難，在低保戶(hù)缺乏明確評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)條件下，村民難免就低保戶(hù)名額的分配問(wèn)題產(chǎn)生意見(jiàn)。如果選擇第二種方案，村組干部確立低保的難度相對(duì)降低，因?yàn)榈捅Ｖ笜?biāo)的增多能夠相對(duì)實(shí)現(xiàn)名額分配中的平衡。通過(guò)將低保戶(hù)一拆為幾的方式，村組干部能夠讓更多的家庭“嘗到甜頭”，從而平息村民中的爭(zhēng)執(zhí)，并減少村民對(duì)村干部的不滿(mǎn)。對(duì)于那些生活極端困難的特困戶(hù)，村組干部則適當(dāng)?shù)卦黾拥捅Ｃ~。然而，即使這樣的特困戶(hù)，也很難得到與自己家庭人口數(shù)量相一致的低保名額。以下是我對(duì)曹村73個(gè)低保分配情況的統(tǒng)計(jì)：低保補(bǔ)助人數(shù)1個(gè)2個(gè)3個(gè)4個(gè)總計(jì)家庭數(shù)量35戶(hù)9戶(hù)4戶(hù)2戶(hù)50戶(hù)從以上可以看出，在50個(gè)低保家庭中，高達(dá)35戶(hù)的家庭事實(shí)上只獲得了一個(gè)人的低保補(bǔ)助。村干部這種對(duì)低保戶(hù)的“重新理解”最大限度的增加了低保的覆蓋面，但卻是以貧困人群所獲得救濟(jì)量的縮減為代價(jià)的。2006年，C鎮(zhèn)的所有村莊都是以這種方式來(lái)發(fā)放低保補(bǔ)助的。在對(duì)低保戶(hù)的審核中，縣民政局對(duì)他們的這種做法提出了批評(píng)，并責(zé)令在2007年的低保發(fā)放中進(jìn)行整改。迫于壓力，各個(gè)村只好對(duì)低保名單進(jìn)行了調(diào)整，但這種調(diào)整只是名單上的變動(dòng)，整個(gè)低保的實(shí)際運(yùn)作并沒(méi)有改變。2007年，曹村的低保名額增加到了88個(gè)。在名單上，這88個(gè)名額是這樣分配的。享受低保人數(shù)1個(gè)2個(gè)3個(gè)4個(gè)5個(gè)總計(jì)家庭數(shù)量0戶(hù)2戶(hù)9戶(hù)3戶(hù)9戶(hù)23戶(hù)但事實(shí)上，這23戶(hù)只是起到“代表”作用，實(shí)際享受低保補(bǔ)助的家庭遠(yuǎn)不止這些。在曹村的23戶(hù)家庭中，我們發(fā)現(xiàn)，村組干部及其配偶的名字占據(jù)了10個(gè)左右。他們并非將低保補(bǔ)助完全“吞為己有”，而是通過(guò)這種方法來(lái)應(yīng)付上級(jí)的檢查，因?yàn)檫@表明低保已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了按戶(hù)發(fā)放。在實(shí)際操作中，村組干部在將分配到自己戶(hù)頭上的低保金額分開(kāi)，仍然按照基本一戶(hù)一個(gè)低保名額的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。顯然，在當(dāng)前的村莊治理?xiàng)l件下，“按戶(hù)發(fā)放”的方式無(wú)法推行，于是，面對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力，只好以“弄虛作假”來(lái)應(yīng)付。為了進(jìn)一步擴(kuò)大低保的覆蓋面，以讓自己握有更大的分配權(quán)力，村組干部充分貫徹低保工作“動(dòng)態(tài)管理”的規(guī)定。在縣民政局的文件中，動(dòng)態(tài)管理指的是在每半年對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行復(fù)核，符合條件的(低于年人均收入668元)的繼續(xù)享受，不符合低保條件的應(yīng)該消失。也就是說(shuō)，動(dòng)態(tài)管理的本意是要盡可能地救助那些真正需要救助的貧困弱勢(shì)人群。然而，村組干部出于盡可能擴(kuò)大低保覆蓋面的考慮，有意將“動(dòng)態(tài)管理”理解為低保對(duì)象的每年一變。在多數(shù)村莊中，除非低保戶(hù)是特困戶(hù)，大部分的低保對(duì)象都不可能連續(xù)兩年享受補(bǔ)助。曹村第11村民小組總共有200人左右，53戶(hù)，每年能分配到有5個(gè)左右低保名額，但在這三年中，享受低保的家庭已經(jīng)有十二戶(hù)左右，其中除了兩戶(hù)因?yàn)榧彝ヘ毨Ф恢毕硎芡?，其余的低保?duì)象都在變化。有些村民對(duì)自己第二年不再享受低保感到不理解，“自己家庭明明未脫貧，為什么今年不再補(bǔ)助了呢”，進(jìn)而認(rèn)為村組干部從中作梗，村組干部就以“動(dòng)態(tài)管理”的規(guī)定來(lái)為自己開(kāi)脫。村組干部將低保戶(hù)按人而非按戶(hù)發(fā)放的方式“靈活”貫徹了低保政策，在此基礎(chǔ)之上，又輔之以所謂“動(dòng)態(tài)管理”辦法，低保政策在執(zhí)行中出現(xiàn)了以上種種的變通。在這種變通之中，村莊的特困戶(hù)成為了利益的直接受損者，因?yàn)榈捅５难a(bǔ)助已經(jīng)大幅度的“縮水”。四、作為治理手段的低保低保政策作為國(guó)家實(shí)施不久的一項(xiàng)救助政策，還處在探索的階段，其缺乏一系列的技術(shù)和制度手段來(lái)保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。村組干部通過(guò)將低保覆蓋范圍的擴(kuò)大，除了在一定程度上平息了村民中因?qū)Φ捅７峙洳粷M(mǎn)而產(chǎn)生的意見(jiàn)外，也為自己操縱低保，進(jìn)而將低保作為自己的權(quán)力資源提供了可能。在這一過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，一部分村組干部利用職權(quán)照顧自己的“關(guān)系戶(hù)”，甚至自己占據(jù)名額，這往往是村民意見(jiàn)最大的地方。在曹村，村委會(huì)根據(jù)人口的多少將低保分配名額到各個(gè)村民小組，低保的產(chǎn)生便全部掌握在村民組長(zhǎng)手中，一位村民組長(zhǎng)向我坦誠(chéng)地講述了他在進(jìn)行低保分配時(shí)的幾個(gè)準(zhǔn)則：低保名額首先要給那些家庭確實(shí)困難的，比如殘疾人，家里有幾個(gè)學(xué)生的，這樣的家庭要照顧，這是低保的大原則。還有那些給生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)常提合理建議的村民，他們平時(shí)配合我的工作，說(shuō)讓你干啥就干啥，不給他們個(gè)低保，他們以后憑什么聽(tīng)話(huà)！那些平時(shí)找茬、添亂的人，家里再窮也不會(huì)給他。但話(huà)說(shuō)回來(lái)，難纏的戶(hù)有時(shí)也要照顧下，不然搗起蛋來(lái)，工作沒(méi)法開(kāi)展。也不瞞你，我自己也拿了一個(gè)人的低?！，F(xiàn)在當(dāng)隊(duì)長(zhǎng)(組長(zhǎng))一個(gè)月村里就發(fā)50元錢(qián)，說(shuō)實(shí)話(huà)這點(diǎn)錢(qián)連手機(jī)費(fèi)和摩托車(chē)油費(fèi)都不夠。我覺(jué)得自己工資太少，工作又得罪人，這個(gè)低保我拿了不覺(jué)得虧心。這位組長(zhǎng)的“原則”頗具有代表性，多數(shù)村莊中低保對(duì)象基本上都是由這幾類(lèi)人組成。毛村8組在2007年分配到了5個(gè)低保名額，對(duì)低保戶(hù)基本情況的分析能夠?qū)Υ俗鞒鲵?yàn)證。村組干部給自己家庭一個(gè)低保指標(biāo)雖然覺(jué)得應(yīng)該，但也會(huì)感到壓力，為了盡量地掩人耳目，他們?cè)谏蠄?bào)名單時(shí)往往填上自己妻子或子女的名字。在村莊中，村干部對(duì)組長(zhǎng)的這種做法是清楚的，但只能“睜一只眼，閉一只眼”。如果因?yàn)榈捅６绊懥舜迕窠M長(zhǎng)的“工作熱情”，那么以后村莊范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作都面臨著困難。而對(duì)于那些由村干部直接兼任村民組長(zhǎng)，或者村干部直接負(fù)責(zé)確定低保的村莊而言，村干部同樣要考慮自己“工作的需要”。在權(quán)威流失的村莊治理環(huán)境下，村干部在村莊中的行動(dòng)能力需要私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的支持，作為資源輸入的低保正是“拉攏人心”的最好辦法。除了將低保用于自身的權(quán)力經(jīng)營(yíng)外，村組干部還將低保名額的分配作為完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政任務(wù)的重要手段。在C鎮(zhèn)，大棚蔬菜的大面積推廣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要完成的一項(xiàng)“政治任務(wù)”。由于之前一系列“逼民致富”措施的失敗，村民對(duì)于政府推動(dòng)的新一輪種植結(jié)構(gòu)調(diào)整并不放心，為了能完成任務(wù)，村干部利用各種手段，以至在低保上作起文章。在不少村莊，村干部將低保名額作為一項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)給那些搭建大棚積極的村民，企圖以此調(diào)動(dòng)村民建設(shè)大棚的積極性。在稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織仍然面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政壓力，但工作方式卻已經(jīng)不可能采取收取稅費(fèi)時(shí)的種種粗暴手段，通過(guò)給予村民好處的方式來(lái)開(kāi)展工作成為了他們一種新的工作“策略”。低保不僅具有經(jīng)濟(jì)刺激的作用，還具有撫慰的功能。在C鎮(zhèn)，和全國(guó)許多地區(qū)一樣，老村干部和老退伍軍人的優(yōu)撫和待遇問(wèn)題一直是地方政府密切關(guān)注而未解決的重要問(wèn)題，他們的上訪更是引起地方政府的高度重視。由于國(guó)家并沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然無(wú)力解決這一“社會(huì)問(wèn)題”。然而，當(dāng)“穩(wěn)定壓倒一切”的政治原則下，上訪的出現(xiàn)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)面臨著“一票否決”①的壓力，他們就必須動(dòng)用一切辦法去化解這種不穩(wěn)定因素?？傮w而言，相比于低保戶(hù)的總數(shù)，作為治理手段的低保戶(hù)只是占據(jù)其中的一小部分比例。然而，問(wèn)題的存在卻暴露出了低保工作在這一地區(qū)的隨意性。出于對(duì)低保工作的監(jiān)管，F(xiàn)縣民政局每年不定期的進(jìn)行抽查，民政干部一般會(huì)在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任意抽出五個(gè)村，根據(jù)村莊的低保名單采取直接入戶(hù)的方式進(jìn)行調(diào)查。由于人數(shù)和精力有限，縣民政局不可能對(duì)全縣的低保戶(hù)進(jìn)行徹底的檢查，而只能以抽查的方式對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作作出象征性的警示。在2007年的抽查中，F(xiàn)縣民政局發(fā)現(xiàn)了幾起“錯(cuò)?！?不應(yīng)保的保上)和“漏?！?確實(shí)困難，但沒(méi)保上)的事件，并及時(shí)地糾偏。但上級(jí)機(jī)構(gòu)只能在發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題中解決個(gè)別問(wèn)題，面對(duì)低保政策所遭遇到的困境，他們同樣是無(wú)能為力。五、基本的結(jié)論國(guó)家的任何一項(xiàng)政策都是“嵌入”在基層治理環(huán)境中的，基層的治理環(huán)境又會(huì)對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生影響。通過(guò)對(duì)當(dāng)前低保政策執(zhí)行后果的具體分析，我們發(fā)現(xiàn)低保政策執(zhí)行出現(xiàn)的種種問(wèn)題既是相應(yīng)的監(jiān)管力度不夠，及制度建設(shè)不到位所導(dǎo)致，更與當(dāng)前鄉(xiāng)村基層政權(quán)②的運(yùn)作邏輯密切關(guān)聯(lián)。這事實(shí)上又意味著，實(shí)現(xiàn)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，并輔之足夠的監(jiān)管力度，低保政策的救助效果仍然存在著改善并提高的空間。然而，當(dāng)前的基層政權(quán)卻面臨著一系列的“生存困境”，尤其是稅費(fèi)改革以來(lái)，基層政權(quán)日益明顯的“懸浮型”③特征卻消解了中央政策本身的意圖?！叭嵛褰y(tǒng)”取消之后，鄉(xiāng)村財(cái)政狀況“捉襟見(jiàn)肘”，不僅如此，基層政權(quán)與農(nóng)戶(hù)之間也喪失了一種因收取稅費(fèi)中產(chǎn)生的連接關(guān)系。在稅費(fèi)改革之前，為了能將稅費(fèi)收上來(lái)，鄉(xiāng)村干部必須為村民提供基本的公共服務(wù)，不然村民就會(huì)以此為理由拒交；而對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于村干部掌握了收取稅費(fèi)的權(quán)力，除了少數(shù)的“釘子戶(hù)”，大多數(shù)的村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊生活中也都會(huì)配合村干部的工作。稅費(fèi)的存在將村干部和村民緊緊地捆綁在了一起，這樣聯(lián)系保障了鄉(xiāng)村社會(huì)的基本秩序。但是，這樣一種因雙方博弈產(chǎn)生的非制度化聯(lián)系卻增大了稅費(fèi)收取的隨意性，以致引發(fā)了世紀(jì)之末一場(chǎng)以“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”為內(nèi)容的“三農(nóng)危機(jī)”。新世紀(jì)以來(lái)的稅費(fèi)改革正是要從根本上杜絕基層干部亂收費(fèi)并謀取灰色收入的空間，之后，國(guó)家在一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施中也總是要在防止基層政權(quán)“作惡”的問(wèn)題上做文章④。但是，在剛性的國(guó)家政策約束下，基層干部不再可能去做“壞事”，但也無(wú)法去做“好”事。在“有規(guī)劃的社會(huì)變遷”模式下，行政主導(dǎo)依然是社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ鶎诱?quán)的能力強(qiáng)弱是這種變遷模式能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。所謂“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，國(guó)家的一切政策最終都要通過(guò)基層政權(quán)來(lái)實(shí)施。具體就救助政策而言，由于國(guó)家本身不可能面對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)的分散小農(nóng)，大量貧困群體的識(shí)別與救助工作不可能脫離熟悉村莊社會(huì)情況的鄉(xiāng)村組織。當(dāng)執(zhí)行國(guó)家政策的主體自身都面臨著“生存困境”時(shí)，其不僅缺乏執(zhí)行政策的動(dòng)力，而且有可能有侵蝕政策本身的效力，進(jìn)而使得國(guó)家權(quán)力“內(nèi)卷化”⑤。于是，于農(nóng)村貧困人群而言，他們感受到了國(guó)家一系列政策的優(yōu)惠，卻又無(wú)法充分享受到政策的全部?jī)?nèi)容。當(dāng)他們調(diào)侃似地說(shuō)出“中央都是親人、基層都是壞人”的戲言時(shí)，這事實(shí)上意味著國(guó)家的救助政策與農(nóng)村社會(huì)之間出現(xiàn)了某種程度上的斷裂。因此，在這個(gè)意義上，基層政權(quán)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)不僅是保障低保政策順暢執(zhí)行的治本之措，也是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家基本治理能力的重要體現(xiàn)。注