農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利：性質(zhì)、內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題—于經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的分析視角劉燦/韓文龍2012-11-2115:52:24來(lái)源：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》（長(zhǎng)春）2012年6期【內(nèi)容提要】土地財(cái)產(chǎn)權(quán)既是農(nóng)民獲得土地收益的保障，也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)。解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，不僅需要在農(nóng)村集體土地所有制的基礎(chǔ)上做實(shí)所有權(quán)主體，還需要用現(xiàn)代物權(quán)思想構(gòu)建以“用益物權(quán)”為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，并建立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制和治理機(jī)制來(lái)保證農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)享有同等的法律地位，同時(shí)也接受政府的土地用途管制?！娟P(guān)鍵詞】土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利/用益物權(quán)/完備財(cái)產(chǎn)權(quán)/非完備財(cái)產(chǎn)權(quán)/土地管制當(dāng)前，要構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，需要解決農(nóng)村居民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題。土地作為一種稀缺的生產(chǎn)要素能否成為農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)”，通過(guò)什么樣的途徑能使農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入，這些問(wèn)題在學(xué)界引起較多討論，各地方政府主導(dǎo)的新一輪改革也在探索這方面的經(jīng)驗(yàn)。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的分析視角研究農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上探索農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的構(gòu)建以及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑。一、文獻(xiàn)綜述關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷及其進(jìn)一步的方向，現(xiàn)有的研究可以歸納為四個(gè)理論視角。1?土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))“物權(quán)化”的理論視角1978年我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，這一制度創(chuàng)新釋放出了較高的生產(chǎn)力。隨著新制度的潛力不斷釋放，土地單位產(chǎn)出和人均產(chǎn)出的增長(zhǎng)開(kāi)始趨緩。這一現(xiàn)象突出的表現(xiàn)就是農(nóng)村居民的分項(xiàng)收入中，經(jīng)營(yíng)性收入的比重開(kāi)始逐年下降①。在農(nóng)業(yè)邊際收益下降的趨勢(shì)下要進(jìn)一步增加農(nóng)民的收入，除了改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值回報(bào)和通過(guò)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)外，陳甦(1996)[1]、張少鵬(1998)[2]、王小映(2000)[3]、黎元生(2007)[4]等學(xué)者還提出了將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)“物權(quán)化”的形式以增加農(nóng)民收入的觀點(diǎn)。目前，《物權(quán)法》已經(jīng)明確界定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，不過(guò)《物權(quán)法》中的“土地使用權(quán)”主要是指城市的居民、法人和團(tuán)體擁有的國(guó)有土地的使用權(quán)，而農(nóng)村居民擁有的承包土地和宅基地的使用權(quán)卻沒(méi)有賦予其完整的“物權(quán)”權(quán)利內(nèi)涵。土地資本化的理論視角土地的資本化是指將土地的收益轉(zhuǎn)化為資本的過(guò)程。金松青、Deininger(2004)[5]、蔣省三、劉守英(2004)[6]、劉守英(2008)[7]等對(duì)土地的資本化進(jìn)行了諸多的論述，主張將農(nóng)村土地使用權(quán)商品化或資本化。按照現(xiàn)行土地管理法律，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的商品化和資本化受到了較多的約束。如果要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地的資本化，必須進(jìn)行一系列的土地制度創(chuàng)新。土地的資本化可以提高土地要素配置的效率，不過(guò)土地資本化只是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益的重要途徑之一。其實(shí)，土地收益資本化的核心是權(quán)利資本化，其實(shí)現(xiàn)還是要依賴(lài)于土地產(chǎn)權(quán)的歸屬問(wèn)題的解決，即土地產(chǎn)權(quán)的“私人所有”還是“公有私用”。土地產(chǎn)權(quán)變革路徑依賴(lài)的理論視角從1947年的《中國(guó)土地法大綱》開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了私有化、準(zhǔn)國(guó)有化(人民公社時(shí)期)和集體所有制等制度變遷。對(duì)農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)的研究方面，葉向陽(yáng)、呂志強(qiáng)、任國(guó)權(quán)、王鋼橋(1993)[8]、Carter、姚洋(2004)[9]、許經(jīng)勇(2008)[10]、鄧宏圖、崔寶敏(2008)[11]等學(xué)者從土地產(chǎn)權(quán)變革路徑依賴(lài)的視角重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)改革的效率問(wèn)題。目前，在土地產(chǎn)權(quán)改革的方向上，對(duì)國(guó)有化、私有化和完善集體所有制的道路選擇上分歧較大，但是，考慮到社會(huì)基本財(cái)產(chǎn)制度的剛性、改革的風(fēng)險(xiǎn)和公眾的可接受性等因素的影響，完全的私有化是不可采取的，國(guó)有化的實(shí)現(xiàn)難度也很大。土地的所有權(quán)結(jié)構(gòu)的理論視角財(cái)產(chǎn)的配置狀況不僅會(huì)影響資源的利用效率，而且會(huì)影響居民的福利水平。關(guān)于進(jìn)一步的改革方向，韓俊(2004)[12]、于建嶸(2008)[13]、夏鋒(2008)[14]、張曉山(2009)[15]等主張尊重和逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過(guò)制度設(shè)計(jì)使得農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益得到保障。雖然他們一致認(rèn)同把土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn)，但是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度方向選擇和具體的制度細(xì)節(jié)方面卻存在分歧。他們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在農(nóng)村土地的所有權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題上，即農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)國(guó)有化的“永佃權(quán)”制度；或是堅(jiān)持集體所有制下的“公有私用”；或是實(shí)行所有權(quán)的多元化。二、農(nóng)村土地所有權(quán)：從私有到公有變遷過(guò)程的制度分析自1947年中共中央頒布《中國(guó)土地法大綱》以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了多次變遷?？紤]到1947年、1953年、1958年和1978年是我國(guó)不同性質(zhì)的農(nóng)地制度變遷的轉(zhuǎn)折點(diǎn)②，本文把農(nóng)地所有權(quán)制度的變遷劃分為四個(gè)階段，并從制度變遷的動(dòng)力、路徑和經(jīng)濟(jì)績(jī)效展開(kāi)分析。農(nóng)地所有權(quán)私有時(shí)期（1947-1952年）1947年中共中央頒布實(shí)施了《中國(guó)土地法大綱》，1950年中共中央又頒布了《土地改革法》，這兩項(xiàng)法律（或制度）確立了農(nóng)村土地國(guó)有和私有的混合制度,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民（尤其是貧民）“耕者有其田”的革命目的。在新中國(guó)成立初期實(shí)施農(nóng)民私有的農(nóng)村土地制度，在政治上是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大農(nóng)民的政治承諾以及取得他們對(duì)新政權(quán)的支持；在經(jīng)濟(jì)上是為了解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。這一時(shí)期的農(nóng)地制度變革主要是國(guó)家推動(dòng)的。土地的平均分配也是國(guó)家支持完成的。由于這一時(shí)期農(nóng)民的土地不是通過(guò)市場(chǎng)交換取得，而是國(guó)家權(quán)力介入分配的結(jié)果，這就為后來(lái)國(guó)家權(quán)利重新介入土地財(cái)產(chǎn)的分配提供了潛在的可能。這一時(shí)期的農(nóng)地制度變遷取得良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，依據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料，1949-1953年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值分別到達(dá)了326億元、384億元、420億元、461億元、510億元③，出現(xiàn)了連續(xù)增產(chǎn)的好局面。農(nóng)地所有權(quán)從私有向公有轉(zhuǎn)變時(shí)期（1953-1958年）農(nóng)村土地私有后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有所上升，但是，由于單個(gè)農(nóng)民擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)技能較少，不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，在此情況下，局部地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，這可以看作是一種誘致性制度變遷。此時(shí)，中央和地方政府在觀察到了互助組的成功實(shí)踐后以正式制度的形式肯定了這一制度變遷。1953年T956年，在“自愿互利、典型示范、國(guó)家?guī)椭闭咭龑?dǎo)下，農(nóng)民發(fā)展了農(nóng)業(yè)合作初級(jí)社。當(dāng)時(shí)的初級(jí)合作社保留了土地私有和以土地入股，按土地股份和按勞分配，在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上具有私有和公有混合所有制的特征。由于初級(jí)社后很快在全國(guó)推行高級(jí)社，因此這一時(shí)期實(shí)際上是土地私有向公有轉(zhuǎn)變的時(shí)期，只不過(guò)這一過(guò)程太短，并且在大部分地方都不是農(nóng)民自愿的。農(nóng)地所有權(quán)公有制度確立和強(qiáng)化時(shí)期（1958-1978年）通過(guò)在全國(guó)推行的高級(jí)社，農(nóng)民私有的土地制度已經(jīng)向集體所有的公有制度過(guò)渡了。高級(jí)社取消土地入股，實(shí)行按勞分配。1958年全國(guó)推行“政社合一”的人民公社制，從1959年開(kāi)始，在人民公社制度下開(kāi)始實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊(duì)為基本所有單位，進(jìn)一步鞏固了農(nóng)村集體所有制。至此，農(nóng)村土地從農(nóng)民私有到合作社公有再到人民公社公有，經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的制度變遷后，農(nóng)村土地所有權(quán)的公有體系即集體所有制形成。在這種集體所有制下，土地的控制權(quán)實(shí)際上掌握在國(guó)家手中，所有權(quán)內(nèi)含的占有、使用、收益、處分等權(quán)能受到了國(guó)家意志的極大限制。所有權(quán)主體虛置（名義主體是三級(jí)所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際主體是國(guó)家）和所有權(quán)權(quán)能的弱化是“政社合一”的人民公社集體所有制的實(shí)際狀態(tài)。這一時(shí)期的制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，按照林毅夫的估算，1952-1978年，我國(guó)農(nóng)業(yè)年均增長(zhǎng)率僅為2.9%，處于較低的水平［16］。農(nóng)地集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978年至今）人民公社制度由于沒(méi)有解決激勵(lì)和“搭便車(chē)”問(wèn)題，在人民公社后期，低下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率已經(jīng)不能滿(mǎn)足人們對(duì)生存的需要。Demsetz（1967）在論述產(chǎn)權(quán)形成的原因時(shí)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的形成是組織中的人對(duì)新制度產(chǎn)生的預(yù)期收益和成本而調(diào)整自身行為的結(jié)果［17］，其實(shí)新制度的形成亦如此。20世紀(jì)60年代初期，部分地區(qū)的農(nóng)戶(hù)就開(kāi)始了新制度的探索，如廣西龍勝縣、甘肅臨夏、河南和安徽的一些縣市已經(jīng)出現(xiàn)了借地和包干到戶(hù)的現(xiàn)象。隨后，由于農(nóng)業(yè)政策失敗和“天災(zāi)人禍”的影響，為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政治危機(jī)，國(guó)家逐漸放松了對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的管制，允許農(nóng)民、地方政府進(jìn)行各種提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的試驗(yàn)。1978年以后，國(guó)家最終肯定了類(lèi)似于安徽鳳陽(yáng)小崗村的包產(chǎn)到戶(hù)模式，并以正式制度的形式（主要是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）在全國(guó)推廣。這一階段的制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，按照林毅夫的估算，1978-1984年農(nóng)業(yè)年均增長(zhǎng)率為7.7%。他用生產(chǎn)函數(shù)法和供給函數(shù)法進(jìn)行了估計(jì)，家庭農(nóng)作制度的改革在1978-1984年間對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度分別為19.80%和17.82%。由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制體現(xiàn)的現(xiàn)行農(nóng)地集體所有權(quán)制度，其產(chǎn)權(quán)特征可以概括為一個(gè)兩權(quán)分離的雙層構(gòu)架：土地的歸屬權(quán)（集體所有權(quán)）和土地的實(shí)際利用權(quán)（集體共用和農(nóng)民個(gè)體私用）。在這種制度框架內(nèi)，作為集體成員和生產(chǎn)力主體的農(nóng)民并沒(méi)有獲得完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。三、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)涵一個(gè)有效率又體現(xiàn)公平和利益均衡的土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的制度保證。關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向，當(dāng)前的討論主要提出了三種不同的思路：（1）在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)私有化的制度基礎(chǔ)上構(gòu)建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。如陳志武認(rèn)為通過(guò)土地的私有化可以提高土地資源的配置效率，同時(shí)可以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益［18］；蔡繼明則主張?jiān)趯?shí)現(xiàn)農(nóng)村居民宅基地私有化等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利［19］。（2）在農(nóng)地國(guó)有化的制度基礎(chǔ)上構(gòu)建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。如法學(xué)家劉俊認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行農(nóng)地的國(guó)有化，以實(shí)現(xiàn)土地資源配置的效率和公平性［20］。（3）完善農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。如韓?。?004）［21］、張曉山（2009）［22］等主張?jiān)谕晟片F(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)、抵押、出租等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。以上討論從不同的方面提出了建立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，但是并沒(méi)有對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵以及土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系中不同的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行清晰的界定。本文認(rèn)為，可以在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下建立以“用益物權(quán)”為基礎(chǔ)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度，為此，我們需要重新認(rèn)識(shí)并界定土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)涵。在論及財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的時(shí)候，需要厘清產(chǎn)權(quán)、物權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的定義及關(guān)系。波斯納(1997)[21]、王利明(2007)[22]和梅夏英(2002)[23]等學(xué)者從法學(xué)的意義上都對(duì)此作了解釋?zhuān)缑废挠⒄J(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)是“主體在物上的權(quán)利或加于其他人的非人身性權(quán)利，前者包括主體在物上的所有權(quán)和其他排他性權(quán)利，后者則包括債權(quán)和其他含有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的請(qǐng)求權(quán)”。按照標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)即產(chǎn)權(quán)定義，它被定義為所有權(quán)基礎(chǔ)上的一系列權(quán)利束的組合，包括所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)等。物權(quán)是大陸法系的法律用語(yǔ)，是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)在大陸法系和英美法系的運(yùn)用是不一樣的，大陸法系注重財(cái)產(chǎn)權(quán)的“物的屬性”，英美法系注重財(cái)產(chǎn)權(quán)的“人的權(quán)利屬性”。我國(guó)的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系主要是參照大陸法系國(guó)家的立法原理建立的，在大陸法系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)分為廣義的財(cái)產(chǎn)權(quán)和狹義的財(cái)產(chǎn)權(quán)。廣義的財(cái)產(chǎn)權(quán)包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。狹義的財(cái)產(chǎn)權(quán)只包括物權(quán)。一般說(shuō)來(lái)，財(cái)產(chǎn)權(quán)必須具備普遍性、排他性和轉(zhuǎn)讓性等特征。關(guān)于我國(guó)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，首先需要從現(xiàn)實(shí)的占有關(guān)系界定土地作為農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)意味著什么?？继睾陀葌?1991)認(rèn)為，“財(cái)產(chǎn)是一束權(quán)力。這些權(quán)利描述一個(gè)人對(duì)其所有的資源可以做什么，不可以做什么的規(guī)定，在多大程度上他可以占有、使用、改變、饋贈(zèng)、轉(zhuǎn)讓或阻止他人侵犯其財(cái)產(chǎn)的范圍?！盵24]《物權(quán)法》頒布以前，關(guān)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有過(guò)債權(quán)和物權(quán)之爭(zhēng)。2007年頒布的《物權(quán)法》明確地把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為一種物權(quán)，雖然農(nóng)民以集體組織形式占有使用的非農(nóng)集體建設(shè)用地被排除在了《物權(quán)法》的物權(quán)界定之外，但這已經(jīng)邁出了農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的第一步。從理論上講，農(nóng)民已經(jīng)獲得了作為一種私權(quán)受《物權(quán)法》保護(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但它還不是完備的。這需要我們對(duì)理論上完備的財(cái)產(chǎn)權(quán)和現(xiàn)實(shí)中非完備的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一個(gè)比較分析。通過(guò)表1的對(duì)比分析我們可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)不完備的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)在以下方面：（1）所有權(quán)主體，即農(nóng)民集體是非法律人格的權(quán)利主體。雖然正式制度承認(rèn)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但是農(nóng)民集體只是一個(gè)“集合”概念，不是一個(gè)具有獨(dú)立人格化的權(quán)利主體。在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)村干部往往成為了農(nóng)民集體的代理人，但是卻不能真正代表農(nóng)民行使土地所有者的權(quán)利。尤其是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地過(guò)程中產(chǎn)生的土地價(jià)格的談判和土地增值性收益分配問(wèn)題上，單個(gè)的農(nóng)戶(hù)處于弱勢(shì)，其權(quán)利受到侵害的事件經(jīng)常發(fā)生。在完善農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度過(guò)程中，應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)界定與鄉(xiāng)村治理結(jié)合起來(lái)，在做實(shí)或硬化產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，建立完善的鄉(xiāng)村治理和產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)。（2）土地財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)問(wèn)題。一般情況下，財(cái)產(chǎn)的所有者擁有對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)，這是所有權(quán)價(jià)值的重要體現(xiàn)。在我國(guó)，雖然農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的所有者，但是其并不擁有完備的土地處分權(quán)。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地必須獲得國(guó)家的批準(zhǔn)；農(nóng)村耕地或建設(shè)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，只能被國(guó)家“征收”和“征用”，轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地后才能進(jìn)入土地市場(chǎng)流通。農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)存在被稀釋和弱化的問(wèn)題，處分權(quán)也是被“剝奪”的。完善農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度就需要考慮給予農(nóng)民集體一定的土地處分權(quán)。如果遵循漸進(jìn)改革的路線(xiàn)，那么，就必須給予農(nóng)民集體對(duì)建設(shè)用地的處分權(quán)。（3）—些特殊權(quán)利規(guī)定。財(cái)產(chǎn)的出租、流轉(zhuǎn)和抵押等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，可以提高資源的配置和利用效率。在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)地只有一些特殊規(guī)定的抵押權(quán)，主要是非家庭承包方式取得的農(nóng)地可以抵押。雖然農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)或出租，但是農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)未經(jīng)審批是不可以在土地市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)的。這些正式制度約束，不僅弱化了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且也影響了土地財(cái)產(chǎn)的配置和利用效率。一些省、市、縣，如安徽、江蘇等已經(jīng)開(kāi)始嘗試對(duì)農(nóng)村的集體建設(shè)用地實(shí)行抵押和流轉(zhuǎn)，而全國(guó)性的制度變遷卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這需要地方政府和中央政府的決策者對(duì)土地制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和進(jìn)一步的探索。（4）農(nóng)地的用途管制問(wèn)題。在我國(guó)人多地少的自然稟賦下，農(nóng)業(yè)用地應(yīng)該受到一定的用途管制以便保障國(guó)家的糧食安全。一些國(guó)家土地私有制度下土地用途管制的經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注和借鑒，如土地發(fā)展權(quán)的政府征用與市場(chǎng)交易，這些做法既滿(mǎn)足了工業(yè)化、城市化發(fā)展中的土地需要，又保證了產(chǎn)權(quán)所有人土地發(fā)展權(quán)的利益。農(nóng)村土地制度的調(diào)整實(shí)質(zhì)是對(duì)以土地為基礎(chǔ)的利益或土地收益在權(quán)利主體間的再分配。參與土地（增值）收益分配的權(quán)利主體主要有農(nóng)民、農(nóng)民集體、國(guó)家和土地開(kāi)發(fā)企業(yè)等其他權(quán)利主體。在現(xiàn)實(shí)中，由于資本的強(qiáng)勢(shì)地位、政府行政權(quán)的壟斷地位，農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)體往往在多方參與的“土地交易”中處于弱勢(shì)。農(nóng)民集體和農(nóng)民在土地要素入市的談判過(guò)程中討價(jià)還價(jià)的能力較弱，在分配土地增值收益中往往被“邊緣化”。農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的再確認(rèn)就是土地的生產(chǎn)性收益和增值收益在各個(gè)權(quán)利主體之間進(jìn)行利益調(diào)整的過(guò)程。新中國(guó)成立以來(lái)，歷次農(nóng)地制度的變遷中農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)涵都處于變動(dòng)中。在1978年實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制后，農(nóng)民土地的生產(chǎn)性收益獲得了部分保證。目前，隨著城市化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，在現(xiàn)行的土地制度下農(nóng)民無(wú)法獲得土地增值收益，主要是指農(nóng)民無(wú)法完全獲得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途后的土地增值收益?，F(xiàn)階段，要充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)該“還權(quán)賦能”，把處于“公共領(lǐng)域”的權(quán)利具體化，明確各個(gè)權(quán)利主體，保證農(nóng)民或農(nóng)民集體擁有土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度，需要建立以現(xiàn)代物權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。這里需要回顧一下物權(quán)法立法思想和實(shí)踐的變化。物權(quán)制度產(chǎn)生后，逐漸形成了兩個(gè)分支，即以“個(gè)人主義”為立法思想的羅馬法的物權(quán)法體系，以“團(tuán)體主義”為立法思想的日耳曼法的物權(quán)法體系。前者注重物的“所有”，后者強(qiáng)調(diào)物的“利用”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論是大陸法系的民法，還是英美法系的財(cái)產(chǎn)法中都轉(zhuǎn)向“以物的利用”為核心的立法思想和實(shí)踐?！八小币呀?jīng)被“使用”所取代，其結(jié)果就是用益物權(quán)在現(xiàn)代物權(quán)法體系中居于核心地位?，F(xiàn)代物權(quán)制度越來(lái)越注重“對(duì)物的使用”，現(xiàn)代物權(quán)體系的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)大?，F(xiàn)代物權(quán)主要是指權(quán)利人對(duì)標(biāo)的物享有的直接支配權(quán)和排他性權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)。所有權(quán)人擁有對(duì)標(biāo)的物占有、使用、收益和處分的權(quán)利，而用益物權(quán)人擁有對(duì)標(biāo)的物占有、使用和收益的權(quán)利。在一定的限制內(nèi)，用益物權(quán)人對(duì)所有權(quán)人具有一定的排他性。從注重“物的使用”的現(xiàn)代物權(quán)法立法理念來(lái)說(shuō)，用“用益物權(quán)”制度解決我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題是比較合適的。因?yàn)?，用益物?quán)具有排他性和獨(dú)立性，在農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)（即農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)）的體制下，利用“用益物權(quán)”制度可以解決農(nóng)民不具有“私有化”的所有權(quán)狀況下，排除所有權(quán)人的干擾，獨(dú)立行使“使用權(quán)”等權(quán)利。物權(quán)立法一般采用法定主義原則，因此，賦予農(nóng)民真正意義上的用益物權(quán)，仍然需要法律的明確界定，尤其是具體權(quán)利內(nèi)涵的界定。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地的“用益物權(quán)”的難點(diǎn)：一是具體權(quán)利的界定，二是如何設(shè)計(jì)相關(guān)的治理機(jī)制排除或者是對(duì)抗所有權(quán)人及第三方（尤其是地方政府）對(duì)用益物權(quán)人的干擾和侵犯。四、農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)路徑要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，不僅需要用現(xiàn)代物權(quán)思想為指導(dǎo)構(gòu)建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系，而且需要建立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制和治理機(jī)制來(lái)保證農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)享有同等的法律地位，受法律保護(hù)，有完備權(quán)能，同時(shí)也接受政府土地管制的長(zhǎng)效機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)可以按照以下的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。1.土地確權(quán)頒證，界定財(cái)產(chǎn)邊界。界定財(cái)產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)的邊界是實(shí)現(xiàn)權(quán)利人各項(xiàng)利益的基礎(chǔ)。只有清晰界定財(cái)產(chǎn)邊界，才能為權(quán)利人提供投資和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)。我國(guó)農(nóng)村土地制度幾經(jīng)變革，1978年至今實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,其間于1984年、1993年承包期調(diào)整了兩次，加之農(nóng)民外出務(wù)工、異地遷移或主動(dòng)放棄身份等原因，現(xiàn)有的承包地產(chǎn)權(quán)歸屬留下了許多問(wèn)題；經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村企業(yè)的沉浮、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非被征用、宅基地批少占多和使用權(quán)違規(guī)流轉(zhuǎn)（如“小產(chǎn)權(quán)房”）等，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)邊界也十分不清晰。土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰，是導(dǎo)致在土地的流轉(zhuǎn)以及改變土地用途后產(chǎn)生的增值性收益在分配時(shí)產(chǎn)生矛盾的根源。為了從根本上解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“入市”中產(chǎn)生的問(wèn)題，需要重新界定農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)的邊界，并頒發(fā)“確權(quán)”證書(shū)。2011年國(guó)家已經(jīng)把農(nóng)村土地的確權(quán)登記發(fā)證列為夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的重要工作，要求覆蓋到全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，包括屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。成都市在這方面已經(jīng)先行一步。成都市作為我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化改革試驗(yàn)中的試點(diǎn)城市，從2007年啟動(dòng)了農(nóng)村土地的確權(quán)頒證工作，于2010年底完成了全部255個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）、2622個(gè)村（社區(qū)）、3萬(wàn)多個(gè)村民小組、170余萬(wàn)農(nóng)戶(hù)的確權(quán)登記發(fā)證，累計(jì)頒發(fā)《集體土地所有證》3.5萬(wàn)本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》176.5萬(wàn)本，《集體土地使用證》167.2萬(wàn)本。通過(guò)確權(quán)頒證，將農(nóng)村集體所有制下“模糊的產(chǎn)權(quán)”明晰化，這樣做既可以為農(nóng)民提供土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律憑證，又可以為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利（如流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)等）奠定制度基礎(chǔ)。2?改變農(nóng)戶(hù)與國(guó)家之間關(guān)系，限制公權(quán)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。新中國(guó)成立前后，通過(guò)沒(méi)收地主階級(jí)等的土地，政府將土地分配給無(wú)地的農(nóng)民。這種直接分配土地的方式，在當(dāng)時(shí)有效地解決了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的基本生產(chǎn)資料問(wèn)題，但產(chǎn)權(quán)的國(guó)家分配方式使農(nóng)民手中的權(quán)利變得不穩(wěn)定，后來(lái)的合作化、人民公社的土地公有也證明了這一點(diǎn)。始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予了農(nóng)民，但是土地的所有權(quán)歸集體所有，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的模糊性和集體所有權(quán)的弱排他性，在這種產(chǎn)權(quán)制度中國(guó)家意志仍然得到強(qiáng)化，政府公權(quán)（行政權(quán)力）與集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶(hù)手中的“私權(quán)”相比仍然處于強(qiáng)勢(shì)。要保證農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就必須重新界定國(guó)家和農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)上國(guó)家意志和政治職能的退出，并界定政府與公民、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公權(quán)和私權(quán)應(yīng)該受到同樣的尊重；但就公權(quán)的職能而言，公權(quán)的作用在于調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序而不是參與市場(chǎng)交易，也不是壓制私權(quán)。公權(quán)由于它特有的廣泛性和強(qiáng)制性，容易造成對(duì)私權(quán)的侵害，城市房屋拆遷和農(nóng)地征用中民事主體（產(chǎn)權(quán)主體）與政府的矛盾沖突由此而生。要界定所有權(quán)主體與國(guó)家（政府）之間的關(guān)系，還需要設(shè)置公權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地私權(quán)后的救助和補(bǔ)償機(jī)制。3?保障農(nóng)民對(duì)土地處分權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一方面需要國(guó)家在法律方面予以界定，另一方面需要建設(shè)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)，用價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地要素的優(yōu)化配置。實(shí)現(xiàn)土地要素的優(yōu)化配置，可以建立土地要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或者產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)。以成都經(jīng)驗(yàn)為借鑒，成都市在土地產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)改革中建立了相應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，允許耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)民的房屋等進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)或交易。通過(guò)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的建立，一方面可以提高土地要素資源的合理配置，尤其是能夠把閑置的土地資源“置換”出來(lái)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用；另一方面可以使得農(nóng)民獲得土地資源的排他性收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。4?破除城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民和農(nóng)地活起來(lái)。通過(guò)戶(hù)籍制度的改革允許城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)和擇業(yè)，通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革允許農(nóng)民在退出和改變職業(yè)身份時(shí)仍然能夠保持原有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括耕地和宅基地使用權(quán)等）。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)城工作。如何使得他們由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，不僅需要改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度，而且需要處理好農(nóng)民現(xiàn)有的土地財(cái)產(chǎn)問(wèn)題。農(nóng)民進(jìn)城后，由農(nóng)民變?yōu)槭忻駮r(shí)，他有沒(méi)有權(quán)利自由處置他的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，即他可以以自由的意志為前提轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)和出租其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者是保留其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，這需要看國(guó)家是不是愿意把土地財(cái)產(chǎn)權(quán)真正界定給農(nóng)民。目前，成都市在這方面做出了一些探索。2010年年底，在基本完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證后，成都市政府宣布“徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶(hù)籍，實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙”；農(nóng)民進(jìn)城不再以犧牲“宅基地、承包地”的權(quán)利為代價(jià)。5.實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主和村民自治，所有權(quán)主體與行政主體（社區(qū)管理）分離，形成人格化的產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制，解決委托代理問(wèn)題。在目前的農(nóng)村土地集體所有制的情況下，土地的所有權(quán)是由村委會(huì)等行政組織代行的。由于村委會(huì)沒(méi)有獨(dú)立的法律人格，在現(xiàn)實(shí)中存在著所有權(quán)弱化以及所有權(quán)被侵蝕的問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體和行政主體的分離，需要農(nóng)村基層重新建立所有權(quán)主體，即建立人格化的產(chǎn)權(quán)主體，同時(shí)建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制，如公司制的委托—代理制或股份合作制的勞動(dòng)管理型契約。成都市溫江區(qū)在推進(jìn)“兩股一改”的產(chǎn)權(quán)改革中，在農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村集體資產(chǎn)的確權(quán)、股份量化給個(gè)人的基礎(chǔ)上成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社。在股份經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì),專(zhuān)司所有權(quán)及其監(jiān)督職能，社區(qū)管理委員會(huì)是基層行政組織，專(zhuān)司社會(huì)管理職能。這是農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)獨(dú)立和人格化的初步嘗試。五、結(jié)論新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)用個(gè)體主義的分析方法把制度的形成及其變遷看作是理性人基于成本一收益比較的選擇，如NorthandThomas(1973)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是人們對(duì)資源的相對(duì)價(jià)格變化做出反應(yīng)的結(jié)果［25］。我們認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)是生產(chǎn)關(guān)系，所有權(quán)是所有制的法律形態(tài)。馬克思是把財(cái)產(chǎn)權(quán)作為所有制關(guān)系來(lái)研究的。馬克思認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)關(guān)系決定法權(quán)關(guān)系，而不是法權(quán)關(guān)系決定財(cái)產(chǎn)關(guān)系，并深刻地指出：“私有財(cái)產(chǎn)的真正基礎(chǔ)，即占有，是一個(gè)事實(shí)，是不可解釋的事實(shí)，而不是權(quán)利。只是由于社會(huì)賦予實(shí)際占有以法律的規(guī)定，實(shí)際占有才具有合法占有的性質(zhì)，才具有私有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)?！保?6］按照馬克思?xì)v史唯物主義的分析方法，我們應(yīng)該堅(jiān)持把產(chǎn)權(quán)制度納入生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系之中，從生產(chǎn)力的發(fā)展過(guò)程來(lái)把握產(chǎn)權(quán)制度的變遷，把握產(chǎn)權(quán)關(guān)系所反映的社會(huì)生產(chǎn)中人與人的利益關(guān)系，從而在社會(huì)整體的層面上提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建問(wèn)題；把不同主體的利益動(dòng)機(jī)和行為選擇納入到具有整體意義的社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和利益分配結(jié)構(gòu)之中來(lái)分析，從而解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中的利益均衡問(wèn)題。目前，我國(guó)農(nóng)地制度又處在了制度變遷的十字路口。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地要素的稀缺性越來(lái)越明顯，其要素相對(duì)價(jià)格也發(fā)生了變化，各利益相關(guān)者(群體)的利益矛盾不斷出現(xiàn)，對(duì)制度創(chuàng)新的需求也十分強(qiáng)烈?，F(xiàn)有制度約束下，農(nóng)民手中的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵是不完備的。我們認(rèn)為，要使農(nóng)村居民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，改革的取向是集體所有制框架內(nèi)真正解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題，這需要一個(gè)基礎(chǔ)性的制度結(jié)構(gòu)，在這個(gè)制度結(jié)構(gòu)中，有效解決土地權(quán)利的初始界定、權(quán)利的排他性保護(hù)、權(quán)利的充分享用和自由選擇、土地增值收益合理分配、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展等問(wèn)題。注釋《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中農(nóng)村居民人均年經(jīng)營(yíng)性收入占農(nóng)村居民人均年總收入的比重從1988年87.57%(最高點(diǎn))下降到了2009年的61.89%(最低點(diǎn))。1947年在解放區(qū)開(kāi)始實(shí)行國(guó)有化和私有化并存的土地制度，1953年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村集體所有制，1978年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。值得注意的是，本文認(rèn)為農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村土地集體所有制是有重大區(qū)別的，前者既包括土地的集體所有制，還包括其他生產(chǎn)資料的集體所有制。數(shù)據(jù)來(lái)源：《新中國(guó)五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1999年，第30頁(yè)?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】陳甦?土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地使用權(quán)制度的確立[J].中國(guó)法學(xué)，1996,(3):86-93.張少鵬?土地使用權(quán)是獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)[J].中國(guó)法學(xué)，1998,(6)：49-5