學(xué)校代碼10530學(xué)號201722100606分類號密級公開碩士學(xué)位論文山區(qū)村級治理現(xiàn)狀與對策分析——以浙江省松陽縣為例學(xué)位申請人謝佳兵指導(dǎo)教師曾友中副教授學(xué)院名稱公共管理學(xué)院學(xué)科專業(yè)公共管理（專業(yè)學(xué)位）研究方向地方公共行政二〇二〇年五月日AnalysisofthestatusandcountermeasuresofvillagegovernanceinmountainousareastakingSongyangCounty,ZhejiangProvinceasanexampleCandidateXieJiabingSupervisorAssociateProfessorZengYouzhongCollegeSchoolofPublicAdministrationProgramPublicAdministrationSpecializationLocalPublicAdministrationDegreeMasterofPublicAdministrationUniversityXiangTanUniversityDateMay,2020第1章緒論1.1研究背景和意義1.1.1研究背景“村民自治”的概念首次出現(xiàn)在1982年修訂頒布的《中華人民共和國憲法》第111條中。上個世紀(jì)80年代開始至今，村民自治制度隨著社會的不斷發(fā)展逐步完善，村級組織的治理體系和治理機(jī)制在過去的人民公社體制下得到了深層次的創(chuàng)新和延續(xù)，逐步發(fā)展為當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的治理模式張厚安.鄉(xiāng)政村治——中國特色的農(nóng)村政治模式[J].政策，1996(8)：26-28。這種管理模式是村級治理體系在適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的情況下，逐步發(fā)展轉(zhuǎn)變而來的。該種管理模式符合當(dāng)下民主法治的治理導(dǎo)向，逐步從形式民主邁向?qū)嵸|(zhì)民主張厚安.鄉(xiāng)政村治——中國特色的農(nóng)村政治模式[J].政策，1996(8)：26-28徐增陽，楊翠萍.村民自治的發(fā)展趨勢[J].政治學(xué)研究，2006(2)：52-60近年來，黨和國家十分重視農(nóng)村建設(shè)，截至2020年2月5日，隨著2020年的中央一號文件的發(fā)布，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)在21世紀(jì)以來連續(xù)17年將“三農(nóng)”工作的指導(dǎo)文件作為中央1號文件發(fā)布。黨的十九大報告明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，并指出“三農(nóng)”問題是事關(guān)國計民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重心《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》,2017年10月18日。2019年10月召開的黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，村級組織作為國家治理的最基本單元，村級治理體系的不斷完善深刻影響了國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。對于農(nóng)村基層來說，這是一大利好政策。對于不斷完善基層治理體系，強(qiáng)化村級組織的治理能力，實現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展，全面建成小康社會，打贏“鄉(xiāng)村振興”攻堅戰(zhàn)，推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民致富有著重要的現(xiàn)實意義。鄉(xiāng)村治理體系的不斷完善也將為推動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)國家有效治理夯實基層基礎(chǔ)?！稕Q勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》,2017年10月18日1.1.2研究意義筆者所在的浙江省，北部、東部、南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與浙西南山區(qū)村級治理現(xiàn)狀呈現(xiàn)出不同的格局。麗水市松陽縣是浙江省西南部典型的山區(qū)縣，全縣以地貌以丘陵為主，山地覆蓋了全縣超過80%的地域面積，一條主要河道貫穿全縣，呈現(xiàn)出“八山一水一分田”的地形地貌格局。由于山區(qū)地形地貌的特點(diǎn)，導(dǎo)致交通一直呈現(xiàn)邊緣化趨勢，沒有交通要道貫穿，形成重要交通結(jié)點(diǎn)，截至2020年2月，目前僅有公路交通一種同行方式，鐵路交通尚未修建完成，周邊沒有機(jī)場設(shè)置。交通的閉塞制約了小縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，尤其是農(nóng)村基層的治理格局也受到一定程度的影響。山區(qū)村級治理突出問題主要表現(xiàn)：一是村級組織行政化增強(qiáng)，村民自治能力不斷弱化。伴隨著國家權(quán)力不斷向基層的延伸，黨政機(jī)關(guān)介入村級組織管理不斷深化，行政村“兩委”和村監(jiān)委對村莊的自主治理能力不斷弱化。二是村民自治機(jī)構(gòu)對村莊治理的主觀能動性不足。在推動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，沒有充分挖掘和利用村級現(xiàn)有資源，“等、靠、要”思想不斷深化，嚴(yán)重制約村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民致富。三是村民參與村莊發(fā)展建設(shè)的積極性較低，村級治理缺乏活力。行政村“兩委”班子成員對村莊的治理與村民的參與相分離，村莊的發(fā)展缺少了內(nèi)生動力和核心凝聚力，村莊發(fā)展呈現(xiàn)出“小”“散”“空”的局面。山區(qū)農(nóng)村作為城鎮(zhèn)化的邊緣區(qū)域，村級治理應(yīng)當(dāng)具有地方特色，符合發(fā)展實際，同時更需要政府在給予必要政策支持的前提下賦予村級組織更大的自治空間，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，鄉(xiāng)村的治理應(yīng)當(dāng)更具針對性。本文通過借鑒國內(nèi)外鄉(xiāng)村治理模式的經(jīng)驗和啟示，結(jié)合浙西南山區(qū)松陽縣本地的實際，圍繞山區(qū)村級治理過程中遇到的問題展開闡述和分析，并根據(jù)各地治理經(jīng)驗和啟示提出相應(yīng)的解決對策，通過“扶正”基層政府的站位，優(yōu)化村級組織治理體系，強(qiáng)化村干部隊伍核心戰(zhàn)斗力以及拓寬村莊治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角等方面推動鄉(xiāng)村振興，為山區(qū)村級治理提供更加“接地氣”的借鑒價值。1.2研究現(xiàn)狀1.2.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀針對村級組織治理的研究，并不是一個新的課題。自從“村民自治”的概念首次出現(xiàn)在1982年《中華人民共和國憲法》至今近四十年的時間，關(guān)于村級組織治理的文獻(xiàn)資料都有不少，許多的學(xué)者和基層工作者站在不同的角度和地區(qū)對這一問題進(jìn)行了深刻的思考和研究，取得了較為豐厚的成果?！盎鶎尤罕娮灾沃贫取痹谥泄彩叽笊鲜状螌懭朦h代會報告，并由此納入到中國特色社會主義民主政治制度的基本范疇，村級組織的治理模式也正式以政治制度的形式穩(wěn)定下來。這一制度也在之后的十多年時間里，通過基層治理實踐的經(jīng)驗和總結(jié)，不斷得到完善。通過文獻(xiàn)資料的查閱梳理，當(dāng)前，國內(nèi)專家和學(xué)者對于村級組織治理的研究，多是站在鄉(xiāng)村治理的整體架構(gòu)上開展研究。如李達(dá)，王俊程（2018）的研究表明自我國實施改革開放政策之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國農(nóng)村伴隨著人民公社體制的土崩瓦解而逐步興起，我國農(nóng)村的治理在“四個民主”為核心的基層治理體系指導(dǎo)下得到穩(wěn)步推進(jìn)。我國近40年來迅猛發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會以及鄉(xiāng)村治理體系的探索和構(gòu)建，已然構(gòu)建了相對穩(wěn)定、完善的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)李達(dá),王俊程.中國鄉(xiāng)村治理變遷格局與未來走向：1978-2017[J].《重慶社會科學(xué)》,2018(2):5-14。楊新榮和楊勇軍（2019）在文章中指出，近年來隨著農(nóng)村勞動力的加速流動和城市化水平的不斷提升，部分偏遠(yuǎn)和落后的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出日漸衰落的景象，基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、空心村、勞動力匱乏、生態(tài)環(huán)境惡化等鄉(xiāng)村社會問題日益凸顯，并逐步呈現(xiàn)出惡性循環(huán)的局面，鄉(xiāng)村治理的改革已刻不容緩楊新榮,楊勇軍：鄉(xiāng)村社會治理的框架、模式與路徑研究——以廣東省為例[J].《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》,2019(8):19-29。季乃禮，許曉（2020）在《村級黨建、社會整合與鄉(xiāng)村振興》一文中指出黨的領(lǐng)導(dǎo)是新時代實施鄉(xiāng)村振興的根本保證。作者深入分析了當(dāng)下為了進(jìn)一步強(qiáng)化村級治理根基更加穩(wěn)固，需要將村級治理作為推進(jìn)社會治理體系完善的著力點(diǎn)，需要通過強(qiáng)化村級黨組織的引領(lǐng)作用來推動村級治理體系的完善季乃禮,許曉.村級黨建、社會整合與鄉(xiāng)村振興[J].《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2020(3):192-198。楊曉琴（2020）的《遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理鄉(xiāng)村有效治理》一文圍繞如何充分發(fā)揮村級組織自治主體多元化的作用，通過對村級黨組織、村民委員會、市場組織以及社會組織等多元主體的同步培育和建設(shè)，逐步構(gòu)建而成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局楊曉琴.遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理[N].《學(xué)習(xí)時報》,2020年2月12日第007版。在著作方面，徐勇（1997）在《中國農(nóng)村村民自治》一書中系統(tǒng)地闡述了我國村民自治制度的起源、制度特征以及制度體系徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社,1997。賀雪峰（2007）在《鄉(xiāng)村的前途》一書中提到作者在基于不同區(qū)域的農(nóng)村治理成果深入研究的基礎(chǔ)上，提出了提高農(nóng)民的主體地位和文化感受能力對于村級治理的重要性賀雪峰.鄉(xiāng)村的前途[M].山東人民出版社,2007年07月。張靜（2000）在《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》一書中深入分析了在法律社會學(xué)和政治社會學(xué)的大背景下，中國鄉(xiāng)村社會的組織機(jī)構(gòu)以及其運(yùn)行機(jī)制張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題[M].浙江人民出版社,2000。馬華（2018）在研究中表明，雖然農(nóng)民的民主主體地位在村民自治制度中得到了確立，但在農(nóng)村基層的實踐中，農(nóng)民卻異化為民主的客體，常常被動參與村級治理等相關(guān)事務(wù)馬華.村治實驗：中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展樣態(tài)及邏輯[J].《中國社會科學(xué)》,2018(5):136-159。楊寶（2014）認(rèn)為雖然各級地方政府近年來不斷加大基層社會治理的投入力度與領(lǐng)導(dǎo)力供給（在項目下鄉(xiāng)和干部駐村幫扶等方面），并通過制度化的方式提升基層自治組織的黨政職能，但多重角色的疊加形成了“上頭千條線、下頭一根針”的現(xiàn)實局面，最終造成農(nóng)村基層治理的“軟指標(biāo)”難以得到全面的跟進(jìn)，出現(xiàn)缺一塊補(bǔ)一塊漏一塊的現(xiàn)象楊寶.治理式吸納：社會管理創(chuàng)新中政社互動研究[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2014(4)。面對基層政府與農(nóng)村治理關(guān)系混亂，治理主體不清的問題，景躍進(jìn)（2018）認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)村的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是在維持村委會既有法律地位的同時，積極鼓勵兩者開展合作，在公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)上構(gòu)建鄉(xiāng)村共治的治理模式；但在合作的同時，又要注重保持基層政府與村級組織之間的相對獨(dú)立性，逐步形成一種良性互動的關(guān)系李達(dá),王俊程.中國鄉(xiāng)村治理變遷格局與未來走向：1978-2017[J].《重慶社會科學(xué)》,2018(2):5-14楊新榮,楊勇軍：鄉(xiāng)村社會治理的框架、模式與路徑研究——以廣東省為例[J].《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》,2019(8):19-29季乃禮,許曉.村級黨建、社會整合與鄉(xiāng)村振興[J].《西南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2020(3):192-198楊曉琴.遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理[N].《學(xué)習(xí)時報》,2020年2月12日第007版徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社,1997賀雪峰.鄉(xiāng)村的前途[M].山東人民出版社,2007年07月張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題[M].浙江人民出版社,2000馬華.村治實驗：中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展樣態(tài)及邏輯[J].《中國社會科學(xué)》,2018(5):136-159楊寶.治理式吸納：社會管理創(chuàng)新中政社互動研究[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2014(4)景躍進(jìn).中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的再思考[J].治理研究,2018(1):48-571.2.2國外研究現(xiàn)狀我國改革開發(fā)四十多年來，經(jīng)濟(jì)社會經(jīng)歷了迅猛的發(fā)展，農(nóng)村基層治理作為我國社會治理體系的重要構(gòu)成，在四十多年的發(fā)展和完善過程中不僅僅吸引了國內(nèi)的學(xué)者開展深入研究，國外的一些學(xué)者、專家也圍繞我國農(nóng)村的治理體系進(jìn)行了一系列的研究。部分學(xué)者的研究成果反映出多是圍繞當(dāng)前或者一個時期農(nóng)村的村莊環(huán)境、選舉制度、治理模式、社會政策等方面對村莊發(fā)展的影響等角度開展研究。如2002年出版的《中國的鄉(xiāng)村，社會主義的國家》一書中愛德華·弗里德曼等學(xué)者通過多學(xué)科理論背景下的深入剖析，研究了我國農(nóng)村發(fā)起農(nóng)民革命運(yùn)動的原因和解放后農(nóng)村的建設(shè)和治理情況。反映了我國在社會主義制度下，農(nóng)民的價值觀念、鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)以及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的相互作用，他在書中指出并非是國家政權(quán)深入到鄉(xiāng)村的各個角落，而是村干部控制了村莊和村民愛德華·弗里德曼等.中國鄉(xiāng)村,社會主義國家[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002:89。由AnitaChan、RichardMadsen和JonathanUnger合著的《當(dāng)代中國農(nóng)村歷滄桑：毛鄧體制下的陳村》（1996）一書深刻闡述了在我國改革開放以來，并以陳村為例，闡述了陳村在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后發(fā)生的一系列巨大的變化AnitaChan,RichardMadsen,JonathanUnger.當(dāng)代中國農(nóng)村歷滄桑：毛鄧體制下的陳村[M].香港牛津大學(xué)出版社,1996。在《華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷》（2000）一書中黃宗智在結(jié)合實地考察以及檔案材料、西方學(xué)者的研究資料等文獻(xiàn)的分析總結(jié)后，對我國華北地區(qū)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了研究和探討黃宗智.華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷[M].中華書局,2000。喬·薩托利在《民主新論》（1993）中指出科層制是一種理性化的管理組織結(jié)構(gòu)，遵循一套特定的規(guī)則與程序，有明確的權(quán)威等級，權(quán)責(zé)自上而下傳遞。權(quán)威是一種權(quán)力形式，它來自人們自發(fā)的授權(quán)，它從自愿服從、為民認(rèn)可中得到力量[美]喬·薩托利.民主新論[M].馮克利,閻克文譯,上海:東方出版社,1993。馬克斯愛德華·弗里德曼等.中國鄉(xiāng)村,社會主義國家[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002:89AnitaChan,RichardMadsen,JonathanUnger.當(dāng)代中國農(nóng)村歷滄桑：毛鄧體制下的陳村[M].香港牛津大學(xué)出版社,1996黃宗智.華北的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會變遷[M].中華書局,2000[美]喬·薩托利.民主新論[M].馮克利,閻克文譯,上海:東方出版社,1993[德]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會[M].閻克文譯,上海:上海人民出版社,20101.2.3國內(nèi)外研究評述通過閱讀和梳理國內(nèi)外專家和學(xué)者關(guān)于我國村級治理研究的文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前對我國村級治理的研究多是站在歷史發(fā)展縱向的角度，從村級組織治理的發(fā)展歷程、社會變革、治理模式、權(quán)利保障等方面展開研究，并有針對性地進(jìn)行了分析和總結(jié)，對村級治理研究中發(fā)現(xiàn)的問題提供了相對應(yīng)的對策、建議作為參考，且研究的主體多為我國整個農(nóng)村層面，對于各地區(qū)進(jìn)一步構(gòu)建和完善鄉(xiāng)村治理體系大的治理方向上有一定的啟示和借鑒。但當(dāng)前著眼于某一特定區(qū)域或者特定類型的農(nóng)村的村級治理模式橫向研究較少，尤其是站在基層政府公務(wù)人員的層面開展研究的也比較少，多為專業(yè)從事專門學(xué)術(shù)研究的學(xué)者。由于我國地域廣闊，東西部發(fā)展不均衡、南北方農(nóng)民生活不同、平原和山區(qū)農(nóng)民受教育程度存在較大差異等因素的影響，且當(dāng)下處在社會治理政策因地而異、因時而異、地區(qū)間差異化發(fā)展的時代，我國不同區(qū)域不同類型農(nóng)村治理模式存在較大差異，村莊發(fā)展階段、治理的經(jīng)驗和成果也有很大的不同。國外的研究也大多處在理論層面和一定歷史時期的中國農(nóng)村發(fā)展階段，而對于現(xiàn)實階段下我國日新月異的村級治理模式研究，存在一些空白。這給筆者本文的研究留下了一定的探索空間。1.3研究的目標(biāo)、思路和方法1.3.1研究的目標(biāo)本文通過對浙江省西南部山區(qū)松陽縣村級組織的治理模式的深入剖析，對松陽縣在鄉(xiāng)村治理和當(dāng)前治理模式下經(jīng)濟(jì)發(fā)展所遇到的問題進(jìn)行深入地剖析，將該縣所轄行政村在近年來治理工作中所存在的較為突出的利益沖突、矛盾以及存在的問題進(jìn)行對比分析，就如何破解當(dāng)前存在的問題以及針對山區(qū)村級組織體系可深入開展的改革和治理體系的優(yōu)化提出對策和建議。1.3.2研究的思路本文主要是以山區(qū)村級組織的治理為切入點(diǎn)，選取相對經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、社會治理水平較高的浙江省中總體經(jīng)濟(jì)水平較差的西南部山區(qū)松陽縣鄉(xiāng)村作為典型，因為相對較小的范圍內(nèi)較大的經(jīng)濟(jì)差異會使治理矛盾更加凸顯，從而對比當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”管理模式下山區(qū)與平原村級治理中存在的不同，對山區(qū)村級治理過程中產(chǎn)生的弊端、糾紛、矛盾等問題等進(jìn)行研究分析，針對村級治理過程中暴露出的干部難當(dāng)、群眾難管、服務(wù)不夠深入、糾紛難以破解以及當(dāng)?shù)夭涣硷L(fēng)氣散漫等問題，進(jìn)行深入地探究。站在當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大環(huán)境、大背景下怎樣克服村級組織管理產(chǎn)生的弊端，結(jié)合浙江省西南部山區(qū)松陽縣的地方特色提出對同類地區(qū)治理有借鑒意義的村級治理對策。1.3.3研究的方法（一）文獻(xiàn)研究法：筆者自開題以來，通過各類網(wǎng)絡(luò)平臺、學(xué)術(shù)期刊、新媒體平臺等渠道閱讀了大量關(guān)于國內(nèi)外鄉(xiāng)村治理方面的文獻(xiàn)資料，還針對浙江省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府關(guān)于村級治理的政策文件進(jìn)行了研究和梳理，對我國鄉(xiāng)村治理的模式有了進(jìn)一步的深化認(rèn)識，并運(yùn)用公共管理學(xué)習(xí)過程中學(xué)到的理論知識加以深入分析。（二）個案研究法：松陽縣作為浙江的“西藏”，雖地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，但由于地理位置劣勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會治理水平與發(fā)達(dá)的“杭嘉湖”地區(qū)相比仍然有較大的差距，正在這種高治理水平下的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別具有研究的典型性，本研究以松陽縣為切入口，深入對比分析山區(qū)村級治理模式所產(chǎn)生的問題，并提出相應(yīng)的解決策略，對于各地區(qū)同類鄉(xiāng)村更具有借鑒意義。（三）實證研究法：筆者長期工作于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，從事組織人事工作，結(jié)合工作中發(fā)現(xiàn)的問題，通過調(diào)研，收集資料，并開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的駐村干部、聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、行政村村“兩委”和村監(jiān)委干部及進(jìn)行座談，借助工作的機(jī)會，在走村入戶的過程中，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的交談，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行了更深的了解，對松陽縣山區(qū)村級治理過程中反映出的實際情況進(jìn)行實證分析。1.4本研究的創(chuàng)新之處（一）研究視角創(chuàng)新。筆者本人一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府從事組織工作，在山區(qū)和平原兩個不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，本文以基層公務(wù)人員的視角結(jié)合日常工作，對山區(qū)農(nóng)村當(dāng)前的治理問題進(jìn)行了深入的思考和研究。并從工作實際出發(fā)，更近距離貼近農(nóng)村基層，查找問題根源，提出可行性對策。當(dāng)前較少的學(xué)者站在基層政府工作人員的視角開展山區(qū)村級治理的相關(guān)研究。（二）研究選點(diǎn)創(chuàng)新。在對此前的文獻(xiàn)閱讀和梳理后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對我國村級治理的研究多是從治理體系、歷史背景、治理手段、治理主體等方面開展研究，而針對某一特定區(qū)域橫向的研究則出現(xiàn)的較少，特別是在當(dāng)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度差異化較大的影響，平原和山區(qū)村級治理模式存在巨大的不同，尤其是對當(dāng)前山區(qū)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題和治理方式的研究還比較少。（三）研究方法創(chuàng)新。在針對當(dāng)前山區(qū)農(nóng)村治理存在的問題，筆者利用工作優(yōu)勢，結(jié)合基層治理體系相對完善的浙江省當(dāng)前最新政策執(zhí)行下產(chǎn)生的治理效果，對山區(qū)村級治理的治理進(jìn)行了總結(jié)分析，對于其他地區(qū)同類農(nóng)村的治理，本文更具有可操作性的借鑒意義。第2章概念界定和理論分析2.1概念界定2.1.1山區(qū)農(nóng)村山區(qū)，包括山地，丘陵和崎嶇的高原，面積廣大。約占全國面積的三分之二。按山區(qū)的基礎(chǔ)物質(zhì)，可分為黃土山區(qū)、石灰?guī)r山區(qū)等；按山區(qū)的景觀可分為高寒山區(qū)、密林山區(qū)、荒山區(qū)等；按距離城市和交通線的遠(yuǎn)近可分為深山區(qū)、淺山區(qū)；按山區(qū)的地面組成物質(zhì)，可分為石山區(qū)、土山區(qū)等；按山區(qū)的高度可分為高山區(qū)、中山區(qū)和低山區(qū)。山區(qū)由于特殊的地理位置，擁有旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)、山區(qū)農(nóng)業(yè)種植、工礦業(yè)開采等多種平原地區(qū)不具備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，但由于交通通達(dá)性較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，村莊分布較散，對于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有一定的阻礙。農(nóng)村，是指具有特定的自然景觀和社會經(jīng)濟(jì)條件，聚居住人群不同于城市和城鎮(zhèn)，主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力為主。農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成主要以包含自然經(jīng)濟(jì)和第一產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)村的人口分布相較于城鎮(zhèn)而言相對更為分散。農(nóng)村生活節(jié)奏慢，生活壓力相對于城市較小。在工業(yè)化和城市化之前，大部分的人口主要居住在農(nóng)村。張鳳榮研究認(rèn)為，受土地資源稟賦和區(qū)位劣勢的影響，相對其他地區(qū)而言，山區(qū)農(nóng)村的振興是非常困難的。隨著城市化的影響，山區(qū)農(nóng)村人口大量流失，而山區(qū)農(nóng)村保有的耕地也逐步拋荒。山區(qū)農(nóng)村的日漸衰落受到城市化以及土地資源和區(qū)位條件等內(nèi)外部因素的綜合影響張鳳榮.土地的視角:山區(qū)農(nóng)村的起源、現(xiàn)狀和未來[M].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社,2019。張鳳榮.土地的視角:山區(qū)農(nóng)村的起源、現(xiàn)狀和未來[M].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社,20192.1.2村民自治村民自治，是農(nóng)村民主政治的具體體現(xiàn)。“村民自治”首次出現(xiàn)在我國1982版《憲法》中：“村民委員會是基層群眾自治性組織”。我國農(nóng)村的村民自治制度是經(jīng)歷了百余年的探索和實踐，逐步形成當(dāng)以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等為基本內(nèi)容具有中國特色的農(nóng)村治理模式，是我國國家治理體系的重要組成部分。當(dāng)下我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代，我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會為了適應(yīng)迅速發(fā)展的整體經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，村級組織的治理模式與時俱進(jìn)在基層的探索和實踐中發(fā)生了巨大的變化。2.1.3鄉(xiāng)政村治鄉(xiāng)政村治，鄉(xiāng)政指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家政權(quán)，是國家依法設(shè)置在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)組織，依法對鄉(xiāng)村進(jìn)行行政管理；村治是指村民委員會是基層群眾自治性組織，該組織實行村民自治制度，村民依法行使民主自治權(quán)利。這種治理格局，使村民委員會成為農(nóng)村基層民主治理的組織載體，農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的取得和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展在該治理模式下也隨之發(fā)生相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政權(quán)和村民委員會對村級組織的協(xié)同治理，就逐步形成了當(dāng)下具有中國特色的農(nóng)村治理模式。2.1.4山區(qū)村級治理村級治理是國家治理的重要構(gòu)成和最基本單元格，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成功與否的關(guān)鍵。而山區(qū)農(nóng)村的治理相對于其他地區(qū)因為受地理位置、交通要素、教育水平、資源稟賦等因素的影響，又有其自身的特點(diǎn)和問題。山村村級治理應(yīng)當(dāng)區(qū)別于平原地區(qū)農(nóng)村，在資源分布不均衡、農(nóng)村精英缺失、勞動力嚴(yán)重不足、交通條件較差的情況下，充分調(diào)動村級組織管理隊伍的主觀能動性，通過資源整合、抱團(tuán)發(fā)展的方式開展村級治理，優(yōu)化治理體系，強(qiáng)化治理能力，提升村干部隊伍素質(zhì)。2.2理論研究基礎(chǔ)2.2.1治理理論“治理”是個人、政府和社會組織等部門或機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的諸多方式的總和，是在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。在不同的制度關(guān)系環(huán)境下通過對權(quán)利的運(yùn)用對公民的各類活動進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)和控制，維持社會秩序，從而最大限度地滿足增進(jìn)公共利益的治理目的。在政治學(xué)上治理是指包含政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、政治事務(wù)的處理方式以及對公共資源的管理三方面在內(nèi)的政治管理全過程。治理的主要表現(xiàn)形式包括全球治理、國家治理、區(qū)域治理、地方治理和社會治理等鄭鈞蔚.社會治理理論的基本內(nèi)涵及主要內(nèi)容[J].才智,2015(05):262。鄭鈞蔚.社會治理理論的基本內(nèi)涵及主要內(nèi)容[J].才智,2015(05):262治理在社會生活的各個層面作為推動公民參與、公開、權(quán)責(zé)對等的制度模式被廣泛應(yīng)用，使得個人、政府和社會組織能夠更好地適應(yīng)信息時代帶來的諸多挑戰(zhàn)，實現(xiàn)治理、效率和公平等多元價值。我國村級治理體系的完善可以進(jìn)一步借鑒治理主體多元化，在一定程度上有利于改善和提升村級治理體系和治理能力。2.2.2中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層群眾自治理論體系實現(xiàn)人民當(dāng)家作主在中國共產(chǎn)黨在成立之初，就被確定為我黨的中心任務(wù)。中國共產(chǎn)黨在經(jīng)歷了以奪取大城市政權(quán)為中心任務(wù)的大革命失敗后，基于我國農(nóng)村人口占較高比例的歷史現(xiàn)實，中國共產(chǎn)黨決定將我國廣大的農(nóng)村作為革命的中心，在農(nóng)村打開局面，走農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路來取得新民主主義革命的最終勝利。通過實踐證明，農(nóng)村包圍城市的革命道路使得我國基層政權(quán)在當(dāng)時得到了鞏固和發(fā)展，為后來實現(xiàn)新中國解放和人民民主政權(quán)的奠定打下了堅實的基礎(chǔ)。于1923年召開的中共三大上“實行都市和鄉(xiāng)村自治”這一概念就首次出現(xiàn)在了《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中。在民主革命時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“鄉(xiāng)村自治”與建國后的“村民自治”是存在區(qū)別的?！班l(xiāng)村自治”民主革命時期屬于鄉(xiāng)村一級政權(quán)的地方自治范疇；而建國后的“村民自治”則是中國共產(chǎn)黨在民眾自發(fā)形成的群眾自治性組織基礎(chǔ)上加以規(guī)范和引導(dǎo)，通過法律形式確定的一種以基層群眾為主體的自治形式，與民主革命時期的“鄉(xiāng)村自治”在內(nèi)涵上發(fā)生了較大的變化，但這兩種模式都是人民當(dāng)家作主的本質(zhì)體現(xiàn)。這一時期的“鄉(xiāng)村自治”理念為建國后在法律中確立村民委員會地位奠定了基礎(chǔ)，也為現(xiàn)行“村民自治”治理模式的構(gòu)建提供了理論來源張鯤鵬.《建國后農(nóng)村基層群眾自治的理論與實踐研究》[D].東北師范大學(xué),2013。張鯤鵬.《建國后農(nóng)村基層群眾自治的理論與實踐研究》[D].東北師范大學(xué),20132018年修正的《憲法》《中華人民共和國憲法》(2018修正),2018年3月11日中規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”。2018年修正的《村民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正),2018年12月29日中對村民委員會的屬性和職能進(jìn)行了定義：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國憲法》(2018修正),2018年3月11日《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018修正),2018年12月29日2.2.3中國特色社會主義理論體系中關(guān)于鄉(xiāng)村治理的思想新中國成立70年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會和國際格局的不斷變遷，鄉(xiāng)村治理的模式也隨之發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村社會在經(jīng)歷了一次次變革后逐步呈現(xiàn)出安定有序、豐富祥和的局面，中國特色社會主義治理體系和治理理論隨著我國村級組織治理格局的完善和提升而不斷得到優(yōu)化。中國特色社會主義理論體系中鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展主要分為由分散到集中、由靜到動、由被動到主動這三個階段。在由分散到集中的階段，農(nóng)民的政治主體性受到黨的組織性統(tǒng)合的影響而空前提高。我國在建國以后實施的計劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步推動了我國人民政權(quán)的鞏固和國家資源的有效集中，經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)了快速的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨通過將黨組織建立在基層生產(chǎn)單位上的方式，實現(xiàn)了對農(nóng)村領(lǐng)域的全覆蓋。黨組織在基層的延伸和發(fā)展對于鄉(xiāng)村治理體系的完善，以及后來實施農(nóng)業(yè)農(nóng)村支持工業(yè)和城市的發(fā)展推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)都起到了至關(guān)重要的作用。我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重也由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)傾斜。在由靜到動的階段，黨領(lǐng)導(dǎo)下的“鄉(xiāng)政村治”治理模式使我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和治理能力的提升得到了顯著的增強(qiáng)。農(nóng)村基層黨組織的統(tǒng)合性對于鄉(xiāng)村治理的組織效力的提升以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的穩(wěn)定運(yùn)行提供了組織保障，但也在一定程度上降低了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展效率。我國農(nóng)村在全面鋪開實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，在尊重農(nóng)戶的效率和價值得到了一定程度的保障和尊重，但弱化了農(nóng)村黨組織統(tǒng)合性的治理結(jié)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“鄉(xiāng)政村治”治理模式在這一階段逐步形成，構(gòu)建了以行政村為單位自上而下的村民自治治理模式。同時，農(nóng)戶自主生產(chǎn)經(jīng)營與農(nóng)村集體所有制兩者之間的“分”“合”矛盾也由此得以有效緩解；農(nóng)村人口開始大量流向城鎮(zhèn)和城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這一階段的全面興盛，激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展活力，有效地推動鄉(xiāng)村資源稟賦的進(jìn)一步激發(fā)。但由于“鄉(xiāng)政村治”治理模式的實施，村級基層黨組織因為農(nóng)村事務(wù)的復(fù)雜性、不確定性以及其微觀性而得不到地方政府的重視，作為“中間人”難以協(xié)調(diào)基層政府等地方政權(quán)與農(nóng)民之間的矛盾關(guān)系，村級黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)作用也因此而產(chǎn)生一定程度上的弱化和虛化。在由被動到主動的階段，新時期黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治“三治融合”局面全面有效地提升了農(nóng)民自治的主動性。中國特色社會主義制度在黨的十八大以來得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善，中共十九屆四中全會將推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為我國全面深化改革的總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)。進(jìn)一步增強(qiáng)村級黨組織在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)地位，推動黨組織在鄉(xiāng)村治理能力和治理水平的有效提升，是這一階段鄉(xiāng)村治理格局發(fā)展的關(guān)鍵。以政黨的有效性實現(xiàn)鄉(xiāng)村的整合性，不斷加強(qiáng)基層黨組織對各類組織的領(lǐng)導(dǎo)，有效提升基層公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給能力及公共管理水平，努力強(qiáng)化基層公共安全保障，讓農(nóng)民切切實實從“被動管理”轉(zhuǎn)向“主動治理”蒲實.加快構(gòu)建中國特色鄉(xiāng)村治理體系[N].《光明日報》,2019年10月14日第16版。“三治融合”的局面在黨的領(lǐng)導(dǎo)下逐步提升村民自治的主動性和積極性，營造在政府指導(dǎo)下村民愿治理、能治理、善治理的良好氛圍，在地方政府和村級組織的共同努力下推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。蒲實.加快構(gòu)建中國特色鄉(xiāng)村治理體系[N].《光明日報》,2019年10月14日第16版第3章松陽山區(qū)村級治理現(xiàn)狀、成效及存在的問題3.1浙江省松陽縣山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況（1）地理概況：浙江省松陽縣，地處浙江省西南部山區(qū)，地理坐標(biāo)：東經(jīng)119°10′-119°42′，北緯28°14′-28°36′。東臨麗水市蓮都區(qū)，南臨龍泉市和云和縣，西北臨遂昌縣，東北臨金華市武義縣。松陽全境以中、低山丘陵地帶為主，四面環(huán)山，地勢西北高，東南低。中部盆地以其開闊平坦稱“松古平原”，也被稱為“松古盆地”。在縣域總面積中山地占據(jù)了76%，耕地僅占8%，以及16%的水域面積，被當(dāng)?shù)匕傩招蜗蟮孛枋鰹椤鞍松揭凰环痔铩弊匀坏乩?/zjsy/zrdl/。全縣地域總面積約1406平方公里，距離省會杭州市288公里。自然地理./zjsy/zrdl/（2）行政區(qū)劃：全縣共設(shè)置街道3個、鎮(zhèn)5個、鄉(xiāng)11個。其中玉巖鎮(zhèn)、大東壩鎮(zhèn)、象溪鎮(zhèn)、三都鄉(xiāng)、四都鄉(xiāng)、竹源鄉(xiāng)、楓坪鄉(xiāng)、安民鄉(xiāng)、板橋鄉(xiāng)、裕溪鄉(xiāng)等10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總數(shù)量的52.63%，10個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總面積919平方公里，地域面積占全縣總面積的65.36%。有行政村183個，自然村588個，占全縣行政村總數(shù)的45.64%。松陽縣2019年統(tǒng)計年鑒松陽縣2019年統(tǒng)計年鑒表3.1松陽縣山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本情況統(tǒng)計表鄉(xiāng)鎮(zhèn)玉巖鎮(zhèn)大東壩鎮(zhèn)象溪鎮(zhèn)三都鄉(xiāng)四都鄉(xiāng)竹源鄉(xiāng)楓坪鄉(xiāng)安民鄉(xiāng)板橋鄉(xiāng)裕溪鄉(xiāng)土地總面積（平方公里）143216121584050100833276行政村數(shù)（個然村數(shù)（個）6511911833152156365372數(shù)據(jù)來源：松陽縣2019年統(tǒng)計年鑒（3）人口民族：截至2018年底松陽縣戶籍人口共計24.12萬人。其中，男性12.46萬人，女性11.66萬人，分別占總?cè)丝诘?1.6%和48.4%。全縣農(nóng)村人口數(shù)20.4473萬人，農(nóng)村從業(yè)人員數(shù)12.6024萬人。全縣人口中民族以漢族為主，此外還包括畬族、苗族、回族、壯族、白族、土家族等多個少數(shù)民族分布松陽縣情介紹./zjsy/jbgk/。松陽縣情介紹./zjsy/jbgk/（4）經(jīng)濟(jì)社會：2018年，松陽縣地區(qū)生產(chǎn)總值106.06億元。增加值中，第一產(chǎn)業(yè)12.47億元，第二產(chǎn)業(yè)44.44億元，第三產(chǎn)業(yè)49.15億元經(jīng)濟(jì)發(fā)展./zjsy/jjfz/。經(jīng)濟(jì)發(fā)展./zjsy/jjfz/（5）交通運(yùn)輸：縣境內(nèi)高速公路1條，省道2條，縣道24條公路，鄉(xiāng)道17條公路，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間實現(xiàn)了通等級公路。公路總里程約1540公里衢寧鐵路工程正在建設(shè)施工，衢麗鐵路工程啟動項目前期社會事業(yè)./zjsy/shsy/社會事業(yè)./zjsy/shsy/3.2松陽縣當(dāng)前的村級治理模式和影響要素一個地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展?fàn)顩r往往受地理位置、交通要素、生產(chǎn)要素、管理水平等多種因素綜合影響。在當(dāng)前迅速發(fā)展的電子信息時代，地理位置和交通要素等一些硬件因素對村莊發(fā)展的影響逐步變小。同時，近幾年浙江省在各地全面鋪開連續(xù)開展的三改一拆、五水共治、六邊三化三美以及小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治等一系列政策措施對村莊整體建設(shè)和村莊環(huán)境整治、軟硬件設(shè)施方面都有了迅猛的發(fā)展，村莊之間差異化逐步縮小。當(dāng)?shù)卣约按寮壗M織對鄉(xiāng)村的治理模式和管理水平成為了推動村莊發(fā)展的至關(guān)重要的因素，在一定程度上深刻地影響著該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的健康程度和發(fā)展水平，也間接地影響了當(dāng)?shù)卮迕竦纳钏揭约皬臉I(yè)方向。本文以浙江省西南部山區(qū)松陽縣為模型，對松陽縣山區(qū)村級治理模式展開分析，對比宏觀大環(huán)境角度上作為山區(qū)的松陽縣中，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村級治理模式上存在的不同，分析山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前治理模式下，存在的問題。3.2.1松陽縣村級治理模式自1983年開始召開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會即代表這鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制的恢復(fù)，《村民委員會組織法(試行)》于1987年在全國人民代表大會常務(wù)委員會上通過并于同年開始試行，在全國范圍逐步建立了村民委員會，“鄉(xiāng)政村治”的治理模式正式代替“人民公社”模式成為當(dāng)下我國農(nóng)村治理體系的重要組成部分。筆者所工作的安民鄉(xiāng)地處松陽縣城西南，距縣城54公里，屬于完全意義上的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村規(guī)模調(diào)整后，全鄉(xiāng)轄4個行政村，戶籍人口3600人，是全縣行政村數(shù)量最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鄉(xiāng)共11個黨組織，其中黨委1個，黨總支2個，黨支部8個；全鄉(xiāng)黨員173名，其中農(nóng)村黨員150名。共配備有村黨組織、村民委員會以及村務(wù)監(jiān)督委員會干部共61名數(shù)據(jù)來源：松陽縣安民鄉(xiāng),2019年12月31日.。村干部數(shù)量占村民總數(shù)的1.7%，平均每百人中有兩名村干部參與村莊治理，這些還不包括各村的民兵組織、群團(tuán)組織、網(wǎng)格員隊伍以及各類村務(wù)專項工作的負(fù)責(zé)人等，這樣龐大的村干部隊伍對于村莊管理來說，力量充實。數(shù)據(jù)來源：松陽縣安民鄉(xiāng),2019年12月31日.當(dāng)前行政村的一整套管理體系的設(shè)立，更多是構(gòu)建在政府職能設(shè)置和工作需要的前提下。在村黨組織和村民委員會日常的管理工作中，絕大多數(shù)屬于上級政府交辦的工作任務(wù)，伴隨著上一級政府政策的實施，“村兩委”和“村監(jiān)委”承擔(dān)著各種經(jīng)常性、臨時性和階段性的工作任務(wù)，真正獨(dú)立自主謀劃村莊建設(shè)的機(jī)會越來越少，多數(shù)的村干部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽著鼻子走，由于村主要干部在搞好村級治理的同時還有經(jīng)營自身的生產(chǎn)生活，精力非常有限，久而久之，也逐漸失去了獨(dú)立思考和自我謀劃村莊發(fā)展的能力。再如大學(xué)生村官這一特殊的工作崗位，是黨的十七大背景下中共中央做出的一項重大戰(zhàn)略決策，當(dāng)時的意圖是選聘一批學(xué)歷較高的高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層進(jìn)行任職，讓接受過高等教育的大學(xué)生能夠通過3-6年的基層磨礪之后，逐漸豐富基層工作的閱歷，對于優(yōu)化農(nóng)村干部隊伍結(jié)構(gòu)，提高干部隊伍整體素質(zhì)，增強(qiáng)村級黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力有著重要的作用?！?016~2017中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》中顯示，2015和2016年全國各地開展的鄉(xiāng)村兩級換屆工作，增強(qiáng)了對大學(xué)生村官的培養(yǎng)和使用，一大批優(yōu)秀大學(xué)生村官在通過一段時間農(nóng)村基層的歷練和學(xué)習(xí)之后，通過層層考核選拔，走上鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)崗位。據(jù)統(tǒng)計，截止2016年底，51.9%大學(xué)生村官中進(jìn)入村“兩委”班子成員。6314個創(chuàng)業(yè)項目在各地大學(xué)生村官中產(chǎn)生，這些項目也進(jìn)而帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的致富和增收，為社會提供了92604個就業(yè)崗位。大學(xué)生村官這支特殊的隊伍活躍在扶貧攻堅的第一線，對于貧困農(nóng)村的脫貧致富和村干部隊伍的構(gòu)建注入了新鮮血液，也強(qiáng)化了年輕干部的培養(yǎng)。截止2016年底，全國四分之一的在崗大學(xué)生村官有26057人被派駐到建檔立卡貧困村任職，超過五分之一的建檔立卡貧困村得到了覆蓋中國村社發(fā)展促進(jìn)會.《2016~2017中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》.中國農(nóng)業(yè)出版社,2017.09。可以看出，總?cè)珖膶用嫔峡?，大學(xué)生村官這一特殊崗位的設(shè)置確實為解決大學(xué)生就業(yè)，豐富應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生工作閱歷以及優(yōu)化村干部隊伍和帶領(lǐng)村集體發(fā)展等多項問題提供了解決方案。但仍需注意的是，并不是所有大學(xué)生村官都按照政策嚇到農(nóng)村基層協(xié)助“村兩委”開展工作，由于近年來政府工作量的不斷增加，體制內(nèi)工作人員編制的嚴(yán)格管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府出現(xiàn)了人手緊缺的情況，很多大學(xué)生村官都被當(dāng)做優(yōu)質(zhì)勞動力被抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與政府工作，真正從事村莊事務(wù)管理的大學(xué)生越來越少。筆者所在的松陽縣幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是將大學(xué)生村官放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展工作，這樣一來，大學(xué)生村官脫離政府日常事務(wù)開展的村莊治理和帶動村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精力越來越少，大學(xué)生村官這個崗位逐步形同虛設(shè)，并沒有給村級治理帶來太多實質(zhì)意義上的幫助。中國村社發(fā)展促進(jìn)會.《2016~2017中國大學(xué)生村官發(fā)展報告》.中國農(nóng)業(yè)出版社,2017.093.2.2松陽縣村級治理影響要素筆者通過走訪和調(diào)查了解到，當(dāng)前松陽縣范圍19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）受到以下幾方面因素的影響，村級的治理體系基本相同。一是受政策導(dǎo)向影響。在同一個行政區(qū)域中，縣委、縣政府在治村的大方向上，政策基本相同，不會因村制定單獨(dú)的政策措施。二是受歷史背景影響。松陽縣始建于東漢建安四年（199年），分章安縣南鄉(xiāng)置松陽縣，屬會稽郡，是麗水地區(qū)建置最早的縣份歷史沿革./zjsy/syxz/；近兩千年以來，在同一行政區(qū)域的治理下，形成了較為一致的基層治理模式。三是受地理環(huán)境影響。松陽縣屬于四面環(huán)山中間平坦的盆地形態(tài)地貌，造成該區(qū)域百姓長期以來的生產(chǎn)生活環(huán)境趨于相似，早期與外界交流較少，生活和管理理念受外界影響較少。四是受鄉(xiāng)村管理對象影響。由于不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的地理位置的不同，資源要素構(gòu)成的不同，村民文化水平的不同，要求基層管理者需要因村制宜制定符合村莊發(fā)展的具體措施。而鄉(xiāng)村兩級的管理主體存在管理方式、綜合素質(zhì)、治理能力、行政環(huán)境、文化差異等因素的影響，村莊的治理成果在不同的管理環(huán)境下，形成了差異化的存在。因此管理者對于村莊治理和發(fā)展的影響在當(dāng)前社會背景下，往往成為造成村莊發(fā)展水平差異化的主導(dǎo)要素。歷史沿革./zjsy/syxz/松陽縣地處經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅猛，社會治理體系較為完善的浙江省，但浙江省西南部山區(qū)相對于其他縣市區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會治理能力相比較其他地區(qū)存在較大的差異，但因為同處一個省份，南面會形成“比學(xué)趕超”的治理局面。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府往往因為村莊發(fā)展水平和治理效果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)而著手干預(yù)村級組織的發(fā)展。過度地介入會使基層政府干預(yù)了原本屬于村民自治的事務(wù)，這種干預(yù)雖然在短期時間里能夠幫助政府快速達(dá)到預(yù)期目的，但長久而言，對于村級組織治理體系的完善和村級管理者治理能力的提升是起到制約和阻礙的。不利于村級組織對治理體系自主的摸索、完善和創(chuàng)新，也在一定程度上深刻地撼動了村民自治的地位，影響了村民強(qiáng)治理、謀發(fā)展的主觀能動性。3.3松陽縣在山區(qū)村級治理方面的一些做法和成效3.3.1松陽縣行政村規(guī)模調(diào)整的做法和成效松陽縣于2019年5月-8月，通過行政村規(guī)模調(diào)整將原有的401個行政村減少為203個，減少率為49.38%；共有324個行政村涉及調(diào)整，占全部行政村總數(shù)的80.79%。通過本次的行村級行政區(qū)域調(diào)整，村平均人口由原來的533人上升到1054人。調(diào)整建立新村黨組織124個，其中黨總支62個，建立健全了過渡時期村級各組織班子。全縣行政村黨組織書記平均年齡49.2歲，大專及以上文化程度112人，比原來提高了12.8%。村級干部隊伍結(jié)構(gòu)實現(xiàn)明顯優(yōu)化。近半數(shù)的行政村數(shù)量減少對于行政村規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)村資源的整合以及優(yōu)秀村干部隊伍的培養(yǎng)來說，起到的作用是顯而易見的。以山區(qū)縣的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安民鄉(xiāng)為例，行政村規(guī)模調(diào)整之前轄區(qū)行政村數(shù)量是8個，其中7個村的常住人口少于300人，6個村的戶籍人口地域500人，因為地理位置偏遠(yuǎn)，交通不便，在全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，安民鄉(xiāng)是行政村數(shù)量最少和常住人口規(guī)模最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在96平方公里的土地上點(diǎn)狀分布著8個行政村，全鄉(xiāng)不足1000個常住人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，光村黨組織、村民委員會以及村務(wù)監(jiān)督委員會干部隊伍的配備就有61名，而這61名村干部中僅有8名擁有大專及以上文化程度，大部分的村干部年齡偏大、學(xué)歷偏低。在行政村規(guī)模調(diào)整工作開展前，組織人事部門就當(dāng)前任職的村干部隊伍前面向黨員、村民代表、人大代表以及部分普通群眾進(jìn)行了專門的考察談話和任職評估，根據(jù)最后整理出的結(jié)果反饋出有10名現(xiàn)任村干部因為履職不到位、不能以身作則等多方面遭到了群眾的差評。結(jié)合行政村規(guī)模調(diào)整工作的開展，鄉(xiāng)黨委對涉及的10名村干部進(jìn)行了免職處理，并根據(jù)村民的建議，經(jīng)過黨委會充分的審查評估后，在過渡階段新提任了2名年輕有為、口碑較好的村民主持相應(yīng)崗位工作。表3.2松陽縣安民鄉(xiāng)行政村規(guī)模調(diào)整情況統(tǒng)計表類型原村村名村莊類型戶籍人口常住人口黨員數(shù)村調(diào)后村名村莊是否相鄰三資融合方式調(diào)整（保留）理由涉調(diào)村大潘坑村中國傳統(tǒng)村落、歷史文化名村72633034大潘坑村是完全融合實行“做大集鎮(zhèn)村”“做強(qiáng)中心村”模式，突出中心村地位，增強(qiáng)中心村凝聚力和發(fā)展帶動力，調(diào)大鄉(xiāng)政府駐地集鎮(zhèn)村規(guī)模，集聚人口，做強(qiáng)實力，進(jìn)一步促進(jìn)中心村人口集聚。大橫坑村是位于海拔800+的高山村，常住人口不足百人，通過將大橫坑村并入大潘坑村，可以進(jìn)一步壯大村莊規(guī)模，人口規(guī)模達(dá)到1000人以上，逐步引導(dǎo)村民開展大搬快聚，進(jìn)一步方便村民辦事、出行。曹竹村與大潘坑村隔著安民隧道相連，地理位置上兩村相對成片連接。在歷史上，大潘坑村村民是從曹竹村遷居而來，合并兩個村，考慮歷史沿革，更能夠促進(jìn)并村后兩村的融合發(fā)展。同時保護(hù)好大潘坑村國家級傳統(tǒng)古村落，優(yōu)化村莊建設(shè)發(fā)展布局，深入挖掘安民鄉(xiāng)特色傳統(tǒng)文化民俗活動，打造古色古香的中心集鎮(zhèn)。大橫坑村人口流失嚴(yán)重村3078018是曹竹村人口流失嚴(yán)重村35615013是蘇馬坪村人口流失嚴(yán)重村61128025蘇馬坪村是完全融合實行“彰顯特色”“同向發(fā)展”“抱團(tuán)發(fā)展”模式，根據(jù)相鄰村發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展同向性明顯的特色，推動特色融合發(fā)展，三村境內(nèi)的大毛峴背的秀麗谷農(nóng)場是具有特色高山農(nóng)產(chǎn)品基地，同時也是是華東地區(qū)罕有的高標(biāo)準(zhǔn)暗夜星空觀測地，極具天文價值。通過三村融合發(fā)展，積極開發(fā)高山特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)“大毛峴背暗夜公園”，推動農(nóng)文旅融合發(fā)展，打造安民鄉(xiāng)“黑色”金名片。其次，從歷史沿革上講，1953年的時候，烏弄和臺坑兩個村曾是一個村莊，地理位置上是相連的，山林和耕地是連在一起的，所以建議合并發(fā)展。地理位置上三個村相對成片連接，烏弄口至弓橋段公路建設(shè)完工后，三個村之間的距離將進(jìn)一步縮短，有利于合并發(fā)展。并且這三個村村集體資產(chǎn)相對均衡，實力相當(dāng)，合并后不容易引發(fā)三資管理糾紛，有利于村莊的穩(wěn)定發(fā)展，同時在對外投資發(fā)展時可以考慮發(fā)展飛地項目，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三村合并，可以進(jìn)一步壯大村莊規(guī)模，實現(xiàn)人口規(guī)模達(dá)到1000人以上。烏弄村人口流失嚴(yán)重村41710017是臺坑村人口流失嚴(yán)重村2997010是保留村安岱后村中國傳統(tǒng)村落、歷史文化名村38411011///安岱后村2011年入選全國紅色旅游經(jīng)典景區(qū)第二批名錄，2015年被列入中國傳統(tǒng)村落名錄；2017年安岱后浙西南革命根據(jù)地遺址群被列入浙江省文物保護(hù)單位名錄；2017年9月，“松陽安岱后蘇維埃舊址”被列為《浙江省紅色旅游發(fā)展“十三五”規(guī)劃2016-2020》紅色旅游景區(qū)規(guī)劃的“13810”計劃中提升八個紅色旅游經(jīng)典景區(qū)（“八區(qū)”）之一；2018年7月，在《麗水市紅色旅游發(fā)展專項規(guī)劃》中被確定為麗水市4條省級紅色旅游經(jīng)典線路之一。是“省級國防教育”基地，“省級愛國主義教育”基地。安岱后作為中國工農(nóng)紅軍挺進(jìn)師師部、浙西南特委、浙西南軍分區(qū)等舊址的所在地，具有十分重要的歷史地位和意義。其次，安岱后村位于海拔920米山上，通過公路距離其他村都比較遠(yuǎn)，不適宜和其他村合并。再次就是安岱后村村情比較復(fù)雜，如果在與其他村進(jìn)行和并，無疑會增加村莊的管理難度和管理成本，不利于村莊項目建設(shè)的推進(jìn)。李坑村省AAA級景區(qū)村50016523///李坑村是國家AAA旅游景區(qū)，浙江省AAA景區(qū)村。隨著旅游開發(fā)深入，李坑村繼續(xù)以“避暑休閑養(yǎng)生勝地”為建設(shè)目標(biāo)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，依托箬寮景區(qū)、避暑養(yǎng)生、農(nóng)事體驗、民俗美食等旅游資源，堅持“文化引領(lǐng)品質(zhì)追求，田園愿景生態(tài)安民”的旅游+發(fā)展理念，加快推動旅游產(chǎn)業(yè)從景區(qū)旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變，不斷完善旅游設(shè)施和服務(wù)，形成了環(huán)繞全村周邊的古樹群景點(diǎn)、傳統(tǒng)古建筑、體驗式家庭農(nóng)家樂為主要功能區(qū)塊的高山養(yǎng)生類農(nóng)家村落。有效打通“兩山”的轉(zhuǎn)化通道，讓游客愿意來，喜歡玩，留得住，帶得走。其次是李坑村在地理位置上相對比較獨(dú)立，如果要與其他村合并，都需要跨鄉(xiāng)政府進(jìn)行并村。再次是李坑村在村莊發(fā)展過程中，歷史復(fù)雜較多，不適宜與其他村合并。數(shù)據(jù)來源：松陽縣行政村規(guī)模調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室村調(diào)以前，作為山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安民鄉(xiāng)轄區(qū)資源主要包括紅色革命文化資源豐富，2011年入選全國紅色旅游經(jīng)典景區(qū)第二批名錄，2015年被列入中國傳統(tǒng)村落名錄的浙西南革命根據(jù)地遺址群所在地的安岱后村；綠色生態(tài)資源，擁有國家AAAA旅游景區(qū)箬寮峴原始林和浙江省AAA景區(qū)村莊的李坑村；鄉(xiāng)政府駐地的且民俗文化傳承較好，被確定為國家傳統(tǒng)村落的大潘坑村；正在建設(shè)“暗夜公園”的蘇馬坪村以及四個規(guī)模較小的純農(nóng)業(yè)村。各村都呈現(xiàn)出發(fā)展資源相對單一，都無法單獨(dú)形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)。如安岱后村，雖然擁有名氣較大的紅色資源，但由于村子本身是中國傳統(tǒng)古村落，村莊的開發(fā)建設(shè)受到限制，同時由于該村地理位置偏遠(yuǎn)海拔較高在900米以上，對于游客和學(xué)員的參觀游覽、教學(xué)培訓(xùn)都無法較好地提供餐飲住宿服務(wù)。相對而言，相距15公里的李坑村因為國家AAAA級旅游景區(qū)箬寮原始林的開發(fā)，村民建起了一大批民宿農(nóng)家樂，逐步形成了“民宿一條街”的發(fā)展業(yè)態(tài)。再如蘇馬坪村建設(shè)“暗夜公園”項目，該項目所涉及地塊就地跨蘇馬坪、烏弄和臺坑等村，景區(qū)入口在烏弄村境內(nèi)，單純就蘇馬坪村打造“暗夜公園”，會造成景區(qū)完整度割裂，通過資源整合，可以將臺坑、烏弄等村原有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目與“暗夜公園”的旅游項目融合開發(fā)，推動農(nóng)文旅融合發(fā)展。這樣看來，行政村規(guī)模調(diào)整帶來的發(fā)展和治理效率提升是基層治理的一種導(dǎo)向。在行政村規(guī)模調(diào)整工作中，安民鄉(xiāng)黨委在兼顧歷史沿革、地理條件、人口集聚、資產(chǎn)融合、干部配備、聯(lián)動發(fā)展等多方面因素后，將原先的8個行政村縮減為4個，縮減率達(dá)到了50%，村調(diào)后，各村的整體工作效率也有了顯著的提升。3.3.2松陽縣“鄉(xiāng)賢+”模式下鄉(xiāng)村治理做法和成效近年來，松陽縣結(jié)合統(tǒng)戰(zhàn)工作，充分挖掘和利用鄉(xiāng)賢資源，吸引鄉(xiāng)賢回歸，通過構(gòu)建“鄉(xiāng)賢+”的治理模式，探索基層治理的新路子。通過引賢回鄉(xiāng)，資源共享的方式，將鄉(xiāng)賢的資金、資源和人脈優(yōu)勢充分融入到基層治理工作中。1.構(gòu)建“鄉(xiāng)賢+四平臺”治理模式。在基層治理“四平臺”的基礎(chǔ)上，通過對鄉(xiāng)賢隊伍的網(wǎng)格化管理，參與到鄉(xiāng)村治理工作中。截至目前，松陽縣354名優(yōu)秀鄉(xiāng)賢，通過“群眾點(diǎn)將”“組織調(diào)配”“跨村覆蓋”多渠道分派的方式，納入的基層治理“網(wǎng)格”中，帶動村民自治。2.構(gòu)建“鄉(xiāng)賢+民情地圖”治理模式。將松陽縣基層治理的成果“民情地圖”作為載體，通過征求鄉(xiāng)賢本人的點(diǎn)單意愿和組織綜合選派的方式，讓回歸的鄉(xiāng)賢落地到治理落后村參與村莊治理。鄉(xiāng)賢在深入走訪座談的基礎(chǔ)上結(jié)合自身優(yōu)勢，協(xié)助村級組織開展治理，并為村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展出謀劃策。3.構(gòu)建“鄉(xiāng)賢+圓桌會議”治理模式。利用鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會的大平臺，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢參與基層治理的作用，組建調(diào)解團(tuán)、智囊團(tuán)，讓鄉(xiāng)賢成為鄉(xiāng)村治理的“老娘舅”和“顧問”，通過“圓桌共治”模式，讓鄉(xiāng)賢走下基層，走近百姓，坐到群眾身邊，用自身的資源優(yōu)勢，推動鄉(xiāng)村治理打開新格局，逐步形成有事共議、有難共渡、有怨共解的鄉(xiāng)村治理新格局。4.構(gòu)建“鄉(xiāng)賢+文化治理”治理模式。鄉(xiāng)賢自然有其過人之處，通過在鄉(xiāng)村兩級構(gòu)建“鄉(xiāng)賢大課堂”的方式，開展鄉(xiāng)賢帶課下鄉(xiāng)指導(dǎo)實踐的方式，將鄉(xiāng)賢的文化優(yōu)勢和特長在基層充分發(fā)揮，相對于請外面的講師到農(nóng)村上課，鄉(xiāng)賢授課更能夠減少與村民之間的距離，讓講課更接地氣，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)賢參與基層文明教化和社會治理作用。3.3.3松陽縣“民情地圖”在提升村級治理水平的做法和成效近年來，松陽縣在基于鄉(xiāng)村基層治理工作存在的基層信息掌握不全、服務(wù)群眾不夠深入、群眾辦事便捷度有待提升等問題，結(jié)合浙江省近年來大范圍鋪開的“最多跑一次”改革理念，將“民情地圖”與基層治理進(jìn)行深度整合，以大數(shù)據(jù)為支撐，通過做好“繪好圖”“用好圖”和“管好圖”三方面工作，為基層干部開展聯(lián)系服務(wù)群眾和矛盾糾紛化解工作提供便利，實現(xiàn)群眾辦事、糾紛調(diào)解“一次不用跑”。1.“繪好圖”，全面掌握基層信息。以信息收集全覆蓋為目標(biāo)，利用住村干部下村走訪期間手繪“民情地圖”，并將手繪“民情地圖”相關(guān)信息及時錄入“民情地圖”地理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)民情信息動態(tài)化更新、實時化監(jiān)控。“民情地圖”共包含了村情民情、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、組織體系、重點(diǎn)人員、結(jié)對幫扶、防災(zāi)避險等6張基礎(chǔ)圖紙，覆蓋了村級治理的各個領(lǐng)域。目前，全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道已繪制6大類“民情地圖”2406張。詳細(xì)覆蓋了全縣203個行政村20.8萬農(nóng)戶的8000多萬項信息數(shù)據(jù)。2.“用好圖”，精準(zhǔn)服務(wù)基層群眾。變“被動服務(wù)”為“主動服務(wù)”，利用住村干部下村走訪期間全面收集群眾辦事需求，以干部的多跑換取群眾的少跑，同時，在大數(shù)據(jù)支持下，服務(wù)群眾工作變得更加便捷。這6張圖通過常態(tài)化的更新完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精準(zhǔn)服務(wù)群眾提供幫助。同時，基層干部也可以通過該平臺，將基層走訪過程中反映出的問題及時上傳到信息系統(tǒng)中，供上級決策部門作為參考依據(jù)。如依托全縣203個村殘疾人專職委員收集的信息，督促縣殘聯(lián)為行動不便的殘疾人開展上門“代辦”“幫辦”服務(wù)。2019年1-10月共為殘疾人上門“代辦”“幫辦”服務(wù)580余次，發(fā)放兩項補(bǔ)貼1020.81萬元，受益殘疾人7844人次。3.“管好圖”，健全常態(tài)管理機(jī)制。建立健全例會、考核、“民情地圖”等相關(guān)機(jī)制，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門及干部相關(guān)職責(zé)，倒逼干部提升服務(wù)質(zhì)量。實行“月查、季督、年考”的工作機(jī)制。每月組織一次應(yīng)知應(yīng)會能力理論考試，每季度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門干部服務(wù)群眾工作開展一次督查，每年年底舉辦一屆全縣大比武，強(qiáng)化考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走村入戶聯(lián)系服務(wù)群眾情況和為民辦實事能力水平。目前已連續(xù)舉辦“民情地圖”大比武9屆，參加比武干部680多人次。通過把“好圖”管好，才能夠更好的服務(wù)基層群眾，更好的指導(dǎo)村級組織開展治理工作。3.4松陽山區(qū)村級治理遇到的瓶頸問題在同樣的縣域政策指導(dǎo)下，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)前治村工作的開展過程中受地理位置、區(qū)位優(yōu)勢、勞動力結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)分布、村民綜合素質(zhì)以及村干部隊伍治理能力和觀念等因素的影響，在管理的方式和治理效果上有別與平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在指導(dǎo)村級組織開展治理工作的過程中要因地制宜、因人施策。在當(dāng)前脫貧攻堅和全面建成小康社會的大背景下，基層政府迫于上級政府的壓力，希望通過“有形的手”和“無形的手”來優(yōu)化村級的治理體系建設(shè)，推動村集體的增收以及村民致富，但在“鄉(xiāng)政村治”的管理模式下，政府對村級組織的期望值與村級組織自身的發(fā)展水平存在一定的差距，而這些差距的產(chǎn)生讓村級治理中存在的矛盾、弊端和利益沖突等在通常情況下不易暴露的問題在無形中被放大，一些治村矛盾也便凸顯出來，逐步成為當(dāng)前山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府治村所遇到的瓶頸問題。主要有以下幾個方面：3.4.1山區(qū)村級組織管理隊伍建設(shè)面臨的困境在村級組織的管理過程中，管理隊伍的綜合素質(zhì)在很大程度上影響了村莊治理的模式和治理的水平。但相比平原村，山區(qū)村級組織干部隊伍普遍存在綜合素質(zhì)偏低的情況。以松陽縣安民鄉(xiāng)為例，通過調(diào)查統(tǒng)計可以了解到，全鄉(xiāng)共2名村黨總支書記，6名村黨支部書記，4名村民委員會主任（村務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長），村兩委成員共47人，其中女性9人。其中，35周歲以下6人，占12.77%；35-45周歲的10人，占21.28%；46-59周歲的24人，占51.06%；60周歲以上的7人，占14.90%。各村黨組織書記和村民委員會主任（村務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長）中，大專及以上學(xué)歷6人，中專學(xué)歷6人。村民委員會主任（村務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長）中，中共黨員1人，入黨積極分子2人，群眾1人。村務(wù)監(jiān)督委員會主任（村務(wù)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長）4人，村監(jiān)會（村務(wù)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組）成員共18人，其中女性2人。其中，35周歲以下0人；35-45周歲的2人，占11.11%；46-59周歲的12人，占66.67%；60周歲以上的4人，占22.22%。表3.3松陽縣安民鄉(xiāng)村“兩委”成員年齡分布情況統(tǒng)計表年齡段35周歲以下35-45周歲46-59周歲60周歲以上人數(shù)610247占比12.77%21.28%51.06%14.90%數(shù)據(jù)來源：松陽縣安民鄉(xiāng)黨建工作辦公室表3.4松陽縣安民鄉(xiāng)村務(wù)監(jiān)督委員會成員年齡分布情況統(tǒng)計表年齡段35周歲以下35-45周歲46-59周歲60周歲以上人數(shù)02124占比0%11.11%66.67%22.22%數(shù)據(jù)來源：松陽縣安民鄉(xiāng)黨建工作辦公室可以看出，安民鄉(xiāng)村級組織管理隊伍明顯呈現(xiàn)老齡化嚴(yán)重、學(xué)歷較低、性別分布不均衡等問題。一是村干部的年齡結(jié)構(gòu)偏大。經(jīng)過2017年的村級組織換屆和2019年的行政村規(guī)模調(diào)整，一批年輕的干部得到了提拔任用。但從總體層面上看，年輕干部在村干部隊伍中仍占較小的比例，村干部隊伍老齡化現(xiàn)象沒有得到徹底改善。二是村干部文化程度相對偏低。在對全體村干部尤其是村兩委主要干部文化程度的摸底調(diào)查，行政村規(guī)模調(diào)整后，和近年來開展的“領(lǐng)雁學(xué)歷提升計劃”，村兩委主要干部的綜合素質(zhì)進(jìn)一步提升。但從總體看，學(xué)歷和綜合素質(zhì)水平尤其是理論功底仍然存在較大差距。村干部學(xué)習(xí)機(jī)制還不夠完善，沒有形成村干部主動學(xué)習(xí)的良好氛圍。三是人才流失嚴(yán)重后備干部缺乏。安民鄉(xiāng)屬于偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一些高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才不愿待在村里，這些農(nóng)村精英隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷流失。當(dāng)前農(nóng)村干部隊伍亟需高學(xué)歷、有經(jīng)驗、能擔(dān)當(dāng)?shù)男迈r血液融入。大學(xué)生村官文化素質(zhì)較高，但是卻很難深入到農(nóng)村的工作中去。近年來，逐步對大學(xué)生村官的消化，2019年12月，安民鄉(xiāng)最后一名大學(xué)生村官考入縣國企單位，離職后安民鄉(xiāng)將無大學(xué)生村官。而根據(jù)當(dāng)前的政策要求，之前招聘的大學(xué)生村官也將在2020年底前通過考試、考核、轉(zhuǎn)任等多種形式全部完成消化，大學(xué)生村官的時代將結(jié)束。這樣一來，村級組織的管理隊伍綜合素質(zhì)和能力低下的問題沒有得到實質(zhì)性解決。3.4.2山區(qū)村級組織在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的困境村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平以及村莊的整治和建設(shè)狀況是衡量一個村管理者能力和水平的“砝碼”。尤其是在山區(qū)，區(qū)位的劣勢和交通的不便捷也給村莊的發(fā)展帶來了制約和阻礙，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地域形態(tài)較為特殊，優(yōu)勢資源往往呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布，管理者如果不能充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，打通資源轉(zhuǎn)化利用的通道，提升村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，就很難將村莊治理上升到一個和諧穩(wěn)定的層面。以松陽縣安民鄉(xiāng)為例，安民鄉(xiāng)地處浙西南山區(qū)，位于松陽縣城西南，村調(diào)后全鄉(xiāng)轄4個行政村，是行政村數(shù)量最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?600人。但在鄉(xiāng)常住人口僅為千余人，多為空巢老人和留守兒童。中青年勞動力大多外出務(wù)工另謀職業(yè)。大量的田地因為嚴(yán)重缺乏勞動力，拋荒嚴(yán)重。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力嚴(yán)重不足，存在常年停滯不前的狀況。但相反，安民鄉(xiāng)鄉(xiāng)域各類資源非常豐富。人文資源和自然資源兩方面擁有較大的開發(fā)潛力。一是擁有豐富的綠色生態(tài)資源。有國家AAAA級箬寮原始林景區(qū)和浙江省愛國主義教育基地——紅色古寨安岱后。二是深厚的紅色文化資源。安民鄉(xiāng)安岱后村在土地革命戰(zhàn)爭時期創(chuàng)立了著名的浙西南革命根據(jù)地，到目前為止還完整保留著紅軍主會場、紅軍醫(yī)院遺址、紅軍寮及劉英、粟裕將軍舊居等，并刻有蕭克將軍題詞的“紅軍橋”石碑。三是擁有多彩的傳統(tǒng)民俗資源。安民民風(fēng)純樸，有優(yōu)良的民間文化傳統(tǒng)。臺坑村祖?zhèn)骷妓嚮ü臒?、大潘坑村鑾駕被列為第二批縣級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。以及舞龍、舞獅、打麻糍、打米粿、灰積粽等傳統(tǒng)民俗活動仍舊原汁原味保存。四是擁有古老的傳統(tǒng)村落資源。安民鄉(xiāng)安岱后村和大潘坑村分別在第三批和第四批被確定為國家級傳統(tǒng)村落，楊家宗祠、周氏宗祠、觀音橋等26處歷史文化建筑列入縣文物保護(hù)范圍。從上面的治理現(xiàn)狀可以反應(yīng)出，安民鄉(xiāng)各行政村的資源并不匱乏，但村莊的管理者在治理方式上還是相對孤立，沒有充分打好“組合拳”，主要問題有以下三方面：一是現(xiàn)有耕地拋荒嚴(yán)重。一方面由于地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，越來越多的青壯勞動力不斷外流。在村人口結(jié)構(gòu)單一，老弱居多而年輕少。另一方面，大部分水稻種植產(chǎn)業(yè)效益低，種植意愿不強(qiáng)，青壯年對水稻水生作物種植的發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略地位認(rèn)識不到位。二是現(xiàn)有資源利用率低。安民鄉(xiāng)范圍存在大量可開發(fā)利用的資源，但由于地處偏遠(yuǎn)，得不到有效利用，資源沒有轉(zhuǎn)化成客觀的經(jīng)濟(jì)價值。轉(zhuǎn)化方式和手段都存在問題。同時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民沒有較高的遠(yuǎn)見性，對資源的開發(fā)利用眼光不夠敏銳。三是資源綜合整合度低。豐富的綠色生態(tài)環(huán)境資源，深厚的紅色革命文化，大量的傳統(tǒng)民居和古村落建筑，豐富的傳統(tǒng)民俗文化，同時還擁有國家4A級箬寮峴原始森林和3A級李坑村雙景區(qū)以及大毛峴背觀星平臺以及民宿的產(chǎn)業(yè)資源都得不到較好的利用，各項資源分布松散，資源對外界的知曉率低，亟待綜合開發(fā)利用。3.4.3村民自治能力不足與基層政府指導(dǎo)過度所面臨的困境松陽縣地處浙江省西南部山區(qū)，但在浙江省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快，社會的治理體系和治理能力都較為健全的大背景下，浙西南山區(qū)的發(fā)展明顯呈現(xiàn)出相對滯后的發(fā)展現(xiàn)狀。地方政府不得不在制定的發(fā)展政策中要求經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)要向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊，逐漸形成了一種“比學(xué)趕超”的無形競爭壓力，而村民對于村莊自治能力上的不足與政府期望存在較大差距，政府不得不介入村級組織管理體系開展指導(dǎo)工作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村工作也在工作量和復(fù)雜性上有了很大程度的增加，村民文化水平的不斷提升以及對村居環(huán)境要求的不斷提高對于基層治理而言，是一次大挑戰(zhàn)。一是人口的凈流出導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理整體水平下降。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口凈流出加劇，日不見人的“空心村”現(xiàn)象逐漸增多。流出的既包括文化程度較高的鄉(xiāng)村精英（鄉(xiāng)賢），也包括大量的普通勞動力。這就必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理能人短缺以及整體參與主體弱化，主要表現(xiàn)在婦女、老人、兒童成為留守主體，黨員干部文化水平偏低。據(jù)統(tǒng)計，松陽縣安民鄉(xiāng)150名農(nóng)村黨員中高中及以下文化程度的共118名，占到了78.67%，大專以上文化程度僅32人，占13.5%。同時，在辦理流動黨員證的34名黨員中，大專及以上文化程度的黨員就占到了27名。也就是說，非流動黨員中，僅有不到5%的黨員擁有大專及以上學(xué)歷，絕大多數(shù)受過高等學(xué)歷教育的黨員都沒有回到戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。黨員干部素質(zhì)低了之后，也間接影響了村級組織堡壘作用發(fā)揮，支部對黨建重視度不夠、思路保守，黨建亮點(diǎn)不多，口號在前行動在后的情況仍然存在。二是集體經(jīng)濟(jì)薄弱導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理負(fù)重前行。近年來地方政府在鄉(xiāng)村治理工作中投入了大量的人力、物力和財力的支持，但這種臨時性、階段性的投入對于村級組織的長治而言，并不能夠解決根本問題。村集體經(jīng)濟(jì)自身的增長才是村級治理資源的主要獲取途徑。然而村集體經(jīng)濟(jì)薄弱突出表現(xiàn)為一方面自我造血功能不足，另一方面許多項目建設(shè)均要求資金配套，客觀上造成一些村莊項目做得越多、負(fù)債也越多。同時，古村落、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項目存在“多頭管理、各自為政”的問題，項目資金安排存在“撒胡椒面”、到位慢等現(xiàn)象，有限的項目資金沒有形成聚合效應(yīng)。三是防腐形式嚴(yán)峻、矛盾糾紛化解不及時導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會治理合法性削弱。近幾年村級各類項目增多，雖然基本上都是按實結(jié)算工程量，村集體并沒有額外收入，但集體賬面上的資金量不可避免地增大，這為村干部腐敗帶來了原始動機(jī)，也間接引發(fā)了干部與群眾之間的利益糾葛。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委回歸時間尚不久，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的力量薄弱、力度不夠、人員調(diào)動頻繁，一些專業(yè)性的項目在實施過程中由于缺乏實踐經(jīng)驗和專業(yè)指導(dǎo)，“摸著石頭過河”給鄉(xiāng)村干部帶來了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；由于村級矛盾糾紛排查、調(diào)處力量薄弱、責(zé)任不實，許多糾紛沒能在第一時間化解，這些問題都導(dǎo)致近兩年重復(fù)信訪、矛盾糾紛重復(fù)調(diào)處的現(xiàn)象愈演愈烈，使得鄉(xiāng)村治理的形勢越來越嚴(yán)峻。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日常工作中對于村級組織的管理過多地介入，以及村干部自身精力和能力的限制，政府的行政任務(wù)讓村干部明顯感覺到分身乏力，造成村干部隊伍逐漸形成了“完全聽從治理”的狀態(tài)，自主治村的能力和欲望逐步弱化和淡化。3.5松陽縣安民鄉(xiāng)農(nóng)村黨員情況統(tǒng)計表黨組織名稱入庫黨員女黨員大專及以上學(xué)歷黨員中共松陽縣安民鄉(xiāng)安岱后村支部委員會1342中共松陽縣安民鄉(xiāng)李坑村支部委員會2364中共松陽縣安民鄉(xiāng)大潘坑村總支部委員會64715中共松陽縣安民鄉(xiāng)蘇馬坪村總支部委員會501110數(shù)據(jù)來源：全國黨員管理信息系統(tǒng)3.4.4村干部隊伍的勞動報酬和出路面臨的困境村級組織的干部隊伍一般都是通過選舉產(chǎn)生，他們的身份并沒有被納入到國家的行政管理體系，勞務(wù)的輸出得不到長期穩(wěn)定工資待遇以及社保的有效保障，目前來看，在松陽縣僅能夠保障村級組織主要負(fù)責(zé)人基本報酬，也就是說一個行政村中大大小小十幾個甚至幾十個管理者，僅有村黨組織書記、村民委員會主任以及村務(wù)監(jiān)督委員會主任3個人的基本報酬能夠得到保障，其他管理人員的勞務(wù)輸出，基本是免費(fèi)勞動或者是“記誤工”的形式由村集體經(jīng)濟(jì)予以保障。根據(jù)統(tǒng)計，2019年度，安民鄉(xiāng)4個行政村在勞務(wù)支出方面就達(dá)到了21.96萬元，全鄉(xiāng)各村村集體經(jīng)濟(jì)總收入合計186.19萬元，經(jīng)營性收入合計僅59.74萬元。對于山區(qū)村來說，存在較大的經(jīng)濟(jì)壓力。而由政府財政予以保障的“村兩委”主職干部和“村監(jiān)委”主職干部的基本報酬年人均2.97萬元，遠(yuǎn)低于當(dāng)年度社會平均工資水平，這就迫不得已使得村干部另謀職業(yè)添補(bǔ)家用。這樣一來，精力的分散造成村級治理工作需要得到妥協(xié)。另一方面，在村干部未來出路的問題上，僅有非常少的優(yōu)秀村干部能通過幾年一次的公務(wù)員考試方式進(jìn)入到體制內(nèi)的隊伍，而村干部參加公務(wù)員考試所需要具備的包括年齡、學(xué)歷、任職期限、表彰層級等條件又能夠篩掉絕大多數(shù)的村干部。據(jù)統(tǒng)計，從2010年-2019年，這十年間，僅有7名村干部通過公務(wù)員管理部門設(shè)定的特定崗位進(jìn)入到公務(wù)員隊伍。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員編制的收緊，多數(shù)單位都存在編制飽和的情況，近年來對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的招錄本身就非常少。因此，大多數(shù)的村干部隨時都面臨著失業(yè)的困擾，也正因為如此，越來越多的有為青年不得不離鄉(xiāng)另謀職業(yè)，在他們看來，外出務(wù)工相比在村任職更具穩(wěn)定性和收入的誘惑力。第4章國內(nèi)外村級治理的部分經(jīng)驗及啟示4.1國外村級治理的部分經(jīng)驗及啟示經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐美國家經(jīng)歷了幾個世紀(jì)的發(fā)展歷程，鄉(xiāng)村治理逐步形成了具有地方特色，且符合本國國情的農(nóng)村發(fā)展模式。經(jīng)濟(jì)全球化的當(dāng)下，社會基層的治理在一定程度上存在著許多的共通性。郭永奇、王芳、李雯等一大批學(xué)者對國外鄉(xiāng)村治理的典型模式開展了深入的研究，并在鄉(xiāng)村治理的特點(diǎn)、類型、進(jìn)程、社會影響等方面取得了較為豐厚的學(xué)術(shù)成果，對于我國村級組織治理體系的建立和完成，提供了較高的可借鑒價值。4.1.1日本村級治理經(jīng)驗及啟示二戰(zhàn)結(jié)束后，日本為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，結(jié)合各地區(qū)的實際情況，因地制宜制定村莊發(fā)展策略，逐步形成“一村一品”的特色發(fā)展模式。各村通過充分發(fā)揮自身獨(dú)特的資源優(yōu)勢，建設(shè)具有特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，并通過開展農(nóng)產(chǎn)品一次性深加工的形式，不斷提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加產(chǎn)業(yè)收益。在產(chǎn)品流通方面，日本通過綜合農(nóng)協(xié)的介入，打通農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工以及流通、銷售等環(huán)節(jié)，打造完成的產(chǎn)業(yè)鏈，推動農(nóng)產(chǎn)品有序走上市場。同時，為了進(jìn)一步提升農(nóng)民的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，經(jīng)常性地開設(shè)各類勞動力培訓(xùn)課程，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展培育專業(yè)人才隊伍。日本通過對具體問題進(jìn)行具體分析進(jìn)而具體解決的方式，深度開發(fā)和整合當(dāng)?shù)靥厣Y源，充分利用地域性優(yōu)勢打造地方特色的品牌。這對于我國地域面積廣、資源分布不均衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大、農(nóng)民綜合素質(zhì)高低不等的情況來說，是值得借鑒的，通過各地區(qū)對本土資源的因地制宜合理利用，充分整合，打造特色村域鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)，可以有效避免“千村一面”的畸形發(fā)展?fàn)顟B(tài)。4.1.1韓國村級治理經(jīng)驗及啟示20世紀(jì)70年代，韓國為了改善城鄉(xiāng)關(guān)系、推動農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入，實行了“自主協(xié)同型的新村運(yùn)動模式”，在實施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，政府在農(nóng)民自主發(fā)展的前提下給予了一定的財政支持，幫助農(nóng)民改善村莊環(huán)境，提升整體的生活質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的工作中，韓國政府幫助農(nóng)民建設(shè)專業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推廣優(yōu)質(zhì)作物品種，從而幫助村民增收致富。為了進(jìn)一步激發(fā)村民對于村級治理相關(guān)事務(wù)參與的積極性，政府在當(dāng)?shù)亟⒋迕駮^，引導(dǎo)村民開展各類文娛活動，增強(qiáng)村民的主人翁意識。當(dāng)下中國的村級組織治理，受社會制度、管理體系、政策文件等大環(huán)境的影響，基層政府往往在參與和指導(dǎo)村級組織開展治理的過程中，存在“用力”過度的現(xiàn)象。政府過多的介入讓村級組織自治逐步失去了自主性。尤其是在山區(qū)村，流出人口較多，在村多為年老和年幼者，該群體對于村莊的治理和村集體活動的參與度非常低，僅僅依靠在職的幾名村干部完成政府分配的關(guān)于所在村治理的有關(guān)工作，自村民治的自主性嚴(yán)重缺失。政府應(yīng)當(dāng)在村級治理做好必要支持的同時，把握好介入的度，給予村級組織足夠的自治空間。4.1.1美國村級治理經(jīng)驗