縣域義務教育均衡發(fā)展的新模式

引言教育部部長袁貴仁在2010年度工作會議上指出，義務教育要以推進均衡發(fā)展為突破口，率先在縣域內實現均衡發(fā)展?？h域義務教育均衡發(fā)展，是指在一縣（區(qū)）域內，根據當地經濟社會發(fā)展的實際情況，因地制宜、實事求是地調整義務教育發(fā)展思路，實現義務教育城鄉(xiāng)之間、學校之間在辦學條件、師資力量和教學質量上的相對均衡，促進區(qū)域內義務教育均衡協(xié)調優(yōu)質發(fā)展，確保各受教育群體在受教育權利、條件以及成功機會等方面達到相對平等。相對于省、全國等更大的區(qū)域，縣（區(qū)）在整個行政區(qū)劃中相對穩(wěn)定，具有相對穩(wěn)定的人口、土地、資源及相對獨立的行政決策權，經濟、社會各項事業(yè)發(fā)展相對均衡，差距相對較小。因而，首先在縣域內實現義務教育均衡發(fā)展具有更大的可行性，同時也可為在更大區(qū)域內實現義務教育均衡發(fā)展提供基礎性條件。縣域義務教育均衡發(fā)展的基礎是縣域義務教育校際資源均衡配置。因此，縣域義務教育均衡發(fā)展首先應考慮縣域義務教育各學校間教育資源的均衡化配置問題?？h域義務教育資源均衡配置主要是指縣域義務教育學校之間在教育經費、設備設施、師資配備、學生生源等方面達到基本一致的條件和水平，實現各校間在教育教學質量上的大致均等。實現義務教育校際均衡無疑需要大量新的教育資源的不斷投入，以在增量條件下求得校際教育資源均衡配置，實現義務教育的高水平均衡發(fā)展。但對于一般縣區(qū)來說，義務教育的投入主要靠上位財政支持，縣區(qū)政府并不具有太大的主動性?？h區(qū)政府更多考慮根據當地的實際情況，在現有的教育資源條件下，通過創(chuàng)新工作思路，充分利用現有資源，達到縣域教育資源校際均衡配置，整體提高縣域義務教育質量。各地在推進義務教育均衡發(fā)展的實際工作中，具體探索出了一些實現縣域義務教育校際資源均衡化配置的新模式，值得研究和借鑒。本文擬對河南省息縣、天津市河西區(qū)、廣州市荔灣區(qū)以及湖北省潛江市等地的具體做法展開比較研究與機理分析。模式一：農村綜合教育學區(qū)[1]：河南息縣、湖北潛江等地的實踐所謂學區(qū)，是指根據教育教學的實際需要，打破行政區(qū)劃界線，在一定的地理空間范圍建立的、為社會提供公共教育的區(qū)域單位。相應地，農村綜合教育學區(qū)是指在縣域內打破鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)劃界限，按人口分布狀況、學校地理位置、經濟文化基礎、教育發(fā)展現狀、優(yōu)質教育資源輻射范圍以及今后教育規(guī)模等因素，將全縣劃分為若干個學區(qū)，每個學區(qū)設立一個學區(qū)中心校，由縣教育行政部門直接領導，具體負責本學區(qū)內的各類教育工作；同時相應撤消原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心校（總校）。在農村綜合教育學區(qū)建設過程中，也出現了緊密程度不一的多種校際聯結形式。一是一個學區(qū)涵蓋兩個或兩個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部或部分地域面積。這是在一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人口規(guī)模較小、學生生源較少且分布零散的地區(qū)，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位實施管理，造成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心校數量及管理人員過多，教師編制緊缺，校際差別擴大。同時，初中學校由于人口流動和城鎮(zhèn)化進程加快，農村生源外流，部分農村初中出現生源不足、規(guī)模過小的現象。結合農村小學、初中的生源范圍變化情況及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃、交通狀況等多方面因素，建立以提高辦學效益為目標、涵蓋兩個或多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分區(qū)域的農村綜合教育學區(qū)，就成為一種現實需要。如湖北省丹江口市出現的多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）合一的農村義務教育學區(qū)形式。丹江口市將全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為7個教育學區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校不再承擔教育教學業(yè)務管理職責，探索出農村義務教育學區(qū)協(xié)作、校際資源均衡化配置的新模式。[2]二是在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內劃分出兩個或兩個以上農村學區(qū)。這是在人口較多、生源充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的一種模式。如河南省息縣在生源較多的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中劃出了11個教育學區(qū)。河南省息縣地處中部平原，人口稠密，生源充足，在部分人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別建有1～3所初中學校。2006－2008年，該縣實行農村義務教育均衡發(fā)展改革新舉措，在小茴店鎮(zhèn)、關店鄉(xiāng)等人口超過五萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中形成以初中學校為中心校的2－3個農村義務教育學區(qū)。農村義務教育學區(qū)直接由縣教育行政部門領導，在學區(qū)范圍內實行教育資源統(tǒng)一調配、教師合理流動、生源適度引導，促進了學區(qū)內各學校之間的資源均衡化配置及學區(qū)內義務教育整體水平的提高。三是一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一學區(qū)，即學區(qū)范圍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域完全重合。這是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍內，將全鄉(xiāng)中小學校作為一個整體，由一套班子統(tǒng)一管理，教育教學資源在本鄉(xiāng)區(qū)域內統(tǒng)一調配，縮小區(qū)域內的校際差別，促進學校均衡發(fā)展。如湖北省潛江、仙桃等地縣區(qū)不再設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內初中合并為一所中學，所有小學合并為一所小學，實行一校多點辦學，教育資源一體化共享，探索出“區(qū)域一體化”的管理模式。通山縣打破學校之間的界限，以一所完全小學為主體，按地理位置、生源范圍將附近初小、教學點作為其分部，幾校聯合而成的“教學聯合體”，實現“人事統(tǒng)一調配，財務統(tǒng)一管理，教學統(tǒng)一協(xié)調”，讓區(qū)域內的孩子同享教育資源，探索出“聯校走教”模式。多種資源配置模式的改革與創(chuàng)新為義務教育均衡發(fā)展增添了活力。[3]農村綜合教育學區(qū)主要有以下幾層含義：（1）它是一個教育管理單元。農村綜合教育學區(qū)的建立標志著農村教育管理體制由原來的“縣級教育行政部門—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心校（總校）—學?！钡娜壒芾眢w制向“縣級教育行政部門—學區(qū)中心校—學?！钡娜壒芾硇麦w制轉變。學區(qū)是最基層的教育行政單位，受縣級教育行政部門委托，綜合管理區(qū)域內的各級各類學校。（2）它是一個教育資源配置單元。農村綜合教育學區(qū)受縣級教育行政部門委托，負責轄區(qū)內學校的經費預算編制、教師隊伍建設、教育教學管理的具體事務，統(tǒng)籌轄區(qū)內教育資源配置，加強對各校的管理。（3）它是一個教育綜合服務的區(qū)域單元。不但負責本區(qū)域內的義務教育，還負責本區(qū)域內學前教育、成人教育等非義務教育。（4）它還是一個教育教研活動的單元。農村綜合教育學區(qū)通過加強教研、培訓網絡建設，構建起“縣教研室和縣教師培訓機構—學區(qū)研訓室—學校研訓組”三級研訓網絡。模式二：城區(qū)縱向教育組團：廣州市荔灣區(qū)的實踐所謂“城區(qū)縱向教育組團”，是指由縣區(qū)一級教育行政管理部門在其行政管轄范圍內，根據縣區(qū)內學校地理位置的分布和學校的不同層次，通過深度整合本區(qū)域內的教育資源，由從幼兒園、小學、初中直到高中等不同層次的多所學校聯合形成的、資源共享的新教育單元或教育聯合體。其目的是在優(yōu)質教育資源有限的情況下，通過縱向教育組團來提高優(yōu)質教育資源的利用效益，以滿足廣大群眾對優(yōu)質教育的需求。資源共享是城區(qū)縱向教育組團的重要特征之一。通過教育資源的深度整合，使組團內各學校在人力資源、設備設施、課程資源、文化資源等方面達到共享，從而使靜態(tài)資源存量盤活成為動態(tài)資源增量，盡可能實現資源效益最大化。如廣州市荔灣區(qū)就是通過城區(qū)縱向教育組團促進義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展。廣州市荔灣區(qū)將現有的16所中學和29所小學，根據其地理位置的分布、歷史文化特點和學校發(fā)展的不同層次，將地理位置相鄰、歷史文化相契而發(fā)展水平不一的不同層次的學校，組成五個不同特色的優(yōu)質教育團組。五大優(yōu)質教育團組涵蓋了幼兒園、小學、初中直到高中等多個層次的學校。[4]同時，荔灣區(qū)各團組內的知名高中介入對口初中的日常教育質量管理，初中也會對“對口小學”進行指導。團組內龍頭學校通過“輸出管理、輸出校園文化”、結對幫扶、分派骨干教師到對口學校任管理層等方式，使團組內各學校真正實現“資源整合、特色共享、教學互補和研究互動”，[5]從而推動整體教育水平的均衡、優(yōu)質發(fā)展。[6]城區(qū)縱向教育組團，通過團組內部各學段學?？v向上的聯合，保持團組內小學、初中直至高中教育鏈的連貫性，打破不同教育階段之間的壁壘，有利于促進不同教育階段之間的協(xié)調發(fā)展；通過相同學段各學校間橫向的“強強聯合”、“強弱扶持”、“優(yōu)勢互補”，使強校更強、弱校變強，可最大限度地提升優(yōu)質教育覆蓋面。同時，城區(qū)教育縱向組團在具體實施過程中，要注意將均衡與優(yōu)質有機結合起來，使團組內的學校按照新《義務教育法》的要求，在均衡發(fā)展過程中求優(yōu)質，在優(yōu)質發(fā)展過程中求均衡，以優(yōu)質學校帶動相對薄弱學校，在縮小校際差距的同時，使兩者都能在原有水平上得到發(fā)展。模式三：城區(qū)橫向教育組團：天津市河西區(qū)的實踐所謂“城區(qū)橫向教育組團”（有文獻稱為“教育發(fā)展聯合學區(qū)”[7]），是指同一層次的城區(qū)學校特別是小學階段各學校，其校際之間以平等互助為原則形成的教育教學共同體，屬非行政性組織。其以區(qū)域位置、辦學水平和發(fā)展?jié)摿ο鄬鉃閯澐衷瓌t，將區(qū)域內的公辦學校劃分為若干個教育團組，每個教育團組由若干所小學或中學組成，形成同一學段上的橫向教育發(fā)展團組。每個教育團組內有1所發(fā)展中心校。學區(qū)發(fā)展中心校校長任本團組組長，負責召集開展本團組教育教學研究和交流工作。各成員校主動參與和協(xié)作。通過先進帶動后進，促進該團組教育教學質量的整體提高。橫向教育團組內開展多種校際交流活動，注重聯合開展教學教研，特別是團組內的特級教師、高級教師、學科帶頭人等優(yōu)秀教師實現在團組內各校間的定向循環(huán)流動。城區(qū)橫向教育組團注重加強校際之間的互動交流和資源共享。具體方法包括：（1）硬件方面：中心校定期向學區(qū)內其他學校開放，開展校際橫向交流，定期聯合開展教學教研活動，營造氛圍；在提升弱勢學校整體水平的同時促進優(yōu)勢學校自身的發(fā)展，鼓勵競爭，形成各校的特色品牌。（2）教師與管理人員流動方面：有干部流動、名師加盟、聯合教研等形式。如針對各校骨干教師資源分布不均的問題，制訂優(yōu)秀教師定向幫扶實施計劃，確定“一對一”幫扶學校，特級教師、高級教師、學科帶頭人等優(yōu)秀教師實現定向流動，流動期為1－2年。教師在定向交流期間，要在幫扶學校承擔教學任務，通過講授研究課、示范課的形式，開展教育教學的專題研究，并為幫扶學校指導1－2名青年教師，提高這些學校教師隊伍的專業(yè)化水平。（3）生源調配方面：一方面依據相對就近原則建立聯合學區(qū)內合理調配生源機制，另一方面利用捆綁式的招生方法，更多地滿足社會對擴大優(yōu)質教育的需求。天津市河西區(qū)自2006年開始實施“橫向聯合學區(qū)”制度以來取得了良好效果：首先，沖擊了學校原有的內部管理體制，實現了優(yōu)勢互補。如學區(qū)內各校副校長之間進行輪崗，有利于學校之間教育理念的沖突和融合，也有利于開闊視野。其次，實現了師資力量平衡發(fā)展。教師駕馭課堂的能力在不斷的交流、培訓、講座中得以提升；400多名高級教師全部參加了學區(qū)聯合教研、結對幫扶等活動，帶動年輕教師業(yè)務水平的提高。同時，也鼓勵聯合學區(qū)內的學校領導干部進行流動，涉及15所公辦小學的11名黨政主要領導，流動比例達到26.2％。教師資源共享促進了學校建設和教育均衡發(fā)展。最后，“教育發(fā)展聯合學區(qū)”制度為“擇校熱”降了溫，校際差距得以減小，家長也不用千方百計尋找進入名校的辦法，轉而會更關注孩子自身的發(fā)展。[8]天津市河西區(qū)近年來把通過橫向教育組團（“教育發(fā)展聯合學區(qū)”）作為突破口，大力推進校際聯動和資源共享，探索了一條推進義務教育小學學段均衡發(fā)展道路，在區(qū)域內產生了積極影響。該模式已成為全區(qū)推進教育均衡發(fā)展的實踐路徑。但從河西區(qū)的實踐來看，由于“教育發(fā)展聯合學區(qū)”是一個非行政性組織，在評價制度、教師激勵措施，以及如何在交流的同時保持辦學特色和校長流動制等方面仍需要進一步探索。結語上述三種創(chuàng)新模式的均衡化機理大致相同，即都是在既有教育資源總量一定的條件下，通過區(qū)域教育資源深度整合，構建校際資源共享與流動機制，充分發(fā)揮現有教育資源的效用，實現區(qū)域或團組內校際教育資源均衡化配置，促進義務教育整體均衡、優(yōu)質、特色發(fā)展。三種創(chuàng)新模式也各具特點：“農村綜合教育學區(qū)”的核心是打破行政區(qū)劃界限，以農村義務教育均衡、優(yōu)質發(fā)展為核心劃定學區(qū)范圍，并在學區(qū)內統(tǒng)一調配各級各類教育資源，實現教育設施、課程、人力資源的充分共享。“城區(qū)縱向教育組團”的核心是根據學校地理位置分布和學校不同層次，形成教育團組，在縱向上保持教育鏈的連貫性，在縱向上突出聯合、扶持與互補，使強校更強、弱校變強，最大限度地提升優(yōu)質教育覆蓋面?！俺菂^(qū)橫向教育組團”的核心是將同一層次的學校特別是各小學有機聯系起來，打破原來各校單獨發(fā)展的傳統(tǒng)模式，把原本自我發(fā)展的學校改造成校際聯動、和諧共進的共同體。在團組內促進校際交流，實現資源共享，做到教師在團組內的相互流動，這在實質上縮小了校際差距，