存款保險制度與商業(yè)銀行退出制度協(xié)調(diào)機(jī)制研究

經(jīng)濟(jì)管理體制的協(xié)調(diào)性是體制改革中的重大理論和實踐問題。從理論層面、協(xié)調(diào)性涉及改革效率、成本、成敗等關(guān)鍵問題。西方學(xué)者對第二次世界大戰(zhàn)后的后發(fā)式國家（加速工業(yè)化／現(xiàn)代化國家）進(jìn)行研究，認(rèn)為制度改革是決定“后發(fā)優(yōu)勢”和“后發(fā)劣勢”的關(guān)鍵要素，協(xié)調(diào)性則是制度改革的重要內(nèi)容。①從實踐層面、協(xié)調(diào)性問題涉及管理部門權(quán)利分配、權(quán)利沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制、改革戰(zhàn)略和步驟等重大問題。同時、協(xié)調(diào)性問題在中國具有獨特意義，因為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備西方“自下而上”的歷史條件和漸進(jìn)傳統(tǒng)，并表現(xiàn)為“自上而下”的政府引導(dǎo)和加速發(fā)展，強(qiáng)力、高效的政府已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性動力。②政治體制的效率和穩(wěn)定成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與效率的根本支柱，高度協(xié)調(diào)（和諧）的經(jīng)濟(jì)管理體制是實現(xiàn)強(qiáng)力、高效政府管理的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。③商業(yè)銀行存款保險制度和商業(yè)銀行退出制度是金融管理體制改革的基本內(nèi)容?！妒逡?guī)劃》和《2010年政府工作報告》均明確提出建立相關(guān)制度的要求，相關(guān)部門已著手進(jìn)行研究。兩類制度協(xié)調(diào)機(jī)制的研究是實現(xiàn)金融體制改革整體效率和金融市場穩(wěn)定的核心內(nèi)容，本論文重點探討兩類制度的協(xié)調(diào)機(jī)制，并立足中國特色，提出制度建議。馬克思主義認(rèn)識論認(rèn)為，科學(xué)的方法論是認(rèn)識問題和解決問題的重要工具。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法專注經(jīng)濟(jì)與制度的協(xié)調(diào)性研究，并發(fā)展出科學(xué)的方法論體系，具有一定的方法論優(yōu)勢。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論特點如下：(1)以基本交易結(jié)構(gòu)為研究對象，一切復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)必須以基本交易為基礎(chǔ)；(2)分析基本交易的制度需求；(3)綜合政治、經(jīng)濟(jì)等要素確定制度的價值目標(biāo)。本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，從簡單信貸交易行為切入，推導(dǎo)存款保險制度和商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的內(nèi)在協(xié)調(diào)性，立足中國本土特點，探討制度的協(xié)調(diào)體制。一、存款保險制度和退出制度：協(xié)調(diào)機(jī)制的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析存款保險制度調(diào)整存款行為，保護(hù)存款人利益；退出制度研究信貸機(jī)構(gòu)如何退出金融市場，信貸機(jī)構(gòu)以吸收存款和發(fā)放貸款為基本業(yè)務(wù)?！拔妗焙汀按婵睢笔峭唤?jīng)濟(jì)現(xiàn)象在不同角度的通俗稱謂，而非嚴(yán)格理論術(shù)語，本文將兩類行為統(tǒng)一定義為信貸交易行為。信貸交易指資金盈余單位將貨幣借出，信貸機(jī)構(gòu)借入貨幣，并借出給資金赤字單位的過程。根據(jù)康芒斯的理論，信貸交易是兩類制度調(diào)整的共同交易結(jié)構(gòu)，屬于兩類制度存在的基本交易結(jié)構(gòu)，制度協(xié)調(diào)性分析必須從分析信貸交易結(jié)構(gòu)入手。根據(jù)科斯理論，信貸交易的效率和穩(wěn)定依賴于清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。以下給出信貸交易結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)模型，并詳細(xì)分析信貸交易和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的協(xié)調(diào)性。圖1信貸交易和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系圖科斯定理將清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系確定為經(jīng)濟(jì)交易效率和穩(wěn)定的基礎(chǔ)，不過科斯沒有對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格定義，導(dǎo)致定理模糊，也為各國制度創(chuàng)新留置空間。同時、科斯定理沒有考慮交易結(jié)構(gòu)在不同領(lǐng)域的特殊性，更多表現(xiàn)為基礎(chǔ)性定理，在具體的經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域需要做出理論創(chuàng)新，以下以信貸交易為對象詮釋科斯定理。（一）信貸交易協(xié)調(diào)機(jī)制的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析科斯定理從產(chǎn)權(quán)入手分析交易結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)對于交易成本和交易安全的影響，不過科斯定理沒有對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格定義，存在一定理論缺陷。同時，信貸交易的客體——貨幣具有特殊性，導(dǎo)致美國、英國為代表的英美法系和以德國、法國、日本為代表的大陸法系設(shè)計了不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整信貸交易，導(dǎo)致協(xié)調(diào)機(jī)制的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)存在差異。1.紙幣是特殊的交易客體，包含了獨特的產(chǎn)權(quán)制度需求。信貸交易的客體是“貨幣”，交易過程中的交易對象則表現(xiàn)為貨幣載體——紙幣（包括電子貨幣）的高度流通。紙幣和一般交易對象存在物理層面的巨大差別，其進(jìn)入流通領(lǐng)域后，占有和所有很難從事實上分辨，兩者具有高度統(tǒng)一性，占有人與所有人不易區(qū)分。(1)傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論無法調(diào)整紙幣的混同性。紙幣占有和所有的高度混同暴露了傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論的缺陷。傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為：占有是所有的一種具體權(quán)能，占有人不能直接認(rèn)定為所有人。這種傳統(tǒng)理論必然導(dǎo)致紙幣流通的社會成本激增，并且不利于交易安全。例如、搶劫犯使用贓款向第三方購買貨物這一交易結(jié)構(gòu)。按照傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論分析，搶劫沒有損害原財產(chǎn)權(quán)，贓款持有人沒有權(quán)利購物，買賣行為不具有合法性，實際所有人有權(quán)利追索贓款。遵循此制度，第三方為了交易安全必須對貨幣持有人的真實性進(jìn)行審查，并且承擔(dān)審查失誤的后果，如果堅持傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度，則紙幣流通成本巨大，社會成本高昂，交易安全受損。顯然，傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)理論對于信貸交易不具有合理性。(2)無因性原則滿足了貨幣混同性的制度需求。大陸法系中的“無因性”比較好地解決了紙幣占有和所有的混同性問題④。無因性的原理是：紙幣產(chǎn)生的原因和前提不影響紙幣流通的有效性，獲得紙幣方式的非法性不影響紙幣流通的合法性。根據(jù)這個原則，贓款購物中的第三方?jīng)]有審查貨幣持有人是否是真實所有人的義務(wù)，交易獲得合法性。這種制度保護(hù)了第三方利益，提高交易連續(xù)性，降低社會成本，符合科斯定理。無因性制度是與紙幣混同性協(xié)調(diào)的制度，解決了紙幣流通過程中貨幣持有人和第三方的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)問題，促進(jìn)了紙幣的流通。不過，無因性無法為真實所有人提供充分保障，并且只明確了貨幣持有人和第三方的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒有說明真實所有人和貨幣持有人之間的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。(3)無因性無法滿足信貸交易的制度需求，威脅信貸市場穩(wěn)定。無因性解決了紙幣混同性問題，但也包含對實際所有人保護(hù)不利、沒有明晰產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系等缺點。這些缺點在信貸交易中被放大，并威脅信貸交易的安全和效率。具體來說：無因性保證信貸交易連續(xù)性，真實所有人的損失只能通過貨幣持有人的賠償獲得救濟(jì)，基于救濟(jì)程序等因素制約，真實所有人不能得到充分救濟(jì)；另一方面，信貸交易中存在大量存款人（貨幣的真實所有人），如果信貸機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流通性危機(jī)，必然誘發(fā)強(qiáng)烈外部效應(yīng)，存款人只能通過賠償獲得救濟(jì)。實踐中，一旦信貸機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違約，脆弱的賠償制度無法保證存款人利益。美國1929年大蕭條時期，銀行破產(chǎn)導(dǎo)致大量存款人的損失，賠償措施無法保障存款人獲得補(bǔ)救，危害信貸市場穩(wěn)定。總之，貨幣混同性導(dǎo)致信貸交易產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊性，無因性科學(xué)處理了信貸機(jī)構(gòu)和第三方的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，但沒有清晰界定真實所有人（存款人）和信貸機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，危害信貸交易和信貸市場安全。2.清晰的產(chǎn)權(quán)制度是信貸交易的基礎(chǔ)?？扑苟ɡ肀砻鳎瑹o因原則的缺點只能通過進(jìn)一步明確真實所有人（存款人）和信貸機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行彌補(bǔ)。大陸法系和英美法系均遵循科斯定理，并發(fā)展出不同的財產(chǎn)權(quán)制度。(1)兩大法系采用不同模式界定信貸交易中的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。大陸法系國家基本堅持所有權(quán)轉(zhuǎn)移說。法國、德國和日本規(guī)定存款行為導(dǎo)致所有權(quán)變動，存款人借出資金那一刻，信貸機(jī)構(gòu)獲得資金所有權(quán)，存款人對于存款機(jī)構(gòu)具有特殊的請求權(quán)(claim)⑤。英美法系堅持債權(quán)關(guān)系說。英國上院1848年在EdwardThomasFoleyVs.ThomasHill案中指出：存款行為和貸款行為性質(zhì)相同，并且存款人和貸款人之間不構(gòu)成代理、信托和所有權(quán)轉(zhuǎn)移關(guān)系，而是特殊的債權(quán)和債務(wù)關(guān)系，存款人對于存款機(jī)構(gòu)具有特殊的請求權(quán)(claim)⑥。(2)財產(chǎn)權(quán)制度差異是兩大法系模式差異的原因。英美法系和大陸法系財產(chǎn)權(quán)制度的差異是形成所有權(quán)轉(zhuǎn)移說和債權(quán)關(guān)系說是的根本性原因。大陸法系國家的財產(chǎn)權(quán)(property)嚴(yán)格劃分為物權(quán)和債權(quán)，并分別規(guī)定獨立適用的規(guī)則?！耙晃镆粰?quán)”原則是物權(quán)法的基本原則。根據(jù)該原則，一個物不能同時存在兩個相沖突的物權(quán)，例如，一個物不能同時存在兩個所有權(quán)，必然由一方所有。信貸交易中，存款人和信貸機(jī)構(gòu)不可能同時具有紙幣的所有權(quán)，必須明確信貸交易中的所有權(quán)變動。按照傳統(tǒng)財產(chǎn)權(quán)觀念，紙幣的財產(chǎn)權(quán)屬于存款人，但無法保證信貸交易的效率和安全。大陸法系國家據(jù)此認(rèn)定存款行為導(dǎo)致所有權(quán)轉(zhuǎn)移，滿足“一物一權(quán)”的規(guī)則要求，保證信貸交易安全，符合科斯定理。不過，所有權(quán)轉(zhuǎn)移說違反了大陸法系關(guān)于所有權(quán)變動的規(guī)定（大陸法系關(guān)于所有權(quán)變動的法律規(guī)則都不包括“存款”這一方式），在所有權(quán)變動領(lǐng)域，形成邏輯困境。大陸法系為了彌補(bǔ)邏輯困境，將存款行為列為所有權(quán)變動制度的例外，而非普遍適用規(guī)則。英美法系國家將財產(chǎn)權(quán)劃分為普通法財產(chǎn)權(quán)(legalproperty)和衡平法財產(chǎn)權(quán)(equitableproperty)。后者是英美法系的獨有制度，對于信貸交易穩(wěn)定以及證券業(yè)的發(fā)展具有重大推動作用。衡平法的本意是“與普通法對應(yīng)，由衡平法院在試圖補(bǔ)救普通法的缺陷的過程中演變出來的，與普通法和制定法并行的一套法律規(guī)則和法律程序體系”⑦。衡平法是與普通法平行的體系，具有彌補(bǔ)普通法邏輯缺陷，修復(fù)邏輯困境的作用。大陸法系缺乏該項制度安排，對于理論困境只能選擇“立法例外”的方式獲得邏輯合理性，英美法系國家選擇衡平法機(jī)制解決邏輯困境。信貸交易中，衡平法財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式突破“一物一權(quán)”規(guī)則的邏輯困境，維護(hù)信貸交易安全，推動證券類金融產(chǎn)品創(chuàng)新。具體來說，存款人保留衡平法層面的財產(chǎn)權(quán)，信貸機(jī)構(gòu)獲得普通法財產(chǎn)權(quán)。衡平法財產(chǎn)權(quán)平滑了“一物一權(quán)”的邏輯困境，避免例外立法方式、實現(xiàn)一般性立法。由于衡平法財產(chǎn)權(quán)屬于一般性立法，證券創(chuàng)新和金融衍生品可以根據(jù)該項權(quán)利獲得合法性依據(jù)；反之，大陸法系的金融創(chuàng)新需要獲得立法部門的“例外立法”或者“專項立法”獲得合法性，這很大程度可以理解為英美法系國家和地區(qū)（美國、英國、香港、新加坡等）證券市場一般都比大陸法系國家（德國、法國）發(fā)達(dá)的制度原因。3.資本管理、存款保險制度和破產(chǎn)制度是信貸交易的系統(tǒng)性制度需求。兩大法系的基本產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)模式存在差異，但均承認(rèn)存款人對于信貸機(jī)構(gòu)的請求權(quán)(claim)。傳統(tǒng)賠償程序無法為請求權(quán)提供充分保障，兩大法系的制度安排集中在如何保護(hù)存款人請求權(quán)，并形成相對統(tǒng)一的制度。這些制度包括：其一，信貸機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的資本管理制度，保護(hù)正常經(jīng)營狀況下存款人的請求權(quán)；其二，建立存款保險制度，保證流動性危機(jī)狀況下存款人的請求權(quán)；⑧其三，完備的退出制度，保護(hù)退出狀況下存款人的請求權(quán)。(1)資本管理是保護(hù)存款人利益，維護(hù)信貸交易的基礎(chǔ)性制度。信貸機(jī)構(gòu)安全運(yùn)營以良好的資本管理制度為基礎(chǔ)。各國基本形成信貸機(jī)構(gòu)資本管理的普適性制度，集中于資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、盈利性、風(fēng)險控制的指標(biāo)管理，保障存款人請求權(quán)和信貸交易安全。金融危機(jī)后，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》提出流動性覆蓋比例和凈穩(wěn)定資產(chǎn)比例兩項指標(biāo)，檢測信貸機(jī)構(gòu)在“準(zhǔn)危機(jī)”狀態(tài)下的流動性，保障存款人請求權(quán)，⑨彌補(bǔ)了正常經(jīng)營和危機(jī)經(jīng)營過渡階段的流動性管理指標(biāo)空白。(2)存款保險制度是直接保護(hù)存款人請求權(quán)的匹配性制度。資本管理制度是保證了信貸機(jī)構(gòu)在正常經(jīng)營狀況下的支付能力；《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》保證信貸機(jī)構(gòu)在“準(zhǔn)危機(jī)狀況”下的流動性；存款保險制度則確保信貸機(jī)構(gòu)在危機(jī)情況下的支付能力，保證存款人請求權(quán)。美國大蕭條時期的信貸機(jī)構(gòu)危機(jī)，暴露了傳統(tǒng)無因制度和賠償制度的缺點，突出了資本管理制度對于存款人保護(hù)和信貸交易安全維護(hù)的不足，建立存款保險制度是美國對于危機(jī)的直接回應(yīng)，最終促進(jìn)了美國金融行業(yè)的蓬勃發(fā)展。(3)破產(chǎn)制度是終止信貸交易、促進(jìn)信貸市場整體效率和穩(wěn)定的制度。達(dá)爾文的《進(jìn)化論》是馬克思主義哲學(xué)的思想淵源，優(yōu)勝劣汰的哲學(xué)規(guī)律在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域演化為信貸機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。信貸機(jī)構(gòu)退出是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的終止，存款人、信貸機(jī)構(gòu)、第三方通過退出制度實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系終止，產(chǎn)權(quán)關(guān)系回歸到清晰的原始狀態(tài)，為建立新一輪的信貸交易奠定基礎(chǔ)。破產(chǎn)制度具有加速經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)速度，清晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高信貸市場整體效率的作用。從這個層面分析，中國傳統(tǒng)的“父債子還，人死債不亡”的傳統(tǒng)思想，具有實質(zhì)正義的浪漫主義色彩，缺乏關(guān)注經(jīng)濟(jì)總體效率和程序正義，在與西方工業(yè)文明的競爭中遭受失敗⑩。總之，產(chǎn)權(quán)制度、資本管理制度、存款保險制度、退出制度是維持信貸交易高效、穩(wěn)定運(yùn)行的制度需求，四個制度各具功能，職能匹配，構(gòu)成完備的信貸交易制度體系。產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)性制度，決定了信貸交易的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式；資本管理制度是日常性制度，保證信貸機(jī)構(gòu)經(jīng)營中的支付能力；存款保險制度是危機(jī)處理機(jī)制，保證信貸機(jī)構(gòu)在危機(jī)情況下的支付能力；退出制度是終止信貸交易權(quán)利義務(wù)關(guān)系，推進(jìn)信貸市場整體效率、穩(wěn)定的制度。（二）存款保險制度和退出制度協(xié)調(diào)性的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析存款保險制度是杜絕存款人擠兌，防止金融危機(jī)蔓延，穩(wěn)定金融市場的重要制度。2008金融危機(jī)爆發(fā)后，中國的主流學(xué)者基本認(rèn)為存款保險制度是金融安全網(wǎng)的重要構(gòu)成(11)。不過，西方存款保險制度的實踐也表明，存款保險制度具有加劇信貸交易道德風(fēng)險，導(dǎo)致信貸市場出現(xiàn)逆向選擇的消極影響。破產(chǎn)制度正是抑制存款保險制度弊端的基本手段之一。1.存款保險制度具有損害委托—代理關(guān)系、增加道德風(fēng)險和逆向選擇的風(fēng)險。信貸交易中存在兩層委托—代理關(guān)系：存款人和信貸機(jī)構(gòu)，信貸機(jī)構(gòu)投資人和信貸機(jī)構(gòu)。存款人和投資人是本人(principal)，信貸機(jī)構(gòu)是代理人(agent)。委托－代理的本意是發(fā)揮代理人專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)有效分工，保證人力資源有效配置。不過，委托－代理關(guān)系中存在信息不對稱，代理人往往利用信息優(yōu)勢謀求個人私利，或者懈怠履行代理人義務(wù)(12)。存款保險制度的引入將直接降低信貸機(jī)構(gòu)的審慎態(tài)度，疏于管理，并傾向于高風(fēng)險高收益投資，增加信貸機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險。存款保險制度也將降低存款人對于信貸機(jī)構(gòu)的審慎態(tài)度，導(dǎo)致資質(zhì)不佳的信貸機(jī)構(gòu)能夠獲得存款，增加信貸系統(tǒng)風(fēng)險。存款保險制度的消極結(jié)果是：存款人只關(guān)心信貸機(jī)構(gòu)利息水平，忽視信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制，商業(yè)信譽(yù)等要素；信貸機(jī)構(gòu)傾向于高利吸存、從事高風(fēng)險、高收益投資。上述行為可能導(dǎo)致信貸市場出現(xiàn)逆向選擇，導(dǎo)致高質(zhì)量信貸機(jī)構(gòu)、高質(zhì)量借款人被迫退出市場(13)。信貸機(jī)構(gòu)在存款保險支付和破產(chǎn)過程中也形成委托—代理關(guān)系：存款保險機(jī)構(gòu)是本人、破產(chǎn)管理人是代理人。信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)后，存款保險機(jī)構(gòu)履行保險義務(wù)后通過代位權(quán)(subrogation)取代存款人成為破產(chǎn)債權(quán)人；破產(chǎn)管理人接管企業(yè)，取代原有管理層，執(zhí)行企業(yè)管理權(quán)，構(gòu)成新的委托—代理關(guān)系。存款保險機(jī)構(gòu)是本人，破產(chǎn)管理人是代理人，并具有為主人利益服務(wù)的義務(wù)。不過，存款保險制度可能誘發(fā)破產(chǎn)管理人道德風(fēng)險，損害存款保險機(jī)構(gòu)的利益。存款保險制度改善信貸機(jī)構(gòu)的流動性狀況，管理人出于金融穩(wěn)定或者其他利益目的拒絕采用破產(chǎn)程序，而選擇并購、重組、整頓等其他程序。這種方式可能導(dǎo)致風(fēng)險的進(jìn)一步積累。例如，金融牌照具有高度稀缺性，破產(chǎn)管理人基于獲利沖動，內(nèi)在抗拒采納破產(chǎn)方式。美國實踐表明，全國性存款保險制度后，破產(chǎn)管理人傾向于存款賠償(depositpaid-off)、購買承擔(dān)(purchaseandassumption)、存款轉(zhuǎn)移(deposittransfer)、公開救助(open-bankassistance)等方式處理信貸機(jī)構(gòu)，而不是及時采取破產(chǎn)手段，導(dǎo)致風(fēng)險進(jìn)一步積累。上世紀(jì)80年代、存款保險機(jī)構(gòu)的風(fēng)險集中爆發(fā)，資金枯竭，大量州存款保險機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。美國于1989年通過《金融機(jī)構(gòu)改革重組執(zhí)行法》、1991年通過《聯(lián)邦存款保險公司修訂法》（簡稱FDICIA）進(jìn)行存款保險、破產(chǎn)、監(jiān)管體制的重建(14)。2.存款保險和破產(chǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制是制約和監(jiān)管道德風(fēng)險的核心制度。存款保險制度可能導(dǎo)致存款人、信貸機(jī)構(gòu)、破產(chǎn)管理人的道德風(fēng)險。這些風(fēng)險可以利用三種制度予以控制：代理人制度、監(jiān)管權(quán)介入和破產(chǎn)制度。代理人義務(wù)制度(fiduciaryduty)指通過立法規(guī)定代理人的基本義務(wù)，保障委托－代理機(jī)制的運(yùn)行。這些制度包括：規(guī)定本人的審慎義務(wù)(dutyofcare)，要求代理人為本人最大利益而行為，確定本人對代理人行為的撤銷權(quán)(righttorevocation)，規(guī)定特定行為的無效(nullandvoid)等。代理人義務(wù)制度要求信貸機(jī)構(gòu)必須為存款人和投資人的最大利益而作為，損害本人的行為不具效力或者可撤銷。代理人制度為信貸機(jī)構(gòu)的行為規(guī)定了一般性義務(wù)，不過其執(zhí)行必須依賴本人的舉證，實際效果和效率不高，無法有效的約束信貸機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險?！八搅葷?jì)”直接突出“公權(quán)介入”解決道德風(fēng)險的必要性。公權(quán)力介入包括：存款保險機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管和信貸機(jī)構(gòu)退出兩個制度。監(jiān)管權(quán)具有監(jiān)督信貸機(jī)構(gòu)履行代理人義務(wù)，降低道德風(fēng)險的功能；退出制度具有終止信貸交易、提高信貸市場效率、防止信貸機(jī)構(gòu)和管理人道德風(fēng)險惡化和機(jī)構(gòu)損害擴(kuò)大、保護(hù)存款人、維護(hù)信貸市場穩(wěn)定的功能。公權(quán)介入是約束存款保險制度道德風(fēng)險最重要的手段，權(quán)利分配和協(xié)調(diào)是決定權(quán)力效率的關(guān)鍵。因此，監(jiān)管權(quán)利在存款保險制度和退出制度中的協(xié)調(diào)是決定制度運(yùn)行效率和存款保險制度道德風(fēng)險控制的根本性問題。簡單信貸交易行為的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明：產(chǎn)權(quán)制度、資本管理制度、存款保險制度、退出制度是信貸交易安全和效率的制度需求；存款保險制度包含了三個層面的道德風(fēng)險；存款保險制度和退出制度的協(xié)調(diào)機(jī)制是抑制存款保險制度道德風(fēng)險，維護(hù)信貸交易安全和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。二、存款保險制度和退出制度：歐美協(xié)調(diào)模式比較分析第一部分的分析表明，存款保險制度和退出制度的協(xié)調(diào)機(jī)制是控制存款保險制度道德風(fēng)險，維護(hù)信貸交易和信貸市場安全和效率的基礎(chǔ)。不過，科斯定理沒有探究協(xié)調(diào)機(jī)制的權(quán)力分配問題，而權(quán)力問題恰恰是協(xié)調(diào)機(jī)制的核心問題。政治學(xué)和法學(xué)以權(quán)力為主要分析對象，并發(fā)展出科學(xué)的方法論。以下運(yùn)用政治學(xué)和法學(xué)的分析方法，論證美歐協(xié)調(diào)模式如何分配監(jiān)管權(quán)力，以及協(xié)調(diào)模式的差異性。存款保險和退出機(jī)制的核心問題是，監(jiān)管權(quán)力如何在存款保險機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)之間分配(15)。實證分析表明，美國以《商業(yè)銀行法》、《聯(lián)邦存款保險法》為基礎(chǔ)，建立了以FDIC為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制；大陸法系基本以《公司破產(chǎn)法》為基礎(chǔ)，建立了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制。金融危機(jī)后、歐美的協(xié)調(diào)機(jī)制表現(xiàn)出一定的趨同性。（一）美國存款保險和退出制度：協(xié)調(diào)模式的實證分析(16)美國信貸機(jī)構(gòu)(creditinstitute)破產(chǎn)受《破產(chǎn)法典》管轄，但同時受《商業(yè)銀行法》和《聯(lián)邦存款保險法》調(diào)整，所以信貸機(jī)構(gòu)破產(chǎn)被特殊化處理。1980年《聯(lián)邦存款保險公司法》、1982年《GRANSTGERMAIN存款機(jī)構(gòu)法》、1991年《存款保險公司修正法》都明確授予FDIC以金融監(jiān)管權(quán)利，F(xiàn)DIC對于商業(yè)銀行的破產(chǎn)具有很高的主導(dǎo)性。FDIC在信貸機(jī)構(gòu)退出進(jìn)程中的權(quán)利包括：管理權(quán)(examination)和接管權(quán)(receivership)。1.FDIC在正常經(jīng)營階段的監(jiān)管權(quán)。FDIC被授予廣泛監(jiān)管權(quán)，并且有公平和公正監(jiān)管的義務(wù)。FDIC可以任命管理人或者代理人，并且以FDIC的名義對信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。(1)FDIC的監(jiān)管權(quán)形式FDIC的監(jiān)管權(quán)包括一般檢查權(quán)(generalexamination)、特別檢查權(quán)(specialexamination)和實地監(jiān)管(on-siteexamination)。一般監(jiān)管指FDIC對于被保險銀行、外資銀行的分支機(jī)構(gòu)，已經(jīng)申請成為存款保險公司的被保險存款機(jī)構(gòu)，任何違約的存款機(jī)構(gòu)的日常檢查。特別監(jiān)管指FDIC的董事會在認(rèn)為有必要時，對存款結(jié)構(gòu)進(jìn)行的檢查，一般適用于突發(fā)或者偶發(fā)事件。實地監(jiān)管指FDIC在一年內(nèi)至少對信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次實地檢查，《存款保險公司法》同時授權(quán)聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對信貸機(jī)構(gòu)實施每年至少一次的實地檢查。不過，如果FDIC已經(jīng)在一年內(nèi)實施了實地檢查，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有權(quán)利再次進(jìn)行現(xiàn)場檢查。值得說明的是，對于小型金融機(jī)構(gòu)一年期的實地檢查可以延長到18個月。(2)FDIC的監(jiān)管權(quán)內(nèi)容《存款保險機(jī)構(gòu)法》沒有對檢查權(quán)的內(nèi)涵給予嚴(yán)格定義，僅僅簡單的規(guī)定FDIC有權(quán)利對被保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面檢查(throughexamination)，并做出詳細(xì)報告。FDIC實際運(yùn)行中的檢查權(quán)涉及：兼并和并購、風(fēng)險管理、反洗錢等領(lǐng)域。風(fēng)險管理是FDIC檢查權(quán)的重點，具體包括信貸機(jī)構(gòu)資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、收益、流動性、市場風(fēng)險敏感性等方面的檢查。金融危機(jī)后，歐美等國家和地區(qū)加強(qiáng)了流動性管理，提出了更高的流動性指標(biāo)要求，《巴塞爾Ⅲ》要求成員國在2015年前滿足流動性覆蓋率（簡稱LCR）和凈穩(wěn)定資金比率（簡稱NSFR）的要求，對于“準(zhǔn)危機(jī)”狀態(tài)銀行的流動性提出了更高的要求。(3)FDIC的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制美國存在聯(lián)邦和州的雙層監(jiān)管和管理機(jī)制，并且聯(lián)邦和州層面存在多個管理機(jī)構(gòu)，所以協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計對于提升效率特別重要。FDIC的檢查權(quán)和相關(guān)管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成權(quán)利重疊，《存款保險法》提出了原則性協(xié)調(diào)要求并指出：FDIC、聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)安全和穩(wěn)健原理，以維護(hù)公共利益為目的，協(xié)調(diào)檢查權(quán)。美國國會1994年頒布《Riegle機(jī)構(gòu)發(fā)展和監(jiān)管提高法》(RiegleCommunityDevelopmentandregulatoryImprovementActof1994)進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性，其中的114條規(guī)定了協(xié)調(diào)和統(tǒng)一檢查與安全與穩(wěn)健檢查兩種協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)和統(tǒng)一檢查的目的是降低多重監(jiān)管對于被保險信貸機(jī)構(gòu)的消極影響，所以每個聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)該在可行和協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)，依據(jù)安全和穩(wěn)健原則，協(xié)調(diào)監(jiān)管，維護(hù)公共利益。協(xié)調(diào)監(jiān)管的適用要求(A)協(xié)調(diào)檢查機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)的任何分支；(B)與其他聯(lián)邦銀行協(xié)調(diào)檢查；(C)根據(jù)本節(jié)的規(guī)定與適當(dāng)?shù)闹葶y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)檢查；(D)任何聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)和州監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查報告可以共同使用”。安全與穩(wěn)健檢查指任何合適的聯(lián)邦銀行機(jī)構(gòu)可以處于安全與穩(wěn)健的需要針對被保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查?！洞婵畋ｋU法》規(guī)定，安全和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮內(nèi)控、信息系統(tǒng)、內(nèi)審系統(tǒng)、借貸、信用、利率透明度、資產(chǎn)增長、成本與收益等要素。同時確定了具體的評價指標(biāo)。獨立檢查指監(jiān)管機(jī)構(gòu)和FDIC在緊急情況和迫切狀況下可以實施獨立檢查。不過檢查的充分性都必須滿足聯(lián)邦金融檢查委員會(FederalFinancialInstitutionsExaminationCouncil)發(fā)布的檢查指南的要求。顯然，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管是協(xié)調(diào)機(jī)制的日常監(jiān)管，F(xiàn)DIC占據(jù)主導(dǎo)地位。協(xié)調(diào)監(jiān)管要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)管理為基本原則，杜絕監(jiān)管重疊和成本增加等問題。安全和穩(wěn)健監(jiān)管，以及獨立檢查是協(xié)調(diào)監(jiān)管的例外，主要處理危機(jī)和例外事件。(4)FDIC的處罰權(quán)FDIC在監(jiān)管過程中如果發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為，或者發(fā)現(xiàn)被保險機(jī)構(gòu)處于不安全與不穩(wěn)健的狀態(tài)，則具有處罰權(quán)，對被保險機(jī)構(gòu)實施處分。FDIC的處罰權(quán)利類型包括：第一，F(xiàn)DIC的終止權(quán)(righttodetermination)和臨時中止權(quán)(contemporarysuspension)。FDIC的董事會認(rèn)為被保險機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中實施了或者正在實施不安全或者不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)；被保險機(jī)構(gòu)處于不安全或者不穩(wěn)健的狀態(tài)；被保險機(jī)構(gòu)違反FDIC經(jīng)存款機(jī)構(gòu)同意并書面納入法律法規(guī)，或雙方的書面協(xié)議，可以裁定信貸機(jī)構(gòu)退出保險。FDIC應(yīng)該在做出強(qiáng)制退出裁定后的30天內(nèi)通知相應(yīng)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。通知的內(nèi)容包括：FDIC的裁定和裁定的事實依據(jù)。FDIC同時應(yīng)該書面通知被保險機(jī)構(gòu)告知其FDIC要求其強(qiáng)制退出的，并且提前30天通知其參加聽證程序，被終止保險的機(jī)構(gòu)有權(quán)利要求司法審查。根據(jù)資本指導(dǎo)和要求，如果被保險信貸機(jī)構(gòu)沒有有形資本(tangiblecapital)(17)，那么FDIC和相關(guān)聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)咨詢后，有權(quán)利針對該機(jī)構(gòu)發(fā)出臨時中止令。第二，禁止令(cease-and-desistorder)。如果FDIC認(rèn)為，被保險機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中實施了或者正在實施不安全或者不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)；被保險機(jī)構(gòu)處于不安全或者不穩(wěn)健的狀態(tài)；被保險機(jī)構(gòu)違反FDIC經(jīng)存款機(jī)構(gòu)同意并書面納入法律法規(guī)，或雙方的書面協(xié)議，F(xiàn)DIC可以發(fā)布禁止令。禁止令在頒布后的30天生效，被保險信貸機(jī)構(gòu)有權(quán)利進(jìn)行申訴或者