農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題對策研究緒論農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我國社會保障體系的一個重要組成部分。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種社會性養(yǎng)老方式，可以說是在城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上的一種擴展，是關(guān)系農(nóng)民切身利益，關(guān)乎農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、社會公平、社會和諧的重要因素。因此，完善中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我們現(xiàn)在的當務(wù)之急，具有重要的社會意義。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與老農(nóng)保相比具有很明顯的優(yōu)勢，從2009年開展試點以來就取得了較高的參保率，擴大了覆蓋范圍，國家也承擔了主要的財政責任，加大了對新農(nóng)保的投入力度，保障水平也比老農(nóng)保提高了不少。但是，新農(nóng)保也并不是盡善盡美的，它還存在著一些問題，如缺乏法律保障、集體補助標準不明確、缺乏農(nóng)民繳費的激勵機制、新農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋道щy等。本文是在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的大背景下，通過對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施近二十年來的歷程回顧，在國內(nèi)已有的理論研究和總結(jié)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，較為系統(tǒng)地分析了我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀及存在的問題。另外通過國外幾個代表國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的比較，總結(jié)出幾條對完善我國新農(nóng)保制度可以借鑒的經(jīng)驗，如制度法制化、國家承擔財政責任、國家設(shè)立專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu)、建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系等。針對我國新農(nóng)保的問題，特提出了一些實施建議，如除了堅持低水平、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)四個基本原則外，還應(yīng)該堅持因地制宜和靈活性原則；在試點過程中，要堅持立法先行、明確集體補助的標準、落實統(tǒng)賬結(jié)合的模式、設(shè)立農(nóng)民繳費的激勵機制、拓展新農(nóng)?；鹦聛碓?、采取措施鼓勵集體及其他經(jīng)濟組織對參保農(nóng)民進行補助、積極發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能等等，以期為完善我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)提供些許參考。1.1研究背景1、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險嚴重缺失。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘拇蠖鄶?shù)（2009年占全國總?cè)丝诘?3.4%）。農(nóng)民不僅是我國建設(shè)新農(nóng)村的主體，也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的主要力量。農(nóng)民雖然是我國最大的社會階層和利益群體，卻是個弱勢群體。以社會保障權(quán)利為例，中央政府把大量的政策和財力都投向了城市，對農(nóng)村的社會保障政策投資和財政投資卻微乎其微。城鎮(zhèn)市民現(xiàn)在基本上都能享受到比較健全的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等社會保障服務(wù)，但是在農(nóng)村，除了剛發(fā)展推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療外，大部分農(nóng)民都享受不到社會養(yǎng)老保險。2006年，山東菏澤農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率實現(xiàn)程度僅為4.1%①，而西北地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率更低。2007年，寧夏繼續(xù)按原民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原州區(qū)、彭陽縣、中寧縣、平羅縣、靈武市、利通區(qū)等6個區(qū)市縣目前的參保人數(shù)為1.51萬人，覆蓋率僅僅只有1.71%②。即使是在發(fā)達地區(qū)的首都北京，農(nóng)村養(yǎng)老保險參保情況也不容樂觀。2007年，北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率僅是36.6%③。2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化。長期以來，在我國廣大地區(qū)，特別是在農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老是社會最主要的養(yǎng)老模式，“養(yǎng)兒防老、積谷防饑”是沿襲多年的至理名言，這就意味著老人的贍養(yǎng)主要靠兒女。但是，由于近年來計劃生育政策的推行，一對夫婦只生一個孩子，使得我國核心家庭規(guī)?？s小，呈4-2-1結(jié)構(gòu)（四個老人，兩個夫妻，一個孩子）。1982年中國平均每個家庭的人口為4.4人，1995年為3.7人，2005年為3.13人，23年間家庭平均人口減少了1.27人，下降幅度約28%，城市家庭結(jié)構(gòu)小型化更加明顯，而且這種趨勢仍在延續(xù)④。與此同時，第一代獨生子女的父母逐漸老去，“獨子養(yǎng)老”的問題也逐漸顯現(xiàn)。一對夫婦贍養(yǎng)4個老人，增加了家庭養(yǎng)老的難度，弱化了家庭養(yǎng)老的功能。另外，由于農(nóng)村人口流動比較大，青年農(nóng)民工特別是夫妻農(nóng)民工雙雙外出務(wù)工，無法盡到贍養(yǎng)老人的義務(wù)，導(dǎo)致了大量的留守老人無人照料，外出農(nóng)民工家庭養(yǎng)老功能更加弱化。3、傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱老農(nóng)保）存在嚴重的缺陷。1992年，民政部發(fā)布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，全國各地紛紛在此政策基礎(chǔ)上稍加修改，發(fā)布了地方性農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，并加以推行。但是，此政策本身存在著嚴重的缺陷，如在覆蓋對象方面，最需要養(yǎng)老保險的60歲以上的農(nóng)村老人卻不在保障范圍內(nèi)；在基金籌集方面，基本上是農(nóng)民個人繳費，而且還要從農(nóng)民繳費中提取3%作為管理費，政府不承擔財政責任，缺乏農(nóng)民參保的激勵機制；繳費標準從2元到20元不等，保障水平非常低。“由于投保金額少，投保時間短，所以一些年齡較大的投保者屆時領(lǐng)取的養(yǎng)老金寥寥無幾。如平陰縣的刁山坡鎮(zhèn)，1993年有39人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，按每人每月應(yīng)領(lǐng)標準，其中34人為0.2元、3人為0.4元、1人為1.1元、1人為10元。到1995年，該鎮(zhèn)領(lǐng)取養(yǎng)老金者增加到107人，領(lǐng)取總額為1684元，月人均也只有1.31元”①。由于物價水平的不斷提高，每月這幾元十幾元的養(yǎng)老金根本起不到養(yǎng)老的作用；基金實行縣級統(tǒng)籌，管理層次低，基金保值增值困難等等。由于以上缺陷的存在，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險政策推行緩慢，甚至在1999年出現(xiàn)了停滯和倒退。4、人口老齡化促使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險盡快推行。人口老齡化是21世紀中國乃至世界需面臨的一個重要社會問題。聯(lián)合國將一個國家60歲以上老年人口達到總?cè)丝跀?shù)的10%或者65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%以上作為人口老齡化標準。按照這個標準，我國從2000年就已經(jīng)邁入老齡化國家行列。《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查》研究報告的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2006年底，我國60歲及以上的老年人口從1.26億增長到1.49億，占全國總?cè)丝诘谋壤矎?0.2%提高到11.3%；全社會的老年撫養(yǎng)系數(shù)從15.7%增長到16.4%；80歲及以上的高齡人口從1199萬增長到1619萬，增加了35.0%，占老年總?cè)丝诘谋壤龔?.2%增至10.7%，年齡結(jié)構(gòu)的高齡化趨勢越來越明顯②。2009年我國總?cè)丝跀?shù)為133474萬人，全國60歲以上的老年人占全國人口總數(shù)的12.5%，比聯(lián)合國認定的10%的老齡化標準高出2.5個百分點，且中國的人口老齡化現(xiàn)象日益嚴重。從2006年起，全國老齡化比重以每年0.3%以上的增長速度逐年遞增（見表1）。由于我國農(nóng)村人口占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)村青年勞動力外出務(wù)工等多重因素的影響，農(nóng)村老齡化程度比城鎮(zhèn)的更嚴峻。2006年2月23日，全國老齡工作委員會辦公室公布了《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》。報告指出，農(nóng)村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)1.24個百分點①。從以上數(shù)據(jù)可以看出，由于我國的老人大多集中在農(nóng)村，養(yǎng)老問題的壓力也集中農(nóng)村，因此，農(nóng)村養(yǎng)老已成為一個重要的社會問題。管理和運營⑥。黃燕通過分析青島農(nóng)村和招遠的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，總結(jié)出山東模式的經(jīng)驗和存在的問題，認為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在基金籌集上應(yīng)該采取部分積累制模式，在基金運營上建立“市場化管理，專家理財”基金管理運營模式⑦。公維才從農(nóng)民職業(yè)和角色差異性角度出發(fā)，把我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險分為三元模式，即針對純農(nóng)戶的“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”＋“附加養(yǎng)老保險”模式、針對農(nóng)民工的“個人賬戶”＋“社會統(tǒng)籌賬戶”模式以及針對失地農(nóng)民的“個人賬戶”＋“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”＋“儲備金賬戶”①。吳志軍、段家喜則主張根據(jù)我國的國情，建議建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度體系，建立國民養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金與補充養(yǎng)老金三個層次結(jié)合的制度②。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式不是單一的，它受各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入和角色等的影響。各位專家學者認為，由于我國東西部經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)收入水平、政府財力等方面存在較大地區(qū)化差異，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險模式尚存在困難。吳志軍、段家喜認為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度體系的建議并不現(xiàn)實，這并不符合我國目前的國情。公維才從農(nóng)民角色差異出發(fā)提出的三元模式，在農(nóng)民中劃分群體和等級、設(shè)立不同的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式也不太可行，這不利于維護社會的公平。而米紅提出的建立“完全依靠家庭養(yǎng)老”、“以家庭養(yǎng)老為主，自我保障為輔”、“以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為核心，自我保障為補充”等多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系過分強調(diào)家庭的養(yǎng)老保障功能，這樣的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的社會性、互濟性和福利性都不強，也不大可行。4、基金籌集方式問題基金籌集方式是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的重要內(nèi)容。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支付能力等因素的限制，各地的基金籌集方式不盡相同。史錦華總結(jié)出我國存在的四種籌集模式：一是仿城模式，二是福利模式，三是社區(qū)模式，四是儲蓄積累模式，其中儲蓄積累模式是目前普遍實行的模式。她認為政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集有必要承擔直接的責任③。另外，她還認為，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集狀況，與國家的財政支持力度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況和農(nóng)民自身的收入情況密切相關(guān)④。宮春子認為，在農(nóng)村養(yǎng)老社會保險過程中，農(nóng)民個人、集體、國家三方籌資是社會保險的一個基本原則，國家財政應(yīng)該是農(nóng)村養(yǎng)老社會保險最后承擔者⑤。李強、薛興利、魏欣芝指出，政府承擔的責任不足嚴重影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的進程。為確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度順利發(fā)展，必須建立一種新型的籌資機制，即以農(nóng)民個人繳納與政府資金支持為主，集體補助為輔，社會資金為補充的多元化的籌資機制⑥。董慧麗、劉振杰從各地改革的實際，歸納出農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集上存在的三種主要形式：一種是以煙臺為代表的“政府倡導(dǎo)、個人愿”模式，二是以青島為代表的“個人繳費、集體補助、政府扶持相結(jié)合”模式，實行財政補助和兜底，三是以蘇州為代表的以政府高補貼為特征的社會保險與社會福利相結(jié)合模式。他們認為，在農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集途徑上可以探索通過農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)來籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險資金和“糧食換保障”養(yǎng)老保險資金籌集模式①。林晨蕾主張在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集上實行“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制，增強政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的職責②。政府應(yīng)該在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中承擔財政責任，都應(yīng)該為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金給予撥款和補貼，這是以上各位學者共同的觀點，但是政府應(yīng)該承擔多大的財政籌款和補貼責任，卻沒有進一步的說明。上述研究成果對促進我國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險提供了有益的參考，但是也存在一些不足之處。第一，國外文獻主要從社會保障的大范圍進行研究，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面研究的較少，而且只注重理論，缺乏實踐特別是對農(nóng)村養(yǎng)老保險實踐方面的分析。第二，國外文獻多是20世紀50年代左右的研究結(jié)果，近期研究成果較少。第三，我國國內(nèi)研究文獻研究的地域范圍多集中在東部發(fā)達地區(qū)，對西部貧困地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險研究的較少，研究成果不具有普遍應(yīng)用性。第四，在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面，國內(nèi)各位專家學者均從建立的必要性方面進行了研究，卻缺乏對可行性方面的研究，如對各級政府財政支付能力，各地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的認知度、各地的立法和實施條件缺少必要的可行性分析。第五，國內(nèi)研究文獻缺少國際經(jīng)驗的比較分析。各位學者均是從我國國內(nèi)各地的農(nóng)村養(yǎng)老保險為出發(fā)點來進行理論研究，缺少對國外不同發(fā)展水平國家農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的比較分析研究。因此，結(jié)合國內(nèi)各地新型養(yǎng)老保險試點、國際不同發(fā)展水平國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險比較，從而汲取經(jīng)驗教訓，來構(gòu)建我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是非常必要的。1.2.2國外研究狀況西方國家社會保障發(fā)展較早，馬克思的社會保障理論、庇古的福利經(jīng)濟學以及貝弗里奇報告等都為西方國家的社會保障發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)。英國經(jīng)濟學家庇古(ArthurCecilPigou)認為，經(jīng)濟福利在相當大的程度上取決于國民收入的數(shù)量和國民收入在社會成員之間的分配情況。因此，要增加經(jīng)濟福利，在生產(chǎn)方面必須增大國民收入總量，在分配方面必須消除國民收入分配的不均等。要實現(xiàn)收入均等化，就需要國家通過累進所得稅政策把向富人征得的稅款用來舉辦社會福利設(shè)施，讓低收入者享用。庇古認為，通過這一途徑實現(xiàn)“把富人的一部分錢轉(zhuǎn)移給窮人”的收入均等化，就可以使社會經(jīng)濟福利極大化。美國的凱恩斯(JohnMaynardKeynes)主張通過累進稅和社會福利等辦法重新調(diào)節(jié)國民收入的再分配，國家對社會保障領(lǐng)域的干預(yù)有助于提高消費傾向，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的均衡①。1948年，《TheUniversalDeclarationofHumanRights》就提出了人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障的觀點②。弗里德曼和羅伯爾茨主張用負所得稅的社會保障措施幫助低收入者維持最低生活1.3研究的理論意義和實踐價值水平，又不挫傷人們的工作積極性。Borhc認為社會保障的運行存在特定的數(shù)學機理，并進一步論證了大數(shù)法則在社會保障中的作用①。1974年《WorldPopulationPlanofAction》提出，所有國家都應(yīng)該實行全面的、人道主義的和公平的老年人社會保障方案，作為其發(fā)展方案的一部分②。1982年維也納老齡問題世界大會通過的《ViennaInternationalPlanofActiononAgeing》認為，老齡問題既包括老年個人的問題，也包括人口老化有關(guān)的問題。老齡問題的人道主義方面的內(nèi)容涉及老年人的特殊需要，包括保健與營養(yǎng)、住房與環(huán)境、家庭、社會福利、收入保障、就業(yè)和教育等③。Aktinson、Micklewright、Bonoli、和NannaKildal認為，社會保障制度是現(xiàn)代市場經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是市場經(jīng)濟運行必不可少的穩(wěn)定系統(tǒng)④?！禡adridInternationalPlanofActiononAgeing2002》提出，充分實現(xiàn)所有老年人的所有人權(quán)和基本自由，使老年人生活安全無虞，提供老年人所需的保健和支助，并對其提供社會保護，包括預(yù)防和康復(fù)性保健，特別是在發(fā)展中國家內(nèi)，利用科學研究和專門知識，并發(fā)揮技術(shù)的潛力，集中注意老齡化所涉及的個人、社會和保健等問題⑤。以上研究表明，提高社會福利、實施社會保障，有利于實現(xiàn)國民收入的再分配、解決貧富分化、發(fā)展市場經(jīng)濟、維護和保障人權(quán)、維護社會公平和正義、應(yīng)對老齡化危機。1.3.1研究的理論意義農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是社會養(yǎng)老保險的重要內(nèi)容，也是我國社會保障體系的一個重要組成部分，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的完善與否，直接影響到我國社會保障體系的建立與健全。從1986年開始，我國就開始著手建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但是由于制度本身存在很大缺陷，致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在廣大農(nóng)村地區(qū)并未真正建立和實施起來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在農(nóng)村嚴重缺失，我國的社會保障體系也未得到完善。研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，提出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題并提出解決措施，有利于當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)與完善。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)與完善，也就有利于我國社會保障體系的完善與擴展。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，對我國社會保障體系的建設(shè)具有重要的理論意義。1.3.2研究的實踐價值研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險能夠為我國新試點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供積極的意見參考。當前我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然開始試點不就，但也存在一些問題。如集體補助標準不明確，導(dǎo)致了集體補助實際上成為一句空話，基金保值增值困難等。本文分析了我國目前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點過程中存在的問題，并提出了改進的建議，希望為我國各級政府和領(lǐng)導(dǎo)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點和推廣工作能夠提供有用的經(jīng)驗和積極的意見參考，以利于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的開展和實施。1.4研究的主要內(nèi)容和研究方案1.4.1研究的主要內(nèi)容建立和普及適合我國農(nóng)村現(xiàn)實情況的養(yǎng)老保險制度，有利于縮小我國城鄉(xiāng)差距、促進我國農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。目前,根據(jù)農(nóng)村居民職業(yè)屬性和是否從業(yè)的差異,以戶籍為基本出發(fā)點，可以將農(nóng)村居民分為失地農(nóng)民、城市農(nóng)民工、職業(yè)農(nóng)民。群體各具特征，收入方式的多樣化和不穩(wěn)定性對普及農(nóng)村養(yǎng)老保險有很大的制約。本文對現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險實施過程中的缺陷不和不足進行了分析，找出制約我國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的關(guān)鍵原因，并結(jié)合國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)政策，提出相關(guān)對策，希望能找到一條適合我國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1.4.2研究方案第二章農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的界定和理論基礎(chǔ)現(xiàn)代社會保障制度是以19世紀80年代德國制定并實施有關(guān)社會保險法令為起始標志的。經(jīng)過百年來社會與經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代社會保障制度在各國紛紛建立起來并不斷得以完善。新中國建立后，在社會保障方面也進行了實踐與探索。2.1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的界定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村社會保障制度的重要組成內(nèi)容，要研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度首先應(yīng)對有關(guān)的基本概念做一界定；并明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的地位及功能；而本文對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的研究則是在中國社會城鄉(xiāng)二元格局大背景下來進行的，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)理論為我們分析提供了一個重要理論框架。2.1.1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的界定現(xiàn)代社會保障體系，包括社會保險、社會福利、社會救助等。社會保險是現(xiàn)代社會保障體系中最主要的組成部分，它是適應(yīng)工業(yè)社會的發(fā)展需要而產(chǎn)生并得以發(fā)展的基本社會保障制度。社會保障是國家在社會成員因年老、疾病、傷殘等原因喪失勞動能力或因失業(yè)、生育等暫時失去勞動機會時，或者是因為自然災(zāi)害等原因面臨生活困難時，由國家承擔主要責任，給予面臨生活困難的社會成員以物質(zhì)的或其他方式的幫助，幫助其維持最基本的社會生活的一種社會制度。農(nóng)村社會保險指的是由政府組織，農(nóng)民通過個人繳納一定的勞動所得，同時由集體和國家給與一定的支持，將資金儲蓄積累，保障農(nóng)民在年老喪失勞動能力的時候，能享有基本生活需要的一種社會社會養(yǎng)老保險制度。它是由國家、集體、個人三方籌資，向農(nóng)民提供物質(zhì)幫助，保障農(nóng)民基本生活需要的一項重要的經(jīng)濟和社會政策，同時也是我國社會保障體制的重要組成部分①。農(nóng)村社會保險體系主要包括農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險是社會保險制度中最重要的項目，也是現(xiàn)代社會保障體系中最重要的內(nèi)容。養(yǎng)老保險是指國家和社會通過相應(yīng)的制度安排為勞動者解除養(yǎng)老后顧之憂的一種社會保險，它的目的是增強勞動者抵御老年風險的能力，同時彌補家庭養(yǎng)老的不足，手段則是在勞動者退出勞動崗位后為其提供相應(yīng)的收入保障②。養(yǎng)老保險主要包括城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險?，F(xiàn)階段，由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還沒有真正的建立起來，一般情況下所說的養(yǎng)老保險均為城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保險的重要組成部分，其功能在于保障農(nóng)民在年老喪失勞動能力的時候能享有基本的生活保障③。孫光德、董克用給農(nóng)民養(yǎng)老保險界定的概念是：農(nóng)民養(yǎng)老保險是面向從事個體農(nóng)林牧副漁等生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)業(yè)勞動者，其養(yǎng)老基金主要應(yīng)由勞動者自己繳納，政府出面組織并可通過減免農(nóng)業(yè)稅等方式給予相應(yīng)的優(yōu)惠和補貼①。本文以為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險指國家通過立法或制度安排，由國家、集體、農(nóng)民個人三方籌集資金，形成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，在農(nóng)村人口在因年老喪失勞動能力后，從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金中拿出一部分，為其提供一定的經(jīng)濟來源，給予其最基本的生活保障，維持其最基本的生活水平的一種社會制度。顧名思義，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就是專門為農(nóng)民設(shè)立的一種社會保障制度。它的保障對象一搬是18至60周歲的農(nóng)村居民。只要符合條件的農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并繳納至少15年的養(yǎng)老保險費，在其60周歲后，每月可定期享受養(yǎng)老保險金。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度下，參保農(nóng)民享受的養(yǎng)老金實際上是農(nóng)民個人繳費的積累以及集體補助的一部分，個人賬戶全部積累除以120個月，就是參保農(nóng)民的每月養(yǎng)老金所得。60周歲以上沒有參保的農(nóng)民不享受養(yǎng)老金。而在當前新試點的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度下，農(nóng)民的養(yǎng)老金包括兩個部分，即個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個人賬戶部分主要是個人繳納的養(yǎng)老保險費、集體補助部分以及地方政府補貼的積累，個人賬戶的全部積累除以139個月，就是參保農(nóng)民每月得到的個人賬戶養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金是中央政府和地方政府的補貼，現(xiàn)階段參保農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是每人每月55元。由于現(xiàn)階段基礎(chǔ)養(yǎng)老金是固定的，農(nóng)民養(yǎng)老金水平的高低，主要取決于農(nóng)民選擇的繳費標準。農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險費越高，其享受的養(yǎng)老金待遇也就越高。而60周歲以上的農(nóng)村老人，如果其子女參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，即使其沒有參保，也可每月得到政府補貼的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2.1.2農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的特征農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為我國社會保險制度的重要內(nèi)容，顯然具有社會保險的一般性質(zhì)和特征。同時，與醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險及生育保險相比，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還具有自己的鮮明特征。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的特征主要有：社會性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老相比，具有鮮明的社會性。這是因為它不再局限于單個家庭封閉運行，而是向整個社會開放。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在制度方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有明確的制度安排，并且向整個農(nóng)村地區(qū)的人口開放，并接受社會的監(jiān)督與評價，隨社會的發(fā)展需要而不斷發(fā)展與完善。二是在籌資方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不再是單純的個人繳費，而是通過國家、集體、個人三方籌資，基金來源多元化、社會化。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理與運營的社會化。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金由各地社保機構(gòu)統(tǒng)一管理，交予不同的銀行機構(gòu)運營，最后由銀行向參保人員發(fā)放養(yǎng)老金，在此整個過程中接受社會人員的監(jiān)督。普遍性。身體健康的人不需要醫(yī)療保險，受工傷的人是極少數(shù)，只有失業(yè)的社會人員才能享受失業(yè)保險，以上三種保險均不是人人都需要的普遍需求。但是養(yǎng)老保險卻是個例外。人人都不可避免地要面臨年老，人人都會因年老喪失勞動能力而增加老年風險。因此，養(yǎng)老保險人人需要。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險同樣也是農(nóng)村人口的普遍需求。在現(xiàn)在計劃生育基本國策日漸成效的情況下，核心家庭規(guī)模逐漸縮小，家庭養(yǎng)老保障功能日益弱化，人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的要求更強烈。再分配性。養(yǎng)老保險無論是現(xiàn)收現(xiàn)付制，還是基金制，都體現(xiàn)在再分配特性。這種再分配可以是代際間的收入轉(zhuǎn)移，也可以是個人一生收入的平滑。這種再分配性質(zhì)的實質(zhì)是養(yǎng)老保險制度公平性的體現(xiàn)①。因此，在現(xiàn)階段，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也是縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距、提高農(nóng)民收入、維持老年農(nóng)民基本生活水平的一項重要政策和措施。長期性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的長期性表現(xiàn)在兩個方面：一是政策的長期性。為了維護社會公平，縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距，應(yīng)對老齡化危機，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策應(yīng)該長期堅持。二是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金積累的長期性。農(nóng)民從16歲參保繳納養(yǎng)老保險費一直到60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，整個基金積累過程長達40年。這是其他任何社會保險所不具有的特征。三是領(lǐng)取時間的長期性。當前我國人口的平均年齡是73歲，從60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金到死亡的平均年限是13年，隨著我國人口平均年齡的提高，這個時間還會增加。確定性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的確定性指的是養(yǎng)老金領(lǐng)取時間的確定性和領(lǐng)取金額的確定性。領(lǐng)取時間的確定性是不管何時參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，只要符合領(lǐng)取條件，男女都是從60周歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。領(lǐng)取金額的確定性是農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，根據(jù)自己的繳費標準和繳費年限，以及銀行的利息率水平，大致可以計算出將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額。2.2農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的理論基礎(chǔ)馬克思社會主義保障理論馬克思、恩格斯、列寧對社會保障均有許多論述，并形成了馬克思主義社會保障理論。馬克思在《哥達綱領(lǐng)批判》一文中闡述社會產(chǎn)品分配原理時概括了社會保障基金的來源，指出：社會總產(chǎn)品在分配給勞動者個人時，應(yīng)首先扣除:“第一，用來補償消費掉的生產(chǎn)資料部分；第二，用來擴大生產(chǎn)的追加部分；第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險基金”①。這些扣除在經(jīng)濟上是必要的，剩下的社會總產(chǎn)品是作為消費資料的，但在進行個人分配之前，還必須扣除:“第一，和生產(chǎn)沒有關(guān)系的一般管理費用；……第二，用來滿足共同需要的部分，如學校，保健設(shè)施等；……第三，為喪失勞動能力的人等等設(shè)立的基金?？傊?，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟貧事業(yè)的部分”②。另外，馬克思在《資本論》還論述了設(shè)立社會保險基金的必要性。他指出：“這個不變資本的再生產(chǎn)過程中，從物質(zhì)方面來看，總是處在各種會使它遭到損失的意外和危險中。此外，從價值方面來看，由于勞動生產(chǎn)力的變化，這個不變資本也可能貶值……因此，利潤的一部分，必須充當保險基金”③。恩格斯在《反杜林論》中提出了建立社會保障后備基金的重要性。“勞動產(chǎn)品超出維持勞動的費用而形成的剩余，以及社會生產(chǎn)基金和后備基金從這”④。列寧則提出了社會保障的原則，他認為:“工人保險形式是國家保險，這種保險是根據(jù)下列原則建立的:a.工人在下列一切場合(傷殘、疾病、年老、殘疾；女工還有懷孕和生育；養(yǎng)育者死后所遺寡婦和孤兒的撫恤)喪失勞動能力，或因失業(yè)失掉工資時國家保險都要給工人以保障；b.保險要包括一切雇傭勞動者及其家屬；c.對一切被保險者都要按照補助全部工資的原則予以補助，同一切保險費都由企業(yè)主和國家負擔；d.各種保險都由統(tǒng)一的保險組織辦理；這種組織應(yīng)按區(qū)域和被保險者完全自理的原則建立”⑤。雖然馬克思、恩格斯、列寧并沒有專門的社會保障理論專著，但是他們的社會保障思想是科學的，被實踐證明是社會保障的基本原理。德國新歷史學派和福利國家理論德國新歷史學派催生了現(xiàn)代社會保障制度。19世紀末，面對德國社會中存在的日益尖銳的勞資矛盾，一些學者提出了不改變資本主義生產(chǎn)關(guān)系的條件下，由政府通過立法，實行某些社會政策，提高工人的物質(zhì)生活待遇，以緩和階級矛盾，維護資本主義社會秩序。德國新歷史學派就是由這樣一批以鼓吹勞資合作、實行社會政策的經(jīng)濟社會學者所組成的。新歷史學派又被稱為“講壇社會主義”，其代表人物有施穆勒、布倫坦諾等人。新歷史學派的社會改良政策有兩個支撐點：一是他們從倫理道德出發(fā)，認為勞資沖突不是經(jīng)濟利益上的對立，而是感情、教養(yǎng)和思想上存在差距而引起的對立。因此，在他們看來，勞資問題是一個倫理道德問題，不需要通過社會革命來解決，而只要對工人進行教育，改變其心理和倫理道德的觀點，便可以解決。二是他們的國家觀。該學派主張國家至上，國家直接干預(yù)經(jīng)濟生活，負起“文明和福利”的職責。新歷史學派的政策主張包括：一是國家的職能不僅在于安定社會秩序和發(fā)展軍事實力，還在于直接干預(yù)和控制經(jīng)濟生活，即經(jīng)濟管理的職能。二是國家的法令、法規(guī)、法律至上，決定經(jīng)濟發(fā)展的進程。三是經(jīng)濟問題與倫理道德密切相關(guān)，人類經(jīng)濟生活并不是僅僅局限于滿足本身的物質(zhì)方面的欲望，還應(yīng)滿足高尚的、完善的倫理道德方面的欲望。四是勞工問題是德意志帝國所面臨的最嚴峻的問題。五是國家應(yīng)通過立法，實行包括社會保險、孤寡救濟、勞資合作以及工廠監(jiān)督在內(nèi)的一系列社會措施，自上而下地實行經(jīng)濟和社會改革。新歷史學派的政策主張被俾斯麥政府所接受，從而成為德國率先實施社會保險制度的理論依據(jù)。正是在這種背景下，從1883年開始，德國陸續(xù)推出了《疾病保險法》、《工業(yè)傷害保險法》、《老年與殘疾保障法》、《孤兒寡婦保險法》等社會保險法典。新歷史學派的主張后來經(jīng)過制度學派而得以在美國發(fā)展，并得到歐洲一些國家的認可，這是西方國家初級的社會保障的思想基礎(chǔ)。庇古的福利經(jīng)濟學思想早期的福利經(jīng)濟學主要代表人庇古，通過對經(jīng)濟福利的衡量標準和增進經(jīng)濟福利的途徑的研究，創(chuàng)立了福利經(jīng)濟學，相對于他以后的福利經(jīng)濟學，被稱為“舊福利經(jīng)濟學”。庇古從邊際效用理論出發(fā)，認為對于每一個人來說，其新增加的收入有一個邊際效用遞減的過程。收入越高，則其邊際收入的邊際效用就越小。因此，同樣的一部分收入對于一個窮人和一個富人來說，其邊際效用相差巨大。這就要求對富人征稅，使財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到窮人，以實現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大福利”的原則。由于社會福利的最大化意味著社會上最大多數(shù)人的最大滿足，他提出要增加社會福利，就應(yīng)當使社會上較多的人得到較大程度的滿足。庇古創(chuàng)立的福利經(jīng)濟理論包括兩個基本命題：一是國民收入量愈大，社會經(jīng)濟福利就愈大；二是國民收入愈是均等化，社會經(jīng)濟福利就愈大。庇古的國民收入極大化和收入均等化這兩個福利經(jīng)濟學的重要命題在西方經(jīng)濟學中是開創(chuàng)性的，首次將社會福利問題與國家干預(yù)收入分配問題結(jié)合起來作為一個重要的專門領(lǐng)域加以研究。（4）凱恩斯的有效需求理論在凱恩斯的國家干預(yù)思想中，社會保障占相當重要的地位。他主張通過累進稅和社會福利等辦法重新調(diào)節(jié)國民收入的再分配，國家對社會保障領(lǐng)域的干預(yù)有助于提高消費傾向，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的均衡，國家干預(yù)和提高消費傾向與實現(xiàn)充分就業(yè)是制定社會保障制度的理論依據(jù)。而且，充分就業(yè)是凱恩斯整個理論體系中的一個重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)有效需求的一個重要手段，而實現(xiàn)充分就業(yè)實際上就是如何實行就業(yè)社會保障，因此，就業(yè)社會保障是其主要理論觀點之一。雖然凱恩斯理論體系中提出了社會保障政策，如通過財政政策大幅度提高社會福利水平政策，但必須明確的是，凱恩斯的這種政策措施是從生產(chǎn)角度出發(fā)的，屬于一種有限的再分配，其目的是維持再生產(chǎn)的繼續(xù)，因此，以該理論為指導(dǎo)建立的社會保障制度，屬于有限責任的社會保障，強調(diào)個人責任，政府負擔較輕。凱恩斯的宏觀經(jīng)濟理論并不否認市場的作用，而只是對市場失靈部分的補充。因此，在凱恩斯思想中，政府對經(jīng)濟的干預(yù)也是有限的，僅以能夠維持資本主義再生產(chǎn)的連續(xù)性為尺度，并非真正關(guān)注社會保障本身，是一種以生產(chǎn)為導(dǎo)向、以實現(xiàn)充分就業(yè)為目的的福利價值取向。但是，凱恩斯的理論特別是有效需求管理理論，仍然成為建立現(xiàn)代社會保障制度的理論基石。福利國家的基本模式是以國家為主導(dǎo)，采取“高稅收，高支出，高福利”的模式。但因歐洲各國經(jīng)濟發(fā)展水平不同，文化不同，各國采取的福利模式也有一定的差別。艾斯平.安德森在《福利資本主義的三個世界》一書中將社會權(quán)利與福利國家有機聯(lián)系起，按非商品化程度的大小，將福利國家模式分為自由主義，保守主義和社會民主主義。自由主義的福利制度的非商品化程度最低，強調(diào)個人自由，私有制與憲政自由，這種福利制度的救助對象是低收入的工人階級，救護的方式，數(shù)量和手段都較少。保守主義的福利制度是以參與勞動的年限和社會保險繳費記錄為依據(jù)劃分福利多少的一種救助制度，這種制度與個人密切相關(guān)。社會民主主義福利制度帶有普適性的色彩，這種福利制度下所獲得的社會福利與工作表現(xiàn)及繳費關(guān)聯(lián)程度不大，主要取決于公民資格的確認，可以滿足不同階層的需求。貝弗里奇報告1942年11月，以貝弗里奇為主席的英國社會保險和聯(lián)合事業(yè)部委員會提出一個題為《社會保險及有關(guān)服務(wù)》的計劃，即著名的“貝弗里奇計劃”。報告指出英國存在“五大弊病”，即貧困、疾病、無知、臟亂和懶惰。報告建議社會保障計劃包括三種社會保障方法：社會保險、社會救濟、自愿保險。社會保險用以滿足居民的基本需要，社會救濟用以滿足特殊情況的需要；而自愿保險則用以滿足收入較多的居民較高的需要。還提出了有關(guān)社會保險的基本原則：所有家庭不管其收入水平如何，應(yīng)當一律按照統(tǒng)一的標準繳費和領(lǐng)取津貼；領(lǐng)取津貼的時間和數(shù)額應(yīng)當充分；行政管理應(yīng)當實現(xiàn)統(tǒng)一，區(qū)別對待。同時，貝弗里奇的社會保障計劃體現(xiàn)兩個理論基點：一是社會保障以保證居民擁有維持生存所必需的生活資料為最低限度；二是社會保障應(yīng)當體現(xiàn)“全面和普遍”的原則，應(yīng)惠及全體居民及各種不同的社會階層，社會保險是全民的全面保障。第三章：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀與問題3.1我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷我國從20世紀80年代開始了全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。到目前為止,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有二十多年的歷史,大致經(jīng)歷了五個階段:(一)試點探索階段(1986～1992年)1986年,民政部根據(jù)國家“七五”計劃要求,開始在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的探索。1991年6月,國務(wù)院制定《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的決定》,明確要求民政部負責農(nóng)村(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))養(yǎng)老保險改革。(二)穩(wěn)步發(fā)展階段(1993～1997年)1993年國務(wù)院批準建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構(gòu),各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺,農(nóng)村社會養(yǎng)老工作在全國推廣,參保人數(shù)不斷上升。1995年10月召開的全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作會議,明確了在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,并分類指導(dǎo),規(guī)范管理,力爭2000年初步建立、2005年基本建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。(三)整頓規(guī)范階段(1998～2001年)1998年,國務(wù)院進行機構(gòu)改革,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)由民政部門移交給勞動與社會保障部門管理。這時期由于多種因素的影響,全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難,一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。政府有關(guān)部門開始重新審視這項工作。1999年7月,國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件,決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓,停止接受新業(yè)務(wù),有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。(四)創(chuàng)新發(fā)展階段(2002～2007年)以2002年11月黨的十六大明確提出要在“有條件的地方,探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”為標志,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進入了一個新的發(fā)展階段。在中央政策啟動和支持下,各個地方開始結(jié)合本地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平,制定出更為切實可行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策,并取得了一些有益的經(jīng)驗:浙江省于2003年發(fā)出了《關(guān)于加快建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》,安徽省、湖南省、河南省等各省市自治區(qū)都分別出臺了相應(yīng)的文件,進行了試點工作。(五)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(2007至今)2007年8月17日,勞動和社會保障部、民政部、審計署于聯(lián)合頒布《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》要求各省、自治區(qū)、直轄市的勞動保障廳(局)、民政廳(局)積極推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作,選擇一些城鎮(zhèn)化程度較快、地方財政狀況較好、政府和集體經(jīng)濟有能力對農(nóng)民參保給予一定財政支持的地方展開試點,按照?；尽V覆蓋、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)的原則,以多種方式推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)。根據(jù)這一通知要求,北京市勞動和社會保障局率先于2008年1月18日頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法實施細則〉的通知》,通知要求在北京市范圍內(nèi)的各區(qū)縣勞動和社會保障局組織引導(dǎo),農(nóng)民自愿參加,建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。2009年9月1日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），決定2009年在全國選擇10%的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，并在2010年將試點范圍擴大到23%的縣區(qū)，扎實推進試點工作，在2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋?！吨笇?dǎo)意見》的出臺與試點，標志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開始了發(fā)展的新階段。3.2我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀《指導(dǎo)意見》頒布以后，全國各地紛紛根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況出臺了新農(nóng)保試點的實施細則，并很快把新農(nóng)保的試點工作開展開來，取得了顯著的成效。1、全國各地紛紛出臺新農(nóng)保試點的實施細則并開展試點工作2009年9月28日，陜西省發(fā)布《陜西省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》，從當年12月開始在全省45個國家和省級試點縣（市、區(qū)）陸續(xù)啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作；2009年11月2日，廣東省出臺了《廣東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施辦法》，并從11月開始在梅州市平遠縣等14個縣、區(qū)開展新農(nóng)保試點；2009年11月27日，山東省制定了《山東省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》，于2009年年底在平邑縣等19個縣區(qū)開展試點；2009年12月12日，黑龍江省公布了《黑龍江省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》，并從當月開始在依蘭縣等14個縣區(qū)開展試點；就連西部偏遠的西藏和新疆也分別于2009年11月和12月出臺了試點政策并開始了新農(nóng)保的試點……2、農(nóng)民參保率顯著提高新農(nóng)保在各地開展試點以來，農(nóng)民參保熱情高漲，參保率較之以前也有了很大的提高。截至2010年1月底，江西省新農(nóng)保試點地區(qū)參保率已達44.12%①，截至2010年3月底，陜西省洛川縣新農(nóng)保參保率達75%①。更有很多試點地區(qū)參保率已達80%以上，如福建省武夷山市洋莊鄉(xiāng)，截至2010年3月20日，參保率達80%②，陜西省的寧陜縣新農(nóng)保參保率已達90%③，甘肅省的金塔縣新農(nóng)保參保率達到93.8%④。2010年西藏的新農(nóng)保覆蓋面計劃達到20%，2011年的覆蓋范圍將繼續(xù)擴大到50%，2012年，將基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。3、國家加大對新農(nóng)保的投入老農(nóng)保制度規(guī)定，中央和地方政府不承擔財政責任，除了給予政策支持以外，各級政府并沒有對老農(nóng)保進行任何投入。而《指導(dǎo)意見》則明確了新農(nóng)保實行三方籌資，即國家、集體和個人，并且國家承擔大部分責任。在中西部地區(qū)，中央政府完全承擔參保農(nóng)民每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，東部地區(qū)中央政府和地方政府共同承擔每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。另外，全國各地的地方政府還要給予參保農(nóng)民每年不少于30元的繳費補貼。這樣，每個參保農(nóng)民每年至少可從中央和地方政府得到690元的財政補貼。2009年農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?3.4%，全國60歲以上的老人有16714萬人，那么農(nóng)村60歲以上的老人約有8925萬人，根據(jù)以上數(shù)據(jù)計算可得，中央和地方政府每年對新農(nóng)保的投入約有615億元。從零投入到每年600多億元的投入，表明國家開始重視對新農(nóng)保的財政投入，加大了對新農(nóng)保的投入力度。4、基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平低《指導(dǎo)意見》規(guī)定，農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇由兩部分組成，個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月55元，即每人每年可以領(lǐng)到660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2007年，按收入五等分農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出，低收入戶、中低收入戶、中等收入戶、中高收入戶、高收入戶每人每年消費支出分別為1850.59元、2359.90元、2938.47元、3682.73元、5994.43元。參保農(nóng)民每人每年領(lǐng)到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金占低收入戶每年消費支出的35.67%，占中等收入戶年消費支出的22.46%，占高收入戶年消費支出的11.01%。與不同收入戶每年的消費支出相比，參保農(nóng)民每年領(lǐng)到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平比較低，完全不能維持其正常的消費支出。新農(nóng)保堅持了“低水平”的原則，保障水平比較低。3.3.1我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的評價與分析《指導(dǎo)意見》是在高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀的基礎(chǔ)上出臺的，其更加突出了以人為本的核心思想，更加注重社會公平和社會和諧，同時也更加注重國家對公民社會保障責任的承擔。與1991年民政部頒布的《基本方案》相比較，新農(nóng)保中的“新”就表現(xiàn)在于中央政府和地方政府開始承擔財政責任，都對新農(nóng)保提供財政補貼，在籌資方式上有了全新的改變。另外在保障對象、繳費水平、基金管理等方面與《基本方案》相比，也進行了較大改革，與傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險相比優(yōu)勢非常明顯。2、基金籌集我國憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”《基本方案》堅持“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策撫持的原則”。由于沒有明確規(guī)定集體補助的水平，且欠發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱，實際上集體補助的功能并沒有真正發(fā)揮出來，而且國家不給予財政補貼，國家的保障責任不到位，老農(nóng)保最后實質(zhì)上演變成完全的個人積累型保險，不具有互濟性，也沒有激勵機制，導(dǎo)致農(nóng)民的參保積極性不高。《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成，政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準給予全額補貼，對東部地區(qū)給予50%的補助。國家真正承擔了對公民的社會保障義務(wù)，對公民的社會保障事業(yè)擔負了財政責任，這是與老農(nóng)保的最大區(qū)別，也是比老農(nóng)保更具有政策優(yōu)越性的表現(xiàn)所在。另外，地方政府還要對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，東部地區(qū)地方政府還有承擔基礎(chǔ)養(yǎng)老金50%的財政補助責任。如果以參保農(nóng)民以每人每年繳費100元計算，各級政府在新農(nóng)保的基金籌集中承擔87.34%的責任，如果以參保農(nóng)民每人每年繳納500元計算，政府財政至少也要承擔57.98%。因此，各級政府財政補貼在基金籌集中占主導(dǎo)地位，發(fā)揮了主要作用。3、繳費水平《基本方案》中把農(nóng)民的月繳費標準分為2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，繳費水平低。由于收人水平低和農(nóng)民對于縣級政府出臺的制度缺乏信心等原因，農(nóng)民大都選擇2元的最低投保標準。根據(jù)測算，投保10年后的年金水平只有每月4.7元①。按現(xiàn)在的物價水平，每月4.7元的養(yǎng)老金只能買到一公斤大米或者半公斤油。因此，根本起不到養(yǎng)老保險的作用，也根本維持不了老年農(nóng)民的基本生活。《指導(dǎo)意見》中的繳費標準目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，與老農(nóng)保相比，明顯提高了農(nóng)民個人的繳費水平，且都在農(nóng)民的可承擔范圍之內(nèi)。2009年甘肅農(nóng)民人均純收入2980元，100元相當于當?shù)厝司兪杖氲?.36%，這對欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民來說是可以承擔的起的，2009年廣東省農(nóng)民人均收入為6907元，500元約為當?shù)厝司兪杖氲?.24%，這個繳費水平也不會給發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民帶來經(jīng)濟困難。人保部社會保險研究所一位專家據(jù)此推算：2008年，中國農(nóng)民人均純收入達到了4761元。如果按該標準測算，符合條件的農(nóng)民一年可以領(lǐng)到1190元養(yǎng)老金，每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金將近100元，比老農(nóng)保提高十幾倍。另外，新農(nóng)保的繳費檔次隨農(nóng)村人均純收入的增長等情況適時調(diào)整，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。4、基金管理模式老農(nóng)保實行完全的個人積累制，基金由縣(市)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)統(tǒng)一管理，在指定的專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專戶，專帳專管，?？顚Ｓ?。而新農(nóng)保實行統(tǒng)賬結(jié)合的模式，兼顧了公平和效率。新農(nóng)保為每個參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助、地方政府補助及其他組織的資助，全部記入個人賬戶?；鸺{入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，提高了基金管理水平和層次，這也是與老農(nóng)?；鸸芾淼闹匾獏^(qū)別。5、管理費用老農(nóng)保中，國家并不承擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理機構(gòu)的管理經(jīng)費，老農(nóng)保的經(jīng)辦部門和工作人員的管理費用是從當年農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險費中按保費總額的3%提取①王國軍.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度經(jīng)濟可行性探討[J].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報,2002(4)24的。新農(nóng)保的工作經(jīng)費則由同級財政部門根據(jù)實際工作需要和有關(guān)經(jīng)費支出標準合理安排，納入財政預(yù)算，不再從新農(nóng)?；鹬刑崛?，從而減少了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的支出，有利于提高農(nóng)民養(yǎng)老金的水平。通過以上幾點的比較可以看出，新農(nóng)保與老農(nóng)保相比，擴大了覆蓋面，提高了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費水平和支付水平，優(yōu)化了基金的管理模式，兼顧了公平和效率，最重要的是強化了政府的財政責任，對農(nóng)民的參保具有很大的鼓舞和激勵作用，有利于新農(nóng)保的推廣和實施。3.3.2我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題新試點的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險較之老農(nóng)保來說，具有明顯的制度優(yōu)越性。但是，還有一些問題值得我們研究與探討。1、新農(nóng)保缺少法律保障法律具有穩(wěn)定性、普遍性。到目前為止，我國還沒有出臺一部有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全國性的法律，當然更談不上全國人大及其常委會的立法?？v觀十余年來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險都是以部門規(guī)章及其他行政法規(guī)的形式出臺的，并沒有真正上升到法律形式，沒有上升到國家意志，立法層次低，隨意性非常大。因此，十幾年來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策一直處于實施、停滯、再實施的狀態(tài)，一直在不停的修改、完善，政策的不穩(wěn)定性導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策實施十幾年來也沒有大范圍的推廣實施。如1991年民政部發(fā)布的《基本方案》由于政策本身及實施過程中存在諸多問題，到1998年就被廢止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作也陷入停頓甚至倒退。但是，新農(nóng)保并沒有吸取原來的教訓，新農(nóng)保制度也并沒有進入立法程序，2009年無論是國務(wù)院關(guān)于新農(nóng)保的《指導(dǎo)意見》，還是各地關(guān)于新農(nóng)保試點的實施辦法或?qū)嵤┘殑t，都是行政規(guī)章，立法層次低，法律約束力弱，這就注定新農(nóng)保在后續(xù)的工作中也將面臨著政策的不穩(wěn)定性和隨意性。2、新農(nóng)保應(yīng)堅持參保自愿性還是強制性《指導(dǎo)意見》并沒有強制農(nóng)民參保，即堅持農(nóng)民參保的自愿性。農(nóng)民參保的自愿性雖然不會導(dǎo)致新農(nóng)保在實施過程中與農(nóng)民的矛盾，但從長期看，會出現(xiàn)一些問題。第一，參保與未參保的農(nóng)民在年老時會出現(xiàn)收入差距，造成農(nóng)民群體內(nèi)的貧富差距與貧富分化。第二，國家給與參保農(nóng)民每人每月55元的財政補貼，而未參保農(nóng)民卻享受不到這項補貼，這對未參保農(nóng)民來說是不公平的。第三，如果國家為了維護社會公平，全國60歲以上的農(nóng)村老人都給予每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，參保與不參保都能在60歲以后享受到養(yǎng)老金待遇，則會導(dǎo)致一部分農(nóng)民鉆新農(nóng)保的漏洞，選擇不參保。第四，如果新農(nóng)保堅持自愿性，必然會有一部分人不參保。以上四個問題，都會影響新農(nóng)保的覆蓋范圍，影響新農(nóng)保制度在農(nóng)村的推廣實施，影響新農(nóng)保普惠性的發(fā)揮。因此，為了社會公平起見，國家應(yīng)堅持農(nóng)民參保的強制性，應(yīng)讓所有農(nóng)民都參保，都受益，這樣新農(nóng)保才會成為真正的惠農(nóng)政策，新農(nóng)保才能覆蓋到全國。3、集體對參保農(nóng)民繳費的補助標準不明確《指導(dǎo)意見》只規(guī)定：“有條件的村集體應(yīng)當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助?！币陨弦?guī)定中，何為“有條件的村集體”？其劃分標準是什么？這樣的概念不明確，會導(dǎo)致一些村集體以無條件為由給參保農(nóng)民少補助甚至是不補助。另外，以上規(guī)定既沒有對村集體對參保農(nóng)民的補助標準進行明確，又沒有對其他經(jīng)濟組織對參保農(nóng)民是否補助進行強制性規(guī)定。這樣規(guī)定的后果也會導(dǎo)致一些村集體以無經(jīng)濟條件為由對參保農(nóng)民繳費不補助或少補助，其他經(jīng)濟組織對參保農(nóng)民更是可補助可不補助。那么，集體對參保農(nóng)民進行繳費補助實際上就成了一句空話。如此下去，直接影響農(nóng)民參保的積極性，而且影響參保農(nóng)民的個人賬戶積累以及農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇，影響新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推廣與實施。4、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是否有必要設(shè)置社會統(tǒng)籌賬戶《指導(dǎo)意見》規(guī)定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險“實行實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”，“政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，“國家為每個新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶”。通過以上規(guī)定可以看出，中央政府對參保農(nóng)民補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是在農(nóng)民領(lǐng)取時才支付的。那么，在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金之前，中央政府給與農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼是在中央政府的財政賬戶還是已經(jīng)劃入到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌賬戶，《指導(dǎo)意見》中并沒有明確規(guī)定。如果中央政府對參保農(nóng)民的財政補貼是在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金時才從中央財政賬戶劃撥給養(yǎng)老金發(fā)放部門的，那么社會統(tǒng)籌賬戶就沒有存在的必要，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險賬戶管理模式實際上還是完全的個人賬戶積累制。5、對參保年限長的農(nóng)民缺乏激勵機制《指導(dǎo)意見》規(guī)定，只要年滿16周歲（不包含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，且最低繳納年限為15年。如果從16周歲開始繳費，到60周歲開始領(lǐng)取，中間要繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費40多年。但是《指導(dǎo)意見》卻并沒有對繳費年限長的參保農(nóng)民設(shè)置激勵機制，另外又由于中央政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是在農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老保險金時才支付的，參保農(nóng)民的個人賬戶基本上是個人繳費的積累，且農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金還有被貪污和挪用的風險。鑒于以上原因，很多農(nóng)民并不會繳費40多年。繳費時間短，農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇也就低，這樣不僅影響老年農(nóng)民的基本生活水平，還不利于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策優(yōu)越性的發(fā)揮。6、新農(nóng)?；鸬谋Ｕ显鲋祮栴}2009年，新農(nóng)保制度開始在全國范圍內(nèi)試點，并在10年內(nèi)覆蓋到全國。由于新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，農(nóng)民的參保積極性很高，新農(nóng)保的部分試點地區(qū)參保率已達80%以上，隨著越來越多的農(nóng)民參加新農(nóng)保，就會形成越來越大規(guī)模的新農(nóng)?；?。那么，如何確保這筆基金的保值增值呢？《指導(dǎo)意見》規(guī)定：“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息”。中國人民銀行現(xiàn)行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全國居民消費價格指數(shù)為2.7%，銀行存款利率低于居民消費價格指數(shù)，新農(nóng)?；鸫嫒脬y行不但不會保值增值，還存在著貶值的風險。因此，政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的投資運營策略，防止新農(nóng)?；鸬馁H值。新農(nóng)保制度存在的以上問題，需要我們在以后開展試點及推廣工作過程中特別注意修改和完善，才可能有更好的發(fā)展。4.國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的比較與經(jīng)驗借鑒國外不少國家已建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，通過國外一些國家農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的實施情況與成果比較，可以給我國發(fā)展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供國際借鑒。4.1國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的比較目前，海外不少國家，包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家已經(jīng)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，積累了豐富的經(jīng)驗，這對我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有重要的借鑒意義。（1）德國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險德國養(yǎng)老保險體系基本上是按照職業(yè)來設(shè)置的，由兩個主要系統(tǒng)和六個子系統(tǒng)組成，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險作為國家社會養(yǎng)老保險制度的一個重要組成部分，具有相對獨立性。（1）德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度投保對象根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險的投保對象是農(nóng)場主、農(nóng)場主的配偶、一同參與勞動的家屬。農(nóng)場主，根據(jù)法律規(guī)定，即以土地經(jīng)營和獨立經(jīng)營為前提的農(nóng)業(yè)企業(yè)主，并且其經(jīng)營的規(guī)模已經(jīng)達到一定水平。不止限于農(nóng)業(yè)，還包括林業(yè)的企業(yè)主，而且，他們所經(jīng)營的農(nóng)業(yè)和林業(yè)企業(yè)規(guī)模不得低于老年保障金庫規(guī)定的最低規(guī)模，也就是聯(lián)邦范圍4公頃左右[18]。對農(nóng)場主配偶的法定要求是沒有持久分居的配偶，而且要在入保前指定夫妻之間誰是企業(yè)主，誰是以配偶身份參保。而家屬是指在企業(yè)中專門從事勞動的三代以內(nèi)血親和二代以內(nèi)的姻親。必須要說明的是，在大型農(nóng)業(yè)企業(yè)中被雇傭的雇員參加的是普通的工人或職員法定養(yǎng)老保險，而不是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（2）德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度資金來源德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金來源上是完全繳費模式。農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來源于參保人所繳納的保險費以及聯(lián)邦政府給予的財政補貼，但是個人是主體，國家只是起輔助作用。所有的農(nóng)場主根據(jù)法律規(guī)定確定下來的保險費的數(shù)額統(tǒng)一繳納一樣的保險費，這個數(shù)額不受企業(yè)大小影響，也不隨農(nóng)業(yè)和林業(yè)企業(yè)的運作情況而發(fā)生變化[20]。只要是在一起工作的親戚就需要交納保險費，但是法律規(guī)定可以不用交的除外。保險費的數(shù)額需要有農(nóng)場主自己負擔一半，也可以申請一起參加勞動的親屬獲得保險金的補貼。（3）德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度給付形式農(nóng)村養(yǎng)老保險的給付是從農(nóng)場主將土地經(jīng)營轉(zhuǎn)交給繼承人之后開始的。給付方式主要是現(xiàn)金給付，特殊情況下也可以采用實物給付的形式。比如參保者因為喪失勞動能力之后獲得的康復(fù)性措施，可以保證在此過程中如果農(nóng)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)短暫的運轉(zhuǎn)危機，可以向?qū)ｉT負責農(nóng)村養(yǎng)老保險的部門要求幫助。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最少堅持參保十五年，而且在不能勞動之后最少可以從政府獲得幫助的時間是五年?；A(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額是這樣得來的，即在上年一個沒有結(jié)婚的參保者堅持交納保險金四十年算出的養(yǎng)老金值再除以四十算出。而且，每年的7月1日會做出一次相對的改變，只是要求改變的范圍不能與普通的養(yǎng)老金的差別太大[21]。最后，如果投保人在法定退休年齡之前領(lǐng)取養(yǎng)老金，那么在整個領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間段里領(lǐng)取的養(yǎng)老金都要低于原計劃的水平。（2）法國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度1910年，法國政府建立了養(yǎng)老保險制度。1952年，又單獨為農(nóng)民建立了社會養(yǎng)老保險制度。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的目的在于：一是保障農(nóng)業(yè)勞動者的本權(quán)益，使他們在遇到風險時能夠獲得經(jīng)濟支付和社會援助；二是促使年老的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給年輕一代，以提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平和國際競爭能力。根據(jù)不同的保險對象，法國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度分為兩大類：一類是針對農(nóng)民（農(nóng)場主或農(nóng)業(yè)經(jīng)營者）及其家屬的社會保險，被稱為“農(nóng)業(yè)非工薪人員保險制度”，它是法國全民社會保險體系中的一項專門制度；另一類是針對農(nóng)業(yè)工薪人員及其家屬的社會保險，與其他養(yǎng)老保險制度相類似。根據(jù)法國的法律規(guī)定，農(nóng)民及其家庭成員必須參加養(yǎng)老、醫(yī)療、婦保、工傷和殘疾等各項保險，經(jīng)費由《農(nóng)民社會保險預(yù)算附則》規(guī)定，每年都由法國議會表決后通過執(zhí)行。目前“農(nóng)業(yè)非工薪人員保險制度”的經(jīng)費來源為：國家補貼占8%，全國輔助基金占12%，農(nóng)產(chǎn)品附加稅占22%，農(nóng)民繳納的保險費28%，其他公共社會保險部門的轉(zhuǎn)移支付占30%。農(nóng)業(yè)工薪人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險費由雇主和雇員按照工資的一定比例分擔，總的繳費率為14.75%。其中，雇主繳納8.2%，雇員繳納6.55%，繳費工資收入的上限為每月2279歐元，保險費由雇主從工資中代扣并轉(zhuǎn)交給當?shù)氐霓r(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)。被保險人60歲退休且繳費時間達到150個季度的，可以享受全額養(yǎng)老金；不夠上述條件的減少一定比例；65歲退休但繳費時間未達到標準的也享受全額養(yǎng)老金。2003年，規(guī)定60歲退休且獲得全額養(yǎng)老金的繳費時間要達到160個季度。（3）日本的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險日本在20世紀50年代和中國現(xiàn)在一樣面臨著農(nóng)村問題，但戰(zhàn)后的日本較早建立起了覆蓋全體農(nóng)村勞動者和農(nóng)村人口，農(nóng)村問題通過社會保障制度解決得很好。農(nóng)民在許多方面享有與城市居民同等的待遇。日本的農(nóng)村社會保障體系,從50年代末到60年代初起步到基本完善經(jīng)歷了半個多世紀的歷程，并逐步成為整個社會保障體系不可分割的重要組成部分。日本的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在二戰(zhàn)后的發(fā)展可分為3個時期：1、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的形成——國民年金制度的建立從戰(zhàn)后到實現(xiàn)國民皆保險、國民皆年金體制的50年代末期，稱之為形成期。1959年，日本政府頒布了《國民年金法》，把被排除在工薪階層之外的農(nóng)民、個體營業(yè)者(20歲以上、60歲以下)等強制性的納入到養(yǎng)老保險體系中，1961年繳費型的國民年金正式實施，進入了“國民皆年金”的時代。規(guī)定凡投保者加入25年以上、年齡65歲以上的，均可領(lǐng)取國民年金(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)。在實現(xiàn)了“全體國民皆年金”后，把國民年金變?yōu)楦黝惸杲鸬墓餐ú糠?，解決了各種養(yǎng)老保險制度相互分立的問題，并逐步形成了獨具特色多支柱立體化的養(yǎng)老保險制度。2、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善——多層次養(yǎng)老保險制度的形成從經(jīng)濟高速發(fā)展的“黃金時期”到1973年的福利元年，是日本養(yǎng)老保險得到較大完善的社會保障充實期。重要標志是建立了農(nóng)民年金制度。從上世紀50年代開始日本經(jīng)濟進入了高速增長期，為了適應(yīng)工業(yè)化、城市化的要求，1970年，日本政府制定了《農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法》,并于1971年1月開始實施。該法鼓勵農(nóng)民離開土地，但農(nóng)民年金的加入采取自愿性原則,完全尊重農(nóng)民個人意愿，是農(nóng)民因進城或老齡因素(65周歲以上)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后，在支付其國民年金的基礎(chǔ)上進一步支付的年金，是國民年金制度的重要補充。財政補助的比例根據(jù)參保者的年齡及參保年限實行不同的補助標準。加入農(nóng)業(yè)者年金必須滿足以下3個要件：(1)年齡在20-55歲之間；(2)具有一定規(guī)模以上土地的名義權(quán)；(3)必須是國民年金的加入者。從實際加入情況來看，1973年實際加入者為105萬人，1975年最高峰時達到116萬人，以后開始減少。3、日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的形成——免費享受國民年金的制度日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度按照公平性和多層次性可以分為以下四個部分：一是國民年金制度?！秶耩B(yǎng)老金法》于1959年頒布，并于1961年4月開始實施，這一法律標志著日本從此進入了新時代，即“全民皆保險”。1985年，日本更是對養(yǎng)老金制度進行改革，將國民年金作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金，建立了由強制性的國民養(yǎng)老金制度和包括厚生養(yǎng)老金、共濟養(yǎng)老金在內(nèi)的與就業(yè)收入關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度共同構(gòu)成的雙層養(yǎng)老保險制度[22]。二是國民養(yǎng)老金基金制度。為了向國民提供更高層次的可以縮短參保人員之間差距的養(yǎng)老保險，1991年開始，日本政府實施了“國民養(yǎng)老金基金制度”。其特點表現(xiàn)為以下兩點：一是，凡是20歲到60歲之間自愿參保的，每月交納附加保險費，待其年滿65歲失去勞動能力之后可以從政府部門領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金和附加養(yǎng)老金。二是，被豁免交納基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人員，或者是農(nóng)民養(yǎng)老金基金的投保者，不能中途退出，且不能再加入國民養(yǎng)老金基金[23]。三是農(nóng)民養(yǎng)老金基金制度。日本的《農(nóng)民養(yǎng)老金基金法》于1970年制定，1971年1月實施。政府頒布這項法律的目的是確保農(nóng)民晚年的生活穩(wěn)定，是對國民養(yǎng)老保險制度的一個重要的補充。該制度規(guī)定農(nóng)民必須在具備相應(yīng)的資格條件下自愿決定是否加入農(nóng)民養(yǎng)老基金，并提出申請。根據(jù)參保人是不是有條件可以享受到國家財政補助，繳納的保險費分為“普通保險費”與“特別保險費”兩種。具備參保要求的人在他達到規(guī)定年齡后可以獲得“農(nóng)民老齡養(yǎng)老金”和“特別附加養(yǎng)老金’”。不具備參保要求的人，需要自己負擔繳納養(yǎng)老金，在他達到規(guī)定年齡后，就可以領(lǐng)取到“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“農(nóng)民老齡養(yǎng)老金”[24]。四是為社會上有特殊需求的人而實行的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。日本政府分別為身體有缺陷的人、因年老失去勞動能力的人和參保者的遺屬分別設(shè)立了“殘疾人基礎(chǔ)養(yǎng)老金”、“老齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“遺屬基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。（4）波蘭的農(nóng)民退休制度1990年12月20日頒布的《農(nóng)民社會保險法案》規(guī)定了農(nóng)民的社會保險范圍、保險金的繳納以及農(nóng)民社會保險的兩種形式，即義務(wù)保險和自愿保險。自愿保險和義務(wù)保險的區(qū)別在于自愿保險可以隨時參加或取消。波蘭公民、持有簽證居住在波蘭的人、持有臨時居住證的人、有居住許可的人、持有歐盟頒發(fā)的長期居住許可的人、波蘭共和國境內(nèi)的難民、其它歐盟國家的居民都是波蘭農(nóng)民社會保險的保險對象。農(nóng)民社會保險的資金來源由農(nóng)民和中央政府預(yù)算承擔，國家農(nóng)業(yè)基金的94%都用于農(nóng)村養(yǎng)老金的補助。農(nóng)民的保險金全部由本人承擔，使用自己的基金。農(nóng)民將保險金交給農(nóng)村保險體系中的管理機構(gòu)（KRUS）。自1999年12月30日開始，農(nóng)民也必須為其合伙人支付保險金（例如幫助工作的家庭成員等）。對于農(nóng)民，保險金的數(shù)額有明確規(guī)定，即在前3個月不低于平均月收入的60%。農(nóng)民社會保險的繳費金額既與農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)活動的收入無關(guān)，也與其農(nóng)場規(guī)模大小無關(guān)。參保人按季度繳納農(nóng)民社會保險費，每個參保人的繳費金額相同。2007年第三季度農(nóng)民養(yǎng)老保險的繳費金額為每人179茲羅提（約每月60茲羅提）。2007年農(nóng)民養(yǎng)老基金收入達到159億元，財政補貼比例達到92.1%，個人繳費占7.4%，其他收入為0.5%?；鹗杖肱c待遇支出和管理運營成本平衡。農(nóng)民養(yǎng)老金待遇等于養(yǎng)老金指數(shù)乘以國家養(yǎng)老金的最低水平，逐年按1%的比例增長，2007年的農(nóng)民養(yǎng)老金水平為每月725茲羅提，高于最低養(yǎng)老金14%，相當于國家基本養(yǎng)老金的50%。2007年農(nóng)民社會保險基金（KRUS）的支出達到159億茲羅提（約400億人民幣），占國家預(yù)算的6.1%。2008年，根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，農(nóng)民社會保險基金（KRUS）的支出達到158億茲羅提，占國家預(yù)算的5.1%。養(yǎng)老金支出占比最高，2007年達到133億茲羅提（5）巴西的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險巴西的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是引入非繳費型制度，從而形成了具有“反哺”特色的養(yǎng)老保險制度。所謂“反哺”理念，即曾經(jīng)農(nóng)業(yè)繁榮時期以農(nóng)養(yǎng)工，在農(nóng)業(yè)落后時期以工補農(nóng)的一種思想，在巴西特有的養(yǎng)老保險制度上得到了很好的體現(xiàn)。（1）巴西農(nóng)村年金計劃1988年新的社會保障法的頒布對巴西社會保障具有重大意義，其中對養(yǎng)老金制度做出了新的規(guī)定，據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品的初次購買者需上交商品價格的2.2%作為養(yǎng)老金的課稅。這種制度提出要求社會保障制度為農(nóng)村家庭提供了經(jīng)濟方面的保障，既可以有效減輕農(nóng)村的貧困程度，又可以利用農(nóng)村年金計劃的收入再分配的功能來盡可能地縮小城鄉(xiāng)差距，進一步達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標。農(nóng)村年金計劃的資金來源多樣化，占主導(dǎo)地位的是來自于政府的財政投入，具體表現(xiàn)在初次購買農(nóng)產(chǎn)品上繳的商品價格的2.2%、城鎮(zhèn)雇主上繳3%的工薪附加稅、政府的稅收收入、國債收入[26]。巴西農(nóng)村養(yǎng)老金的給付條件是農(nóng)村65歲以上的老年人、殘疾人、參保者遺屬，達到要求的由政府提供統(tǒng)一的給付待遇。養(yǎng)老金的發(fā)放不是取決于與受益者的繳費記錄，而是依據(jù)從事一定年限農(nóng)業(yè)工作的記錄。（2）巴西的社會救助金計劃1993年12月巴西政府頒布了《社會救助法》，自1995年開始巴西的社會救助金計劃更是取得了長足的進步與發(fā)展，救助人員大幅度增加，據(jù)統(tǒng)計年平均增長率達到了26%。社會救助金計劃的資金來源于中央政府，資金運作也交給了國家社會保障機構(gòu)專門負責。社會救助金計劃的給付條件是67歲以上的老年農(nóng)民及不能夠獨立生活、工作的殘疾人。所以，這個計劃需要對符合條件的人員進行收入調(diào)查，如果調(diào)查結(jié)果顯示家庭人均收入低于法定最低工資，就可以從聯(lián)邦政府獲得救助。4.2國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗借鑒（1）要堅持立法先行立法先行是一切制度持久發(fā)展的基礎(chǔ)，縱觀國外農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的開展，基本上都是先制定相關(guān)法律，爭取做到“有法可依”。首先，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的專門性的法律具有一般法律的強制性，符合社會保險制度的基本特點，可以保證政府運用權(quán)力強制農(nóng)民群眾貫徹政府制定的各種政策。其次，專門性的法律可以對農(nóng)村養(yǎng)老保險的保險范圍、待遇、資金的籌集以及保險基金的管理作出明確的法律規(guī)定，規(guī)范各方的行為，保證制度順利實施。國外完善的社會保險法律為自己國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作提供了良好的法制條件，創(chuàng)造了良好的發(fā)展空間。目前，我國急需要一步專門的關(guān)于新農(nóng)保具體問題的法律，為新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制條件。（2）堅持農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的強制性與自愿性相結(jié)合要保證新農(nóng)保的覆蓋率和靈活性，就要堅持新農(nóng)保強制性和自愿性相結(jié)合的原則。在德國、日本和波蘭，都堅持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的強制性原則，即強制符合條件的農(nóng)民參保。但是，在堅持強制性的同時，日本和波蘭分別又設(shè)立了農(nóng)民養(yǎng)老制度和自愿保險，農(nóng)民是否參加這兩種保險，完全處于農(nóng)民自愿。因此，我國也應(yīng)該堅持新農(nóng)保強制性和自愿性相結(jié)合的原則。首先，國家應(yīng)該堅持新農(nóng)保的強制性，強制符合條件的農(nóng)民參加新農(nóng)保，這樣才能保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，才能保障農(nóng)民在年老時的收入來源以及基本的生活水平。但是，在選擇農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費水平上以及其他方式的補充養(yǎng)老保險上，農(nóng)民可以根據(jù)家庭的經(jīng)濟條件，自愿選擇適合自己的繳費檔次，自愿決定是否參加補充養(yǎng)老保險如商業(yè)養(yǎng)老保險。堅持強制性與自愿性相結(jié)合的原則，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策具有靈活性，既能讓全體農(nóng)民參保，又不會給農(nóng)民帶來經(jīng)濟上的困難，有利于新農(nóng)保政策在廣大農(nóng)村地區(qū)的推廣實施。（3）政府要承擔相應(yīng)的責任不僅要財政責任，還有立法責任和管理責任和監(jiān)督責任。以上政府對農(nóng)民社會養(yǎng)老保險均要承擔財政責任，對參保農(nóng)民進行各種實行的補貼，如德國承擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的2/3，加拿大政府承擔50%。德國、日本、波蘭政府均承擔了立法責任，德國政府還要承擔對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的監(jiān)督責任，法國政府要委托農(nóng)村社會互助會（MSA）對農(nóng)民的各項保險進行管理。在農(nóng)村養(yǎng)老保險政策實施前，國家要先承擔立法責任，制定好法律和政策。在農(nóng)村養(yǎng)老保險政策實施過程中，國家還要承擔財政責任，給與農(nóng)民養(yǎng)老金繳費或發(fā)放時的財政補貼。同時要是承擔農(nóng)民養(yǎng)老金從繳費到發(fā)放過程中基金的管理責任，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值，防止貪污與挪用。（4）有專門的機構(gòu)或部門管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度都設(shè)有全國統(tǒng)一的專門進行管理的機構(gòu)，并且在基層設(shè)立下屬經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)。由專門的管理機構(gòu)負責基金的運營工作與管理工作，下屬經(jīng)辦機構(gòu)則負責關(guān)于業(yè)務(wù)開展等具體工作的進行。比如德國建立了專管農(nóng)村養(yǎng)老保險的總聯(lián)合會，在全國各州分社經(jīng)辦機構(gòu)，既可以保證社會保險工作的規(guī)范進行，又能保證各機構(gòu)做到盡職盡責。目前我國大多數(shù)的縣還沒有設(shè)立專門管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機構(gòu)，所以，我國應(yīng)該借鑒國外這種行之有效的方法，建立自己專門的管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)辦機構(gòu)。（5）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的相關(guān)法律和政策要堅持與時俱進各國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度都是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平與社會變動情況適時調(diào)整和改進。例如1951年，德國頒布的《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》是作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的輔助政策，讓農(nóng)場主（farmer）達到65歲時及時將農(nóng)場移交給繼承人，以解決農(nóng)村年輕勞動力的土地問題。1995年，德國又頒布的《農(nóng)業(yè)社會改革法》將農(nóng)