政府執(zhí)行力的組織學(xué)分析

D630.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A1003-7608(2013)03-0047-04現(xiàn)代社會是高度組織化的社會。組織是人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而結(jié)成的分工協(xié)作體系，它使單獨(dú)存在的個體整合成為群體，從而發(fā)揮出個體無法發(fā)揮的作用。組織依靠執(zhí)行行為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而組織目標(biāo)的達(dá)成程度也就構(gòu)成了人們通常所說的組織執(zhí)行力。不同類型的組織會表現(xiàn)出不同的執(zhí)行力。政府是典型的官僚制組織，與企業(yè)和第三部門相比，既有組織的共性，也有自身的個性，其執(zhí)行力狀況也會體現(xiàn)出政府組織的個性，并具備一般組織的共性。本文從組織學(xué)的視角出發(fā)考察政府執(zhí)行力，著重分析官僚制組織的執(zhí)行力問題，這一研究路徑有助于擴(kuò)展對政府執(zhí)行力的理論研究視野，也有利于從現(xiàn)實(shí)層面為提升政府執(zhí)行力提供參考路徑。一、組織執(zhí)行力及影響因素組織“就是人們按照一定的目標(biāo)有意識地建立起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的人們相互協(xié)作的有機(jī)體，是具有一定的結(jié)構(gòu)和活動方式的人類群體”?？梢哉f，組織是將一些人整合在一塊，圍繞著既定目標(biāo)前進(jìn)，即率眾達(dá)標(biāo)。人們通常是從靜態(tài)與動態(tài)兩個理論維度來理解組織：靜態(tài)的組織指組織實(shí)體，具有一定規(guī)章制度、人員配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及結(jié)構(gòu)層次等組織樣式；動態(tài)的組織指組織運(yùn)行模式，核心是組織運(yùn)行流程、權(quán)責(zé)分配機(jī)制、組織文化傳導(dǎo)以及與外部環(huán)境的互動等?，F(xiàn)實(shí)中的組織則是靜態(tài)和動態(tài)的綜合體，因此，有多種現(xiàn)實(shí)因素共同影響著組織執(zhí)行力。具體分析影響組織執(zhí)行力的因素，可以從回顧組織學(xué)發(fā)展歷程入手。通過對組織學(xué)的全景式掃描，可以建立一個整合性的分析框架，進(jìn)而將這一分析框架應(yīng)用于組織執(zhí)行力，再將它落實(shí)在政府這一特定的組織類型，會有助于我們發(fā)現(xiàn)政府組織執(zhí)行力的特有問題并提出相應(yīng)解決對策。組織學(xué)是研究組織運(yùn)作規(guī)律的專門學(xué)科，有百余年的發(fā)展歷史。隨著時代的發(fā)展，組織理論不斷推陳出新，最終形成了多個理論流派和廣泛的研究領(lǐng)域。概括來說，組織學(xué)經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：(1)以泰勒、法約爾和韋伯等人為代表的古典組織理論，把組織看做是機(jī)械而正式的和集權(quán)化的金字塔形結(jié)構(gòu)，以組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重點(diǎn)，側(cè)重于組織的靜態(tài)設(shè)計(jì)。在這一時期，人們開始科學(xué)地分析組織的合理性，開辟了組織學(xué)這一獨(dú)立的研究領(lǐng)域。(2)新古典組織理論代表有帕森斯、巴納德、戈斯、謝爾茲尼克、西蒙、梅奧等人。他們擺脫了傳統(tǒng)的“機(jī)械組織”和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，從“社會人”的理論前提出發(fā)，主張立足于人際關(guān)系來提高組織效率和執(zhí)行力。(3)現(xiàn)代組織理論包括一系列組織研究的新方法，如組織比較研究、發(fā)展理論、管理科學(xué)、行為科學(xué)、行動理論、系統(tǒng)方法以及權(quán)變方法等，這些新的理論體現(xiàn)出組織研究方法的不斷突破，通過理論研究的不斷豐富，組織學(xué)得到長足發(fā)展，對實(shí)際生活產(chǎn)生巨大的影響。雖然組織理論的三個發(fā)展階段各具特點(diǎn)，但組織理論的研究主題和分析主旨始終在于如何提高組織的效率，以便更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。也可以說，組織學(xué)的歷史就是從不同的角度探討提高組織執(zhí)行力的問題。就組織執(zhí)行力而言，已經(jīng)形成了多種分析框架，如麥肯錫7S模型、SWOT分析模型等。麥肯錫7S模型主要是考慮結(jié)構(gòu)、制度、風(fēng)格、員工、技能、戰(zhàn)略與共同的價值觀七個組織要素；SWOT分析法則是根據(jù)組織的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會與威脅來確認(rèn)組織的競爭力，提升組織的執(zhí)行力。從總體上看，影響組織執(zhí)行力的因素主要包括組織的內(nèi)部因素和外部因素，這可以在從封閉性的組織模式到開放式的組織系統(tǒng)的發(fā)展歷程中得以體現(xiàn)。具體來看，組織目標(biāo)與任務(wù)、組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)、組織的動態(tài)流程、組織文化和組織的生態(tài)環(huán)境是影響組織執(zhí)行力的最主要因素，這五個基本因素構(gòu)成了組織學(xué)的基本分析框架。1.組織目標(biāo)與任務(wù)。厘清組織的目標(biāo)與任務(wù)是分析組織的前提，是組織學(xué)分析的起點(diǎn)與源頭。觀察和分析一個組織，首先要看其組織目標(biāo)，組織目標(biāo)的差異決定了組織性質(zhì)的不同，也決定了組織所要完成的核心任務(wù)——組織迫切需要解決的關(guān)鍵性環(huán)境問題。組織目標(biāo)與組織執(zhí)行力聯(lián)系緊密，二者相互作用、相互影響，組織目標(biāo)既影響現(xiàn)實(shí)的組織執(zhí)行力，也要求與之相匹配的執(zhí)行力。因此，分析一個組織的執(zhí)行力首先要考慮的就是該組織的目標(biāo)與任務(wù)。2.組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)可以從縱向和橫向兩個方面分析：縱向組織結(jié)構(gòu)的核心問題是組織層級關(guān)系，主要考慮管理層次與管理幅度之間的反比關(guān)系。一般的要求是管理幅度適當(dāng)，層次盡量少而精，合理的幅度與層級有利于組織成員更好地發(fā)揮積極性，提高組織執(zhí)行力。橫向組織結(jié)構(gòu)的核心問題是組織部門間的分工與協(xié)作關(guān)系。一個完整的組織體系應(yīng)該包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，缺少其中任何一個環(huán)節(jié)，都會對整個執(zhí)行系統(tǒng)帶來不利影響，影響組織執(zhí)行力的有效發(fā)揮，因而需要一個完整的工作鏈條來保證組織的執(zhí)行力。一個優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)是組織有效運(yùn)行的保障，是組織執(zhí)行力得以有效發(fā)揮的基礎(chǔ)。3.組織的動態(tài)流程。組織的流程是組織運(yùn)作的基本保障，決定了組織中的特定工作或任務(wù)是如何完成的，其中，最主要的就是組織的決策是如何制定的，采取民主決定的方式還是采取集權(quán)決定的方式，這在一定程度上影響到各方主體的利益均衡。此外，組織內(nèi)部之間的溝通與協(xié)調(diào)也是動態(tài)流程的主要內(nèi)容，良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有助于組織信息的有效傳遞，減少組織資源的浪費(fèi)，提升組織的經(jīng)濟(jì)性，保證信息的及時傳遞和更新，也使組織執(zhí)行力得以保證。4.組織文化?！敖M織文化是組織成員共有的信念、價值、慣例、生活方式等的總和，也就是組織的精神基礎(chǔ)”，是一個組織氛圍的最好體現(xiàn)。它通常影響著組織及組織成員的日常行為方式，在潛移默化中影響著組織成員的心理與思維方式，進(jìn)而影響組織成員的行為，對組織起到塑造的功能。組織文化建設(shè)有助于提升組織成員的個人執(zhí)行力，進(jìn)而提高組織的整體運(yùn)行效率。5.組織的生態(tài)環(huán)境。組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織所在的外部環(huán)境，側(cè)重于組織與所在社會環(huán)境的互動。任何組織都處在一定的環(huán)境之中，與外部環(huán)境進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的雙向交互。組織要存續(xù)下去就必須能夠適應(yīng)環(huán)境，與外部環(huán)境保持良好的互動關(guān)系，環(huán)境的支持既是組織生存與發(fā)展的前提，也是有效提升組織執(zhí)行力的基本條件。上述五個因素一直是組織研究者探討的主要內(nèi)容，其中，第一個因素是對組織進(jìn)行前提性的判斷，分析組織的目標(biāo)與任務(wù)，進(jìn)而明確組織的性質(zhì)，在此前提下再探索其他因素對于組織執(zhí)行力的影響。從總體上看，這五個因素的統(tǒng)合程度是組織執(zhí)行力的重要保證。二、政府執(zhí)行力的官僚制組織機(jī)理政府是由多個行政組織聯(lián)結(jié)而成的系統(tǒng)，政府通過執(zhí)行法律和政策為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維系人類社會最基本的秩序?！耙话愣?，政府執(zhí)行力是指政府在貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、制度紀(jì)律、政策決策和組織戰(zhàn)略中完成目標(biāo)與任務(wù)的程度，這意味著它是一個以‘結(jié)果’為導(dǎo)向的概念”。因此，政府執(zhí)行力水平既取決于單個行政組織的執(zhí)行力狀況，也取決于多個行政組織之間的協(xié)同程度。作為單個行政組織的政府，具有典型的官僚制特征。官僚制組織是由馬克斯·韋伯提出并加以最充分論證的，它源于韋伯對普魯士軍隊(duì)的研究。韋伯認(rèn)為，“社會的理性化是不可避免的趨勢，在此趨勢下，權(quán)力架構(gòu)的支配將從傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威轉(zhuǎn)向法定權(quán)威，在理性法定權(quán)威之下的社會體制將會出現(xiàn)一個新的組織形態(tài)，因而其在1922年提出了‘理想型官僚體制’，這種體制是指一種由訓(xùn)練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運(yùn)作的行政管理體制”?？梢哉f，“以韋伯式科層制為基礎(chǔ)，現(xiàn)代行政科層制理論下組織結(jié)構(gòu)的一般特征有：(1)金字塔形的縱向的等級權(quán)力結(jié)構(gòu)，按照控制幅度設(shè)定組織層次；(2)以專業(yè)化和部門化為基礎(chǔ)的分工，通過權(quán)威體系實(shí)現(xiàn)協(xié)作；(3)基于績效的人事選拔與晉升制度；(4)以法制為基礎(chǔ)的目標(biāo)設(shè)定和活動組織；(5)標(biāo)準(zhǔn)化的非人格化的運(yùn)作程序與理念；(6)官員個人生活和公共身份的割裂；(7)特殊的行政激勵和保障制度?，F(xiàn)代科層制是19世紀(jì)以來社會進(jìn)步的直接反映，回應(yīng)了工業(yè)化和民主化的社會對公共部門執(zhí)行體系的效率要求，其設(shè)計(jì)存在高度的內(nèi)在一致性，具有簡明易行的操作辦法，為其跨越不同文化與政治系統(tǒng)的廣泛接受性創(chuàng)造了基礎(chǔ)”?？梢哉f，政府所具有的明顯的官僚制特征決定了政府組織的執(zhí)行方式，也決定了其執(zhí)行力水平。從總體上看，官僚制組織特征對政府執(zhí)行力有積極性和消極性的雙重影響。下文，筆者運(yùn)用組織學(xué)的五維分析框架分析官僚制組織，審視官僚制組織特征對政府執(zhí)行力的影響，側(cè)重考察導(dǎo)致政府執(zhí)行不力的主要原因。(一)組織目標(biāo)與任務(wù)對政府執(zhí)行力的影響政府組織的應(yīng)然性目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，要求組織決策行為必須立足于公共性考量，在現(xiàn)實(shí)中則表現(xiàn)為政府組織在處理公共事務(wù)的過程中往往要兼顧多種利益的平衡，尋求多元價值的協(xié)調(diào)，表現(xiàn)出組織目標(biāo)的多元性、模糊性乃至沖突性。一般來說，清晰、具體、可量化的組織目標(biāo)更有利于組織執(zhí)行。與企業(yè)組織相比，行政組織在執(zhí)行力建設(shè)方面具有內(nèi)在的缺陷：一是多元利益與價值的博弈往往沒有明確的判定標(biāo)準(zhǔn)，公共性的判斷缺乏像企業(yè)利潤那樣的客觀評價指標(biāo)，往往比較模糊，必然影響到組織執(zhí)行力的提高。二是容易出現(xiàn)執(zhí)行手段對組織目標(biāo)的置換問題，導(dǎo)致違背組織設(shè)計(jì)的初衷，使組織演變成純粹的執(zhí)行機(jī)器，把實(shí)現(xiàn)目的的手段當(dāng)成了目標(biāo)，只關(guān)注工作績效指標(biāo)，為了完成任務(wù)而完成任務(wù)，漠視數(shù)字指標(biāo)背后的公共性，最終背離了公共利益的方向和要求。三是掌握公共權(quán)力的官僚有自身的特殊利益追求，也會形成官官相護(hù)的利益群體，甚至出現(xiàn)集團(tuán)性的腐敗。官僚集團(tuán)在執(zhí)行公共政策時，不僅有公共利益和集體目標(biāo)的考量，也會有集團(tuán)或個人的特殊利益的考量，這就會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離組織目標(biāo)，降低執(zhí)行效力。(二)組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)對政府執(zhí)行力的影響組織結(jié)構(gòu)因素對政府執(zhí)行力高低有決定性影響。合理的政府組織結(jié)構(gòu)，可以減少執(zhí)行中的摩擦，大幅度提升執(zhí)行力。從積極方面看，官僚制因橫向分科、縱向分層，也稱科層制，而具有森嚴(yán)的等級制度，行政部門從上到下形成一個類似于上窄下寬的金字塔的層級結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)的組織管理層次多，管理幅度小，有上下級的固定安排，上級對下級進(jìn)行嚴(yán)格管理和監(jiān)督，權(quán)力集中，責(zé)任分工明確。這種金字塔式的層級結(jié)構(gòu)，無論在管理層次上還是任務(wù)層次上都有高度的專業(yè)分工，配備相關(guān)的專職專人，通過專業(yè)分工確保組織成員在本部門內(nèi)的執(zhí)行效率和執(zhí)行效果。從消極方面看，組織層級過多，信息傳遞途徑過長，容易造成信息傳遞阻塞或信息失真；層級設(shè)置過多，還會導(dǎo)致協(xié)調(diào)與控制難度加大，下級的執(zhí)行效果難以直接向上級反饋，進(jìn)而影響到政策執(zhí)行糾偏。同時，過于細(xì)化的部門分工，會導(dǎo)致組織內(nèi)部部門林立，政出多門，在政策執(zhí)行過程中，各部門相互推諉責(zé)任，缺乏合作，出現(xiàn)內(nèi)耗，也會阻礙政策執(zhí)行。這就使官僚制在一定程度上走向了與其設(shè)計(jì)原則相悖的一面，這也是導(dǎo)致政府執(zhí)行不力的重要原因。(三)組織的動態(tài)流程對政府執(zhí)行力的影響官僚制組織的決策以集權(quán)方式為主，其決策權(quán)威在于上下級之間的層層傳遞，這在一定程度上顯示出組織動態(tài)運(yùn)行的狀態(tài)?？梢哉f，決策流程決定了參與者的態(tài)度與利益，關(guān)系到執(zhí)行者的執(zhí)行效力，關(guān)系到組織目標(biāo)的達(dá)成程度。組織動態(tài)流程中的另一個重要方面是官僚制中組織內(nèi)溝通與協(xié)調(diào)，涉及組織內(nèi)部上下級之間與組織內(nèi)部平級之間的溝通與協(xié)調(diào)。從積極方面看，官僚制組織有嚴(yán)格的層級規(guī)定，政策制定與執(zhí)行過程、組織內(nèi)部各部門間的溝通都有嚴(yán)格限制，以文本管理為載體，嚴(yán)格地按章辦事，具有很強(qiáng)的統(tǒng)一性，政令上下通達(dá)，大幅度減少了主觀因素對政策執(zhí)行過程的影響，這有助于提高組織執(zhí)行力，提高組織的理性化程度。但從消極方面看，過于剛性的流程設(shè)計(jì)會在一定程度上影響組織成員的積極性與主動性，造成集體行動的困境，使部門合作難以達(dá)成或持續(xù)，這又會影響到政府執(zhí)行力的提升。(四)組織文化對政府執(zhí)行力的影響組織文化直接或間接地影響組織的結(jié)構(gòu)、過程，以及組織成員的行為、心態(tài)、價值觀念、信仰等，通過改變行政人員的行為和觀念來提高政府執(zhí)行力，是行政文化的主要功能，使得政府執(zhí)行卓有成效。從積極方面看，政府的組織文化主要是強(qiáng)調(diào)公正與效率，特別是對于政府執(zhí)行力而言，強(qiáng)調(diào)結(jié)果有效的執(zhí)行文化是促進(jìn)政府執(zhí)行力提高的重要精神支柱。官僚組織對于規(guī)章程序的強(qiáng)調(diào)在一定程度上保證了組織的執(zhí)行效率，最大化地減少人為因素對組織執(zhí)行力的干擾。從消極方面看，對規(guī)章制度和管理程序的強(qiáng)調(diào)容易使組織成員忽略組織的根本目標(biāo)，流于刻板地執(zhí)行任務(wù)，形成保守、僵化的組織文化，導(dǎo)致行政人員在缺乏公共性堅(jiān)守的同時也失去了工作的積極性和主動性，難以確保政策貫徹落實(shí)。(五)組織的生態(tài)環(huán)境對政府執(zhí)行力的影響政府所處的外部環(huán)境包括自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境與社會環(huán)境。雖然存在著組織與環(huán)境之間的物質(zhì)、能量與信息交換，但政府仍具有明顯的封閉性特性。在韋伯的理論模型中，官僚組織自成體系，側(cè)重自身的專業(yè)性，保持自身的獨(dú)立性，缺乏與外界環(huán)境的互動。由此來看，官僚組織更適合于簡單、封閉、靜態(tài)的組織環(huán)境，在這樣的環(huán)境中，官僚組織會表現(xiàn)出較高的執(zhí)行力。反之，在復(fù)雜、動態(tài)和開放的環(huán)境中，官僚組織則難以應(yīng)對，執(zhí)行力較低。在當(dāng)今全球化、信息化的社會環(huán)境中，官僚組織已經(jīng)無法置身于社會環(huán)境之外，其與環(huán)境之間必然存在雙向的互動過程，從環(huán)境的輸入到環(huán)境信息的轉(zhuǎn)換，再到環(huán)境的輸出以及環(huán)境的反饋，都是在交互中進(jìn)行的。但政府組織所具有的封閉性和保守性，使得其對環(huán)境輸入是有選擇性的，對環(huán)境信息的轉(zhuǎn)換是在“暗箱”中完成的，對外的輸出也具有利益集團(tuán)或者利益交易的特點(diǎn)，對環(huán)境的反饋為政府組織所屏蔽。這些因素共同抑制了官僚制組織對環(huán)境變化的適應(yīng)能力，使其難以對不確定的環(huán)境作出迅速反應(yīng)。從這個意義上說，政府組織在整體上會表現(xiàn)出較強(qiáng)的保守性與較低的執(zhí)行力。三、政府執(zhí)行力的提升途徑理想的官僚制設(shè)計(jì)是高效率的，去人格化的組織設(shè)計(jì)保證組織以任務(wù)為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)職能的分工，將公共事務(wù)進(jìn)行分解，通過權(quán)責(zé)的匹配來提高組織的工作效率。但是，現(xiàn)實(shí)中的官僚制不會像韋伯所設(shè)想的“理想類型”，而是具有特有的病癥，如制造惰性、缺乏進(jìn)取精神、官僚作風(fēng)、中庸和無效率等。這不僅是理論自身的問題，同時還是實(shí)踐操作的問題。立足于官僚組織特征，需要從兩個方向去努力提高政府執(zhí)行力。一是立足官僚制的優(yōu)勢，不斷完善官僚組織，發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的作用；二是正視官僚制的內(nèi)在缺陷，通過去官僚化的努力來提升政府執(zhí)行力水平。一句話，必須在官僚化與去官僚化之間尋找提升政府執(zhí)行力的平衡。從20世紀(jì)70～80年代以來的各國政府改革來看，其基本改革方向與具體措施的選擇，在一定程度上反映出在官僚化與去官僚化之間尋求平衡的努力意圖。在完善官僚化的改革方面，不僅需要理論上的跟進(jìn)，關(guān)注組織與環(huán)境的互動，形成系統(tǒng)意識與權(quán)變思維，加強(qiáng)組織之間的溝通，同時，更需要可操作手段的支持。實(shí)踐證明，通過科學(xué)的管理手段和管理工具的運(yùn)用，以明確組織的目標(biāo)，建立健全責(zé)任體系，約束組織成員行為，有利于提高政府執(zhí)行力。為此，就需要建立并完善權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的體制，使權(quán)力、責(zé)任與利益相互匹配；借用目標(biāo)管理、邊際管理與流程管理等手段和方法，切實(shí)提高公務(wù)人員的工作意愿與工作能力；通過個體執(zhí)行力的提高，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)組織執(zhí)行力的提高。在去官僚化的探索方面，為適應(yīng)信息社會和后工業(yè)社會的特點(diǎn)，組織理論也在不斷發(fā)展變化，主要體現(xiàn)為對組織結(jié)構(gòu)與流程的優(yōu)化。一是在組織結(jié)構(gòu)上逐步趨于扁平化，改變以往金字塔式的層級結(jié)構(gòu)。在不影響上級機(jī)構(gòu)權(quán)威的基礎(chǔ)上力求放權(quán)與授權(quán)，使得公共事務(wù)的處理更加靈活，能因時因地因人制宜。二是決策流程的優(yōu)化。社會利益的多元化與復(fù)雜化要求政府在保證自上而下的控制基礎(chǔ)上增加自下而上的傳導(dǎo)機(jī)制，以增強(qiáng)決策的開放性和公共性，保證決策信息的公開化與透明化，使得非決策成員也能達(dá)成對決策的共識，使決策更加民主、科學(xué)。三是引入競爭機(jī)制，改變政府效率低下的狀況。以績效管理來管理日常的事務(wù)，以產(chǎn)出的實(shí)際效果來計(jì)量政府的工作，提升政府的工作實(shí)效。此