國(guó)際制度對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響機(jī)制

［］D80［］A［］1006－9550（2011）01－0005－20在全球化特別是經(jīng)濟(jì)全球化的拉動(dòng)下，各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體系彼此連接，國(guó)際政治與國(guó)內(nèi)政治的界限日益模糊。作為在某個(gè)特定國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中匯聚國(guó)家預(yù)期的“原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”，①國(guó)際制度不僅使國(guó)家的對(duì)外政策相互調(diào)整和適應(yīng)，而且對(duì)國(guó)內(nèi)行為體的偏好和國(guó)內(nèi)政策與制度的變革產(chǎn)生了廣泛的影響。②盡管在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中已經(jīng)積累了數(shù)量相當(dāng)可觀的文獻(xiàn)來(lái)探討國(guó)際政治與國(guó)內(nèi)政治的互動(dòng)，國(guó)際制度的國(guó)內(nèi)效應(yīng)卻沒(méi)有得到充分的關(guān)注。而社會(huì)建構(gòu)主義基于其對(duì)規(guī)范與觀念跨國(guó)傳播的敏感，更早而且更多地思考和分析了國(guó)際制度對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響。近些年來(lái)，隨著對(duì)既有研究議程的反思和新的研究方向的確立，一些具有國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科背景的理性制度主義者越來(lái)越多地回到這個(gè)幾乎遺失了的研究領(lǐng)地，產(chǎn)生了具有路徑開(kāi)拓意義的一系列成果。在這些前沿文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文試圖從理性選擇制度主義（rationalchoiceinstitutionalism）的視角出發(fā)，歸納提出國(guó)際制度影響國(guó)內(nèi)政治的三種因果機(jī)制?；诶硇赃x擇制度主義的路徑，本文主要回答以下問(wèn)題：在行為體偏好給定的條件下，國(guó)際制度如何改變了國(guó)內(nèi)行為體在信息、權(quán)力和利益分布上的既有均衡狀態(tài)，從而影響了國(guó)內(nèi)政治的結(jié)果？一理性選擇制度主義的缺位與回歸國(guó)際關(guān)系往往被看做是一個(gè)與政治學(xué)的其他主要領(lǐng)域明顯不同的獨(dú)立領(lǐng)域，其主要原因在于人們認(rèn)為國(guó)際體系中的政治和國(guó)內(nèi)體系中的政治截然不同。③這種分離雖然有利于國(guó)際體系層次上的理論構(gòu)建，但也限制了人們對(duì)政治事務(wù)復(fù)雜性的深入理解。20世紀(jì)70年代，一些國(guó)際關(guān)系學(xué)者開(kāi)始對(duì)國(guó)際政治研究與國(guó)內(nèi)政治研究之間的隔閡狀態(tài)感到不滿，相繼提出了“跨國(guó)主義”、“復(fù)合相互依賴”等范疇，④但都沒(méi)有為國(guó)際力量與國(guó)內(nèi)力量的互動(dòng)機(jī)制提供一種研究框架。而彼得·古雷維奇（PeterGourevitch）在1978年發(fā)表的《顛倒的第二意象：國(guó)內(nèi)政治的國(guó)際根源》中，則超越了描述和簡(jiǎn)單概括的層次，為國(guó)際力量如何影響國(guó)內(nèi)政治敞開(kāi)了一種理論建設(shè)上的進(jìn)路。古雷維奇對(duì)作為自變量的國(guó)際體系和作為因變量的國(guó)內(nèi)政治進(jìn)行了概念化的工作。關(guān)于國(guó)際體系，他提出主要是以下兩個(gè)維度對(duì)國(guó)內(nèi)政治特征產(chǎn)生了重要影響：其一是國(guó)家間權(quán)力分配，或者說(shuō)是國(guó)際性國(guó)家體系。其二是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)富的分配，或者說(shuō)是國(guó)際經(jīng)濟(jì)。⑤正是在古雷維奇所開(kāi)辟的研究方向上，政治學(xué)家系統(tǒng)分析了國(guó)際體系對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響。例如，美國(guó)政治、比較政治和國(guó)際政治的研究者就曾分別或聯(lián)合探討了競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)家體系對(duì)國(guó)內(nèi)政治發(fā)展、革命、內(nèi)戰(zhàn)等問(wèn)題的影響。⑥作為探究政治與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)集中關(guān)注世界經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)內(nèi)政治分化和政策聯(lián)盟形成的影響，并且使之成為國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中最有活力的領(lǐng)域之一。⑦顯然，古雷維奇在為國(guó)際體系所做的概念化工作中沒(méi)有包含國(guó)際制度。國(guó)際制度并非國(guó)家間權(quán)力分配的直接反映，也不是生產(chǎn)要素跨國(guó)流動(dòng)的自然結(jié)果。這樣，即使“顛倒的第二意象”使人們關(guān)注國(guó)內(nèi)政治的國(guó)際根源，聚焦國(guó)際－國(guó)內(nèi)互動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家仍大多忽略了國(guó)際制度對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響。有趣的是，當(dāng)20世紀(jì)80年代首先在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中興起的新自由制度主義將國(guó)際制度置于研究議程的中心時(shí)，國(guó)內(nèi)政治卻沒(méi)有因?yàn)閲?guó)際/國(guó)內(nèi)界限的淡化而進(jìn)入國(guó)際制度理論的分析視野。新自由制度主義及其論戰(zhàn)對(duì)象新現(xiàn)實(shí)主義都是體系層次上的國(guó)際關(guān)系理論，兩者都認(rèn)為國(guó)家是世界政治中的關(guān)鍵行為體，國(guó)家在很大程度上也都是理性的。⑧基于與新現(xiàn)實(shí)主義論戰(zhàn)的需要，新自由制度主義將國(guó)家視為單一的理性行為體，從而將國(guó)內(nèi)政治基本排除在國(guó)際制度的理論研究之外。自《霸權(quán)之后》出版以來(lái)，新自由制度主義最為重要的幾部理論文獻(xiàn)——如《法律化與世界政治》、《國(guó)際制度的理性設(shè)計(jì)》和《國(guó)際組織中的授權(quán)與代理》——也主要集中在國(guó)際體系層次上探討國(guó)際制度的形式和設(shè)計(jì)問(wèn)題。⑨正如貝絲·西蒙斯（BethSimmons）和莉莎·馬丁（LisaMartin）在回顧國(guó)際制度研究時(shí)所指出的：“由于理性主義將其研究議程定位于論證制度的重要性以便回應(yīng)新現(xiàn)實(shí)主義的挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)政治的作用被忽視了?！雹膺@樣，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中理論創(chuàng)新最為集中的兩個(gè)領(lǐng)域，即世界經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響研究和理性主義國(guó)際制度研究，分別沿著“顛倒的第二意象”和“正的第三意象”設(shè)置自己的研究議程，而在很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)有意無(wú)意地忽視了“國(guó)際制度對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響”這一本可交會(huì)而生的議題。作為20世紀(jì)90年代異軍突起的國(guó)際關(guān)系理論流派，社會(huì)建構(gòu)主義卻以其對(duì)規(guī)范和觀念跨國(guó)傳播的敏感而率先系統(tǒng)探索了國(guó)際制度的國(guó)內(nèi)政治效應(yīng)。建構(gòu)主義主要通過(guò)發(fā)展兩種研究路徑來(lái)闡明國(guó)際制度的國(guó)內(nèi)影響：其一是自外而內(nèi)的社會(huì)化機(jī)制。瑪莎·芬尼莫爾（MarthaFinnemore）通過(guò)分析聯(lián)合國(guó)教科文組織在國(guó)家科學(xué)官僚制建立中的作用等案例，認(rèn)為國(guó)際組織在國(guó)家社會(huì)化的過(guò)程中扮演了“教師”的角色。(11)江憶恩（AlastairIainJohnston）則具體分辨了社會(huì)化的三種微觀機(jī)制，即模仿、說(shuō)服和“社會(huì)影響”，指出國(guó)際制度在此三種機(jī)制中均發(fā)揮了重要作用。(12)其二是自內(nèi)而外的國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)和規(guī)范路徑。安德魯·科特爾（AndrewCortell）、詹姆斯·戴維斯（JamesDavis）和杰弗里·切克爾（JeffreyCheckel）等強(qiáng)調(diào)國(guó)際制度必須穿透國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)并契合國(guó)內(nèi)規(guī)范才能有效影響國(guó)內(nèi)政治的結(jié)果。(13)在強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)差異對(duì)國(guó)際制度內(nèi)部化影響的同時(shí)，他們特別提出了“文化匹配（culturalmatch）”的概念，即“國(guó)際制度與國(guó)內(nèi)話語(yǔ)、法律體系和官僚機(jī)構(gòu)中規(guī)范的一致程度”。(14)當(dāng)然，在國(guó)際—國(guó)內(nèi)互動(dòng)的一般性概念框架上，理性主義并非乏善可陳，但主要是從正的“第二意象”出發(fā)來(lái)分析國(guó)內(nèi)政治對(duì)國(guó)際合作的影響。羅伯特·帕特南（RobertPutnam）1988年發(fā)表的論文以及他與彼得·埃文斯（PeterEvans）、哈羅德·雅各布森（HaroldJacobson）合編的文集《雙面外交：國(guó)際談判與國(guó)內(nèi)政治》提供了“雙層博弈”的路徑。(15)但這一路徑強(qiáng)調(diào)的是國(guó)內(nèi)政治對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在國(guó)際層次上議價(jià)能力的影響，而沒(méi)有關(guān)注國(guó)際制度如何影響國(guó)內(nèi)政治結(jié)果。而且，“雙層博弈”屬于一種隱喻，并非具有明確因果機(jī)制的理論。海倫·米爾納（HelenMilner）則試圖在“雙層博弈”的基礎(chǔ)上提供一個(gè)得到充分發(fā)展的理論模型。(16)她檢驗(yàn)了國(guó)內(nèi)偏好結(jié)構(gòu)、信息分布和政治制度對(duì)國(guó)際合作的影響，但也沒(méi)有反過(guò)來(lái)探討國(guó)際制度對(duì)國(guó)內(nèi)政治的影響。在這樣的學(xué)術(shù)背景下，作為理性選擇制度主義在國(guó)際關(guān)系研究中的主要代表人物，馬丁和西蒙斯在《國(guó)際組織》創(chuàng)刊50周年之際提出研究者需要發(fā)展真正的國(guó)際制度與國(guó)內(nèi)政治互動(dòng)的理論，以確定在什么條件下某些國(guó)內(nèi)行為體更愿意用國(guó)際制度代替國(guó)內(nèi)制度。(17)近十余年來(lái)，理性選擇制度主義在解釋國(guó)際制度的國(guó)內(nèi)影響方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，產(chǎn)生了一批可以產(chǎn)生累積性知識(shí)增長(zhǎng)的重要文獻(xiàn)。本文將在梳理這些文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，嵌入相關(guān)的理論背景來(lái)具體揭示理性選擇制度主義為國(guó)際制度的國(guó)內(nèi)影響發(fā)展了哪些不同于建構(gòu)主義視角的因果機(jī)制。二、作為信號(hào)和承諾裝置的國(guó)際制度合作與沖突是人類政治生活的基本主題。正如“囚徒困境”博弈模型及其變體所表明的，行為體可能會(huì)受到短期利益的誘惑而采取背叛戰(zhàn)略，采取合作戰(zhàn)略的行為體將因此得到最差的報(bào)償。這樣，即使所有行為體都可以從合作中獲益，基于對(duì)這種可能結(jié)果的恐懼而不得不放棄合作。如果有關(guān)行為體在合作前以一種明確的方式做出對(duì)合作的“可信承諾（crediblecommitment）”，就可以在很大程度上減少這種恐懼而促進(jìn)合作的實(shí)現(xiàn)，但事先的承諾往往是不可信的。一個(gè)原因在于這種承諾也許是空話（cheaptalk）甚至謊言，即行為體可能做出承諾但從沒(méi)有真正打算履行承諾。另外一個(gè)原因在于“時(shí)間不一致性（timeinconsistency）”，即行為體在當(dāng)下真誠(chéng)準(zhǔn)備履行承諾，但在未來(lái)卻有動(dòng)機(jī)違背自己的承諾。巴里·溫格斯特（BarryWeingast）和威廉·馬歇爾（WilliamMarshay）以國(guó)會(huì)議員投票交易為例來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。(18)比如，議員集團(tuán)甲尋求建設(shè)水壩和橋梁，議員集團(tuán)乙則尋求對(duì)市場(chǎng)采取某種管制，而兩個(gè)議員集團(tuán)自身都不能構(gòu)成國(guó)會(huì)多數(shù)。兩個(gè)議員集團(tuán)就會(huì)進(jìn)行投票交易，相互支持各自提出的法案。但這種交易產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，即一旦水壩和橋梁建成，甲就有可能推動(dòng)新的立法以結(jié)束對(duì)市場(chǎng)的管制?；谶@種事后食言可能性的擔(dān)心，乙無(wú)法相信甲事先做出的承諾。為了消除對(duì)方對(duì)自己食言的擔(dān)心，使自己的承諾具有可信性，行為體需要向?qū)Ψ桨l(fā)出信號(hào)。托馬斯·謝林（ThomasSchelling）曾在1960年提出了著名的“謝林猜想”，即博弈的一方如果以可信的方式限制自己的選擇自由會(huì)增強(qiáng)其在談判中的地位，促進(jìn)自身利益的實(shí)現(xiàn)。(19)理性選擇制度主義者在制度分析的視野中進(jìn)一步發(fā)展和驗(yàn)證了這一猜想。作為人為設(shè)計(jì)的、型塑人際互動(dòng)的約束，制度限制了行為體事后選擇的范圍，可以有助于行為體相互發(fā)出昂貴的信號(hào)和做出可信的承諾，從而促進(jìn)協(xié)議的實(shí)施和合作的實(shí)現(xiàn)。奧利弗·威廉姆森（OliverWilliamson）概括了制度對(duì)承諾可信性的作用：“如果事先設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)谋Ｕ涎b置，受到事后機(jī)會(huì)主義行為困擾的交易收益就會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。與其受制于某種機(jī)會(huì)主義，明智的談判者將尋求做出和接受可信的承諾。如果設(shè)計(jì)了組織交易的高級(jí)治理結(jié)構(gòu)，動(dòng)機(jī)將會(huì)重新排列?！?20)為了說(shuō)明制度的這種信號(hào)和承諾裝置（signalingandcommitmentdevice）效應(yīng)，理性選擇制度主義提供了多個(gè)經(jīng)典的案例闡釋。比如，關(guān)于國(guó)會(huì)議員投票交易的困境，溫格斯特和馬歇爾提出立法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)建立委員會(huì)制度來(lái)制度化議員之間的交易，給予委員會(huì)政策“守門權(quán)”以阻止事后食言。在前面的例子中，議員團(tuán)甲控制負(fù)責(zé)水利建設(shè)的委員會(huì)，議員團(tuán)乙控制負(fù)責(zé)市場(chǎng)管制的委員會(huì)，都可阻止與其偏好不一致的法案提交給整個(gè)立法機(jī)構(gòu)。這樣，兩個(gè)議員團(tuán)就可以各自在事先做出可信的承諾，從而使選票交易得以實(shí)現(xiàn)。溫格斯特和道格拉斯·諾思（DouglassNorth）、保羅。米爾格魯姆（PaulMilgrom）、阿夫納·格雷夫（AvnerGreif）等聯(lián)合考察了“商人法（lawmerchant）”在中世紀(jì)歐洲貿(mào)易復(fù)興中的作用。在現(xiàn)代民族國(guó)家出現(xiàn)以前，商人在從事遠(yuǎn)程貿(mào)易時(shí)對(duì)彼此的背叛行為難以發(fā)現(xiàn)，從而使交換和合作難以持續(xù)。隨著時(shí)間的推移，一些商人專門負(fù)責(zé)集中收集是否違約的信息以解決商人之間的沖突，從而成為“民間法官（privatelawjudge）”。這些“民間法官”根據(jù)商人遵守契約的記錄來(lái)評(píng)定商業(yè)等級(jí)，以此創(chuàng)造一種聲譽(yù)約束以利于當(dāng)下的商品交換。(21)諾思和溫格斯特還在考察17世紀(jì)的英國(guó)政治制度時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于斯圖亞特王朝時(shí)期國(guó)王經(jīng)常按照其短期利益違背他已經(jīng)同意的協(xié)定，民間貸款者擔(dān)心無(wú)法收回貸款而不愿借錢給王國(guó)政府。而光榮革命以后，國(guó)王以及王國(guó)政府需要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，因此他們很難拒絕償還公共債務(wù)。這樣，貸款的安全性在憲政制度下得到了保障，英國(guó)政府也因此能夠從民間借款者那里獲得大量的低息貸款。(22)從上面的制度分析案例中，行為體（議員、商人、國(guó)王）通過(guò)授權(quán)第三方或者建立新的制度而“捆住自己的手”或者說(shuō)“束手（tyinghands）”，以此提高事后機(jī)會(huì)主義行為的成本，進(jìn)而易于在事先做出可信承諾。這種“可信性”邏輯不僅可以用來(lái)解釋國(guó)內(nèi)制度的作用，也可以用來(lái)解釋國(guó)際制度的價(jià)值。莉莎·馬丁在這種邏輯下解釋了國(guó)際制度在多邊經(jīng)濟(jì)制裁中的作用。在多邊經(jīng)濟(jì)制裁中，往往有一個(gè)國(guó)家扮演了制裁發(fā)起國(guó)的角色。這個(gè)國(guó)家為了說(shuō)服其他國(guó)家與其合作，需要做出關(guān)于制裁的可信承諾。在馬丁看來(lái)，國(guó)際制度有助于制裁發(fā)起國(guó)做出可信的承諾。“制度可以將不同議題聯(lián)系起來(lái)，向其成員提供擴(kuò)散的乃至十分具體的收益，從而有利于制裁發(fā)起國(guó)建立策略性的議題聯(lián)系。一旦制度成員同意施加制裁，違背協(xié)議將會(huì)威脅到制度所提供的其他收益。同樣，在制度中發(fā)出的威脅或者承諾直接關(guān)乎制裁發(fā)起國(guó)的聲譽(yù)。”③這樣，在國(guó)際制度框架內(nèi)的多邊制裁增加了制裁發(fā)起國(guó)的可信性，強(qiáng)化了其他國(guó)家參與合作的動(dòng)機(jī)?；蛘吒话愕刂v，國(guó)際制度作為一種信號(hào)和承諾裝置有利于增強(qiáng)國(guó)家承諾的可信性。(24)隨著各種“外部性”問(wèn)題的增多和跨國(guó)規(guī)范的傳播，國(guó)際制度不僅管制國(guó)家間互動(dòng)，而且越來(lái)越多地涉及國(guó)內(nèi)事務(wù)。如果說(shuō)國(guó)際制度有助于國(guó)家對(duì)外做出可信的承諾，那么我們就沒(méi)有理由懷疑國(guó)際制度同樣有助于國(guó)家對(duì)內(nèi)做出可信的承諾?！耙坏┘尤雵?guó)際法律協(xié)議，國(guó)家將就其貼現(xiàn)率、所面對(duì)的非聲譽(yù)成本或相關(guān)的聲譽(yù)成本發(fā)出某種信號(hào)?！?25)接收信號(hào)的客體既可以是其他國(guó)家，也可以是國(guó)內(nèi)社會(huì)和政治行為體。根據(jù)詹姆斯·費(fèi)倫（JamesFearon）的“聽(tīng)眾成本（audiencecost）”理論，如果一國(guó)政府發(fā)出了威脅或做出了承諾，后來(lái)卻沒(méi)有將其付諸實(shí)施，就會(huì)受到國(guó)際或者國(guó)內(nèi)“聽(tīng)眾”的某種懲罰。(26)費(fèi)倫進(jìn)一步指出：“所謂束手，是指當(dāng)可能的挑戰(zhàn)出現(xiàn)時(shí)采取行動(dòng)以增加后退的成本，但如果挑戰(zhàn)沒(méi)有出現(xiàn)則不會(huì)付出任何成本。當(dāng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人公開(kāi)闡明其意圖以至于國(guó)家的聲望在x、y或者z的情況下處在危險(xiǎn)時(shí)，束手就會(huì)發(fā)出鮮明的信號(hào)。”(27)也就是說(shuō)，如果當(dāng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人不能兌現(xiàn)其承諾時(shí)就承擔(dān)相應(yīng)的聽(tīng)眾成本，束手的信號(hào)效應(yīng)就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。費(fèi)倫主要關(guān)注國(guó)內(nèi)聽(tīng)眾成本對(duì)國(guó)家對(duì)外承諾可信性的影響，我們可以把這種邏輯延伸到國(guó)際聽(tīng)眾成本對(duì)國(guó)家對(duì)內(nèi)承諾可信性的影響。如果違背在國(guó)際制度框架下所做的承諾，國(guó)家將會(huì)受到國(guó)際聽(tīng)眾即其他國(guó)家和國(guó)際組織的懲罰，無(wú)論這種懲罰是直接報(bào)復(fù)還是聲譽(yù)損失。這樣，國(guó)家就可以通過(guò)參與國(guó)際制度來(lái)捆住自己的手，向國(guó)內(nèi)或者跨國(guó)行為體發(fā)出明確信號(hào)來(lái)表明其守諾意圖，從而有助于國(guó)家做出可信的承諾。雙邊投資條約的擴(kuò)散和國(guó)際刑事法院的批準(zhǔn)都反映了國(guó)際制度作為信號(hào)和承諾裝置的意義。隨著生產(chǎn)和金融的全球化，外商直接投資對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不斷增長(zhǎng)。在缺乏管理外商直接投資的全球制度的情況下，越來(lái)越多的國(guó)家簽署了雙邊投資條約，發(fā)展中國(guó)家對(duì)此尤為積極。扎卡里·埃爾金斯（ZacharyElkins）、安德魯·古茲曼（AndrewGuzman）和貝絲·西蒙斯在他們的有關(guān)研究中提出，雙邊投資條約通過(guò)提高違約的事后成本，使政府容易對(duì)跨國(guó)投資者做出可信的承諾。(28)首先，雙邊投資條約提供了廣泛的法律框架來(lái)明確東道國(guó)的義務(wù)，減少東道國(guó)政府義務(wù)的模糊性。其次，作為主權(quán)國(guó)家之間的條約，雙邊投資條約使母國(guó)政府卷入進(jìn)來(lái)。比起母國(guó)私人投資者與東道國(guó)政府之間的契約，母國(guó)政府會(huì)更有興趣監(jiān)督政府間條約的遵守情況。最后，雙邊投資條約一般包含爭(zhēng)端解決條款，有利于促進(jìn)條約的實(shí)施。(29)作為發(fā)出承諾的信號(hào)，雙邊投資條約不僅可以使母國(guó)投資者在東道國(guó)的管轄范圍內(nèi)得到更好的法律保護(hù)，更使東道國(guó)政府在吸引外商直接投資的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲得比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手更大的聲譽(yù)優(yōu)勢(shì)。特別對(duì)于那些國(guó)內(nèi)制度和政策不夠透明和更難預(yù)測(cè)的國(guó)家而言，雙邊投資條約作為承諾設(shè)置具有更大的價(jià)值。相對(duì)于雙邊投資條約，國(guó)際刑事法院更加直接地侵蝕了國(guó)家的司法主權(quán)。但令人費(fèi)解的是，本應(yīng)對(duì)此敏感的許多非洲與拉美國(guó)家卻和多數(shù)歐洲國(guó)家一樣積極批準(zhǔn)了國(guó)際刑事法院規(guī)約。貝絲·西蒙斯和艾利森·丹納（AllisonDanner）從可信承諾的角度破解了這一困惑。(30)他們發(fā)現(xiàn)，那些有著內(nèi)戰(zhàn)歷史但國(guó)內(nèi)制度缺乏責(zé)任性的國(guó)家對(duì)批準(zhǔn)規(guī)約往往持有積極的態(tài)度。在這些國(guó)家內(nèi)戰(zhàn)的背景下，由于沒(méi)有可靠的國(guó)內(nèi)制度保證，政府及其對(duì)手都不能事先做出可信的承諾，即使它們都希望避免或結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)。(31)面對(duì)這種情況，這些國(guó)家的政府選擇批準(zhǔn)國(guó)際刑事法院規(guī)約來(lái)向?qū)κ职l(fā)出和平與合作意圖的信號(hào)，從而使政府的承諾具有可信性。正如西蒙斯和丹納所指出的：“國(guó)際刑事法院通過(guò)提高政府事后食言的成本來(lái)（為承諾可信性問(wèn)題）解套。加入國(guó)際刑事法院極大增加了國(guó)家高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人未來(lái)受懲的風(fēng)險(xiǎn)，至少與那些沒(méi)有加入的政權(quán)相比。由于可能受到獨(dú)立國(guó)際制度的起訴，政府可以此做出含蓄的承諾，即它們會(huì)放棄罪大惡極的軍事選擇，并且給予政府承諾在其他情況下難以企及的可信性?！?32)作為對(duì)照組，同樣有著內(nèi)戰(zhàn)或國(guó)內(nèi)暴力歷史但國(guó)內(nèi)制度更具責(zé)任性的國(guó)家，由于其承諾在國(guó)內(nèi)已具有相當(dāng)?shù)目尚判?，便不?huì)產(chǎn)生對(duì)國(guó)際刑事法院的上述功能性需求，批準(zhǔn)國(guó)際刑事法院規(guī)約的收益遠(yuǎn)不及由此付出的主權(quán)成本，對(duì)規(guī)約的批準(zhǔn)亦持抵制態(tài)度。西蒙斯等人關(guān)于雙邊投資條約和國(guó)際刑事法院的探討都涉及一個(gè)核心問(wèn)題，即什么樣的國(guó)家更可能選擇國(guó)際制度作為一種信號(hào)和承諾裝置?；趯?duì)“主權(quán)成本”的敏感性，國(guó)家往往在國(guó)內(nèi)制度結(jié)構(gòu)中無(wú)法做出可信的承諾時(shí)，才會(huì)轉(zhuǎn)向國(guó)際制度。而當(dāng)國(guó)內(nèi)制度結(jié)構(gòu)中缺少對(duì)當(dāng)政者的監(jiān)督和制約機(jī)制時(shí)，政府的承諾很難具有可信性。這樣，“承諾可信性”的理論邏輯便產(chǎn)生了一個(gè)有趣的推論，即在國(guó)內(nèi)政治情境中，集權(quán)國(guó)家往往比非集權(quán)國(guó)家更需要國(guó)際制度來(lái)發(fā)出可信承諾的信號(hào)。當(dāng)權(quán)威主義國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人試圖推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與政治改革時(shí)，他們和其他類型國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人一樣都需要表明其改革的決心以協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)集團(tuán)和獲取國(guó)際支持。但根據(jù)費(fèi)倫等人的聽(tīng)眾成本理論，由于缺乏充分的媒體自由和公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，權(quán)威主義國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人即使違背其承諾也不會(huì)承受很大的國(guó)內(nèi)聽(tīng)眾成本。(33)如果這種邏輯成立或者人們普遍相信這種邏輯，那么權(quán)威主義國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人很難在既有的國(guó)內(nèi)制度框架內(nèi)做出可信的承諾。在這種情況下，加入國(guó)際制度可能成為政府做出可信承諾的主要乃至唯一途徑。方松英和埃麗卡·歐文（EricaOwen）考察了前蘇東國(guó)家在1989－2005年間對(duì)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）項(xiàng)目的參與，就發(fā)現(xiàn)雖然所有國(guó)家都將參與IMF項(xiàng)目作為一種可信承諾的裝置，但這種承諾裝置效應(yīng)對(duì)非民主國(guó)家來(lái)說(shuō)最為明顯。(34)轉(zhuǎn)型國(guó)家雖然處在從集權(quán)國(guó)家向非集權(quán)國(guó)家的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，但民主轉(zhuǎn)型中的不確定性仍使政府難以做出可信的承諾。一方面，某些轉(zhuǎn)型國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)意推動(dòng)全面徹底的改革，特別是當(dāng)不完全的改革產(chǎn)生了統(tǒng)治階層的租金或者鞏固了當(dāng)政者對(duì)權(quán)力的把持時(shí)。既然轉(zhuǎn)型政府是新生的，外部觀察者難以判斷這個(gè)政府是否真正愿意完成它所發(fā)起的改革。另一方面，轉(zhuǎn)型國(guó)家的政權(quán)和其他類型的政權(quán)都會(huì)面臨偏好的時(shí)間不一致性問(wèn)題，但轉(zhuǎn)型國(guó)家的不穩(wěn)定性和高頻率的領(lǐng)導(dǎo)人更迭使這個(gè)問(wèn)題更加突出。這樣，轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府無(wú)力做出可信的承諾，由此導(dǎo)致了一系列的政治問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，比如，精英之間缺乏相互信任、公眾懷疑政府推動(dòng)改革的誠(chéng)意、公司和金融機(jī)構(gòu)不愿投資等。(35)在這種情況下，加入國(guó)際制度可以通過(guò)增加事后成本的方式來(lái)增強(qiáng)轉(zhuǎn)型國(guó)家改革承諾的可信性。安德魯·莫拉維切克（AndrewMoravcsik）在考察戰(zhàn)后歐洲人權(quán)機(jī)制的起源時(shí)就發(fā)現(xiàn)，主要的倡導(dǎo)者既非大國(guó)，亦非自由民主國(guó)家的政府和跨國(guó)倡議網(wǎng)絡(luò)，而是當(dāng)時(shí)新出現(xiàn)的民主國(guó)家。在這些國(guó)家民主政體尚未鞏固，授權(quán)給國(guó)際人權(quán)機(jī)制可以“鎖定”未來(lái)的政府，增強(qiáng)現(xiàn)有制度和政策的可信性。(36)愛(ài)德華·曼斯菲爾德（EdwardMansfield）和喬恩·佩弗豪斯（JonPevehouse）則通過(guò)統(tǒng)計(jì)的方法驗(yàn)證了他們提出的假設(shè)，即正在經(jīng)歷民主轉(zhuǎn)型的國(guó)家具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)加入國(guó)際組織，因?yàn)檫@樣做可以將其真誠(chéng)的改革意圖傳達(dá)給國(guó)際和國(guó)內(nèi)聽(tīng)眾。(37)三、作為權(quán)力再分配手段的國(guó)際制度與集權(quán)國(guó)家相比，非集權(quán)國(guó)家更容易在國(guó)內(nèi)做出可信的承諾，因此并沒(méi)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來(lái)借助國(guó)際制度發(fā)出可信承諾的信號(hào)。但即使如此，非集權(quán)國(guó)家的政府仍需要運(yùn)用國(guó)際制度來(lái)達(dá)到其他的政策目標(biāo)。在非集權(quán)國(guó)家的政治體系中存在若干“否決點(diǎn)（vetopoints）”或者“否決行為體（vetoplayers）”。(38)沒(méi)有這些“否決行為體”的同意，現(xiàn)狀將無(wú)法或難以改變。喬治·澤比利斯（GeorgeTsebelis）將“否決行為體”分為兩類：一類是由國(guó)家憲法產(chǎn)生的，可以稱之為“憲法否決行為體”，比如美國(guó)的參議院與眾議院；另一類是在政治博弈中產(chǎn)生的，澤比利斯將其稱為“政黨否決行為體”，比如意大利多黨聯(lián)合政府中的各個(gè)政黨。(39)此外，在政治博弈中還會(huì)產(chǎn)生其他的否決行為體，比如在一些發(fā)展中國(guó)家勢(shì)力強(qiáng)大的軍隊(duì)、大資本集團(tuán)、工會(huì)、地主等。(40)如果政府或者行政部門意圖發(fā)起政策變革，否決行為體扮演了變革批準(zhǔn)者的角色。一般來(lái)說(shuō)，否決點(diǎn)越多，或者否決點(diǎn)的自我指向性（self－referencing）越強(qiáng)，變革越難以發(fā)生。(41)在這種情況下，政策發(fā)起者可以通過(guò)將國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際制度直接相連的方式來(lái)增加該國(guó)逆轉(zhuǎn)其政策選擇的聲譽(yù)成本，以此克服或者減少有關(guān)否決行為體的阻力。正如丹尼爾·德瑞日納（DanielDrezner）所指出的：“國(guó)際制度能夠提供在國(guó)內(nèi)領(lǐng)域?qū)嵤┱叩谋匾Y源。沒(méi)有國(guó)際制度，這些政策將難以實(shí)施。如果國(guó)際制度的政策偏好與國(guó)內(nèi)政策的發(fā)起者相一致，與國(guó)內(nèi)政策的批準(zhǔn)者相沖突時(shí)，國(guó)內(nèi)政策的發(fā)起者將愿意采取國(guó)際化戰(zhàn)略。”(42)在上述情況下，國(guó)際制度重新分配了國(guó)內(nèi)政治行為體之間的權(quán)力資源，使否決行為體在政策過(guò)程中的地位下降，從而使政策發(fā)起者的偏好更容易得到實(shí)現(xiàn)。就此而言，國(guó)際制度在國(guó)內(nèi)政治中發(fā)揮了權(quán)力再分配手段的作用。在此我們需要明確國(guó)際制度在國(guó)內(nèi)政治中兩種效應(yīng)的區(qū)別。由于國(guó)內(nèi)政治行為體之間的信息不完全和不對(duì)稱問(wèn)題，政府才有必要運(yùn)用國(guó)際制度作為信號(hào)裝置以便做出可信承諾，此時(shí)信號(hào)發(fā)出者和接受者的偏好是一致的。而當(dāng)國(guó)際制度作為權(quán)力轉(zhuǎn)移渠道時(shí)，行為體之間的主要問(wèn)題并非信息不完全和不對(duì)稱，而是彼此偏好不一致。就前者而論，政策發(fā)起者往往不受國(guó)內(nèi)制度結(jié)構(gòu)的約束，因此才需要參與國(guó)際制度來(lái)捆住自己的手，這樣才能做出可信承諾以便與自己偏好一致的行為體實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)。而就后者而論，政策發(fā)起者在政策過(guò)程中受到了否決行為體的阻礙，通過(guò)參與國(guó)際制度可以跨過(guò)否決行為體的障礙或者以此捆住否決行為體的手。兩者的區(qū)別如表1所示：一般說(shuō)來(lái)，在各種國(guó)內(nèi)政治行為體中，國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)從國(guó)際制度的權(quán)力再分配效應(yīng)中獲益最大。行政機(jī)構(gòu)對(duì)外代表國(guó)家，處在國(guó)內(nèi)體系與國(guó)際體系的交界處。這一位置賦予了行政機(jī)構(gòu)在對(duì)外政策的制定和實(shí)施中一種特別的合法性，而這種合法性在更具國(guó)內(nèi)屬性的公共政策領(lǐng)域中是相對(duì)不足的。(43)即使僅僅根據(jù)憲法的規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)在對(duì)外事務(wù)中也比在純粹的國(guó)內(nèi)事務(wù)中具有更多的倡議權(quán)和更大的自主性。安德魯·莫拉維切克就此指出：“國(guó)家憲法允許行政機(jī)構(gòu)選擇政策目標(biāo)和談判策略，選擇國(guó)內(nèi)行為體承擔(dān)法律義務(wù)的形式，分配政治和技術(shù)信息以及建立政策的合法性?！?44)在參與國(guó)際談判和國(guó)際制度的過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)就會(huì)運(yùn)用這樣的優(yōu)勢(shì)地位來(lái)促進(jìn)自身偏好的實(shí)現(xiàn)。莫拉維切克分辨了國(guó)際談判和制度改變國(guó)內(nèi)權(quán)力平衡的四種機(jī)制：（1）轉(zhuǎn)移了對(duì)國(guó)內(nèi)議程的控制；（2）改變了決策程序；（3）放大了信息不對(duì)稱；（4）強(qiáng)化了為政策辯護(hù)的國(guó)內(nèi)意識(shí)形態(tài)。(45)諾林·里普斯曼（NorrinRipsman）則強(qiáng)調(diào)，由于許多國(guó)際談判的保密性質(zhì)，行政部門能夠通過(guò)三種互補(bǔ)的戰(zhàn)略來(lái)繞開(kāi)議會(huì)和公眾的反對(duì)：隱匿（hiding）、誤導(dǎo)（misleading）和諉責(zé)（blaming）。(46)在三權(quán)分立的體制中，美國(guó)行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的偏好經(jīng)常發(fā)生沖突。在這種情況下，行政機(jī)構(gòu)會(huì)運(yùn)用國(guó)際制度來(lái)達(dá)到自身的目標(biāo)。比如，雖然總統(tǒng)在對(duì)外使用武力上擁有很大的自由裁量權(quán)，但憲法賦予國(guó)會(huì)使用武力的最終決定權(quán)。對(duì)于尋求再次當(dāng)選的國(guó)會(huì)議員來(lái)說(shuō)，對(duì)外人道主義干預(yù)屬于高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的政策。這樣，當(dāng)總統(tǒng)試圖發(fā)起對(duì)外人道主義干預(yù)時(shí)需要克服國(guó)會(huì)的反對(duì)意見(jiàn)?？夏崴肌な鏍柎模↘ennethSchultz）提出在此過(guò)程中國(guó)際組織的卷入可以使總統(tǒng)獲得兩大好處：其一是通過(guò)強(qiáng)化合法性和責(zé)任分擔(dān)的預(yù)期來(lái)增加公眾對(duì)人道主義使命的支持，進(jìn)而增加行動(dòng)的預(yù)期價(jià)值和軟化某些國(guó)會(huì)議員的反對(duì)立場(chǎng)。其二是對(duì)國(guó)際組織的承諾增加了總統(tǒng)在面臨國(guó)會(huì)反對(duì)時(shí)的后退成本，進(jìn)而使國(guó)會(huì)阻止總統(tǒng)行動(dòng)的預(yù)期可能性下降。(47)亞歷山大·湯普森（AlexanderThompson）用同樣的邏輯解釋了美國(guó)在烏拉圭回合談判中支持世界貿(mào)易組織（WTO）法律化的國(guó)內(nèi)政治原因。⑤正如貿(mào)易政治文獻(xiàn)所表明的，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在貿(mào)易政策上往往具有不同的偏好。至少在相對(duì)的意義上，總統(tǒng)支持自由貿(mào)易，而國(guó)會(huì)支持貿(mào)易保護(hù)。通過(guò)運(yùn)用世界貿(mào)易組織法律化的爭(zhēng)端解決程序，總統(tǒng)可以在國(guó)會(huì)走向保護(hù)主義時(shí)對(duì)其加以限制。一種限制方式是基于違反國(guó)際規(guī)則的理由事先反對(duì)保護(hù)主義立法，另一種限制方式則是在世界貿(mào)易組織挑戰(zhàn)保護(hù)主義立法后利用這種否定性裁決來(lái)對(duì)付國(guó)內(nèi)的保護(hù)主義集團(tuán)。(49)美國(guó)三權(quán)分立的總統(tǒng)制被視為典型的“分治政府（dividedgovernment）”。海倫·米爾納提出，即使在議會(huì)制和半總統(tǒng)制下也有可能出現(xiàn)“分治政府”。多數(shù)歐洲國(guó)家實(shí)行比例代表制的選舉制度，很少有一個(gè)政黨能夠獲得半數(shù)以上的議會(huì)席位，因此這些國(guó)家的政府基本都是由兩個(gè)以上政黨聯(lián)合組成。由于政黨聯(lián)盟缺乏同一政黨所具有的紀(jì)律性，構(gòu)成行政機(jī)構(gòu)的政黨聯(lián)盟和在議會(huì)中支持政府的政黨聯(lián)盟并非總能保持一致。在半總統(tǒng)制下，總統(tǒng)和議會(huì)多數(shù)如果分屬不同政黨，“分治政府”也會(huì)出現(xiàn)。(50)這樣，行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)在偏好上的不一致也會(huì)出現(xiàn)在議會(huì)制和半總統(tǒng)制的國(guó)家。莫拉維切克觀察到，作為“政府間”的制度，歐盟嚴(yán)格限制了除了行政機(jī)構(gòu)以外的大多數(shù)國(guó)內(nèi)行為體對(duì)政策制定的正式參與。在歐洲一體化的過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)通過(guò)憲法程序?qū)那坝勺h會(huì)和公眾處理的國(guó)內(nèi)問(wèn)題轉(zhuǎn)化為外交政策問(wèn)題。(51)歐洲煤鋼聯(lián)營(yíng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、《羅馬條約》的簽署和歐洲貨幣體系的建立等重大事件都表明，歐洲一體化的制度設(shè)計(jì)增加了國(guó)內(nèi)反對(duì)派的成本，強(qiáng)化了行政機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)的自主性。轉(zhuǎn)型國(guó)家在推進(jìn)政治與經(jīng)濟(jì)改革時(shí)，除了承諾可信性的問(wèn)題之外，也會(huì)遇到“否決行為體”的問(wèn)題。由于不同集團(tuán)和機(jī)構(gòu)從改革中獲得的收益不同，它們對(duì)改革的偏好也會(huì)不同。如果某個(gè)集團(tuán)或者機(jī)構(gòu)可以阻礙改革的實(shí)施，就會(huì)成為“否決行為體”。在這種情況下，尋求改革的行政機(jī)構(gòu)就可能轉(zhuǎn)向國(guó)際制度以克服國(guó)內(nèi)反對(duì)。詹姆斯·弗里蘭（JamesVreeland）由此解釋了一些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中積極參與國(guó)際貨幣基金組織項(xiàng)目的原因?！巴ㄟ^(guò)與IMF簽署協(xié)議，行政機(jī)構(gòu)將其對(duì)經(jīng)濟(jì)改革的政策偏好與IMF的條